上海自贸区未来产业发展的空间影响因素研究——王周杨

上海自贸区未来产业发展的空间影响因素研究
王周杨
摘要：自国际金融危机爆发以来，世界经济格局正在发生深刻变化，新的国际贸易和投资规则正在重构。

为适应经济全球化新形势，中国（上海）自由贸易试验区作为国家战略正式设立，旨在深化推进改革开放、加快政府职能转变、探索管理模式创新、促进贸易投资便利化等方面有所创新。

本文通过梳理和解读中央、部委、上海市委及各相关委办局出台的40 余项针对自贸区扩大开放的文件，对有可能影响上海自贸区未来产业发展格局的影响因素进行分析，预测未来上海自贸试验区可能出现的产业体系及其空间关系。

研究认为，上海自贸区的产业发展将受到政策和市场的双重影响，政策要求、区位优势和关税优势将成为影响自贸区产业发展空间格局的重要因素。

同时，由于政策的试验性和市场的不确定性，未来自贸区产业发展具有极大的不确定性，空间应对需留足弹性。

关键词：上海，自贸区，产业，空间，影响因素
1 引言
自国际金融危机爆发以来，世界经济开始进入大调整、大转型时代。

云计算、大数据、移动互联网等技术创新为全球产业链和价值链的布局结构产生根本性影响，以市场为导向的个性化和分散化生产趋势不断加强。

在这种国际经济大趋势主导下，以贸易规则谈判为主体的WTO 全球多边贸易体制的影响力正在逐渐减弱，以贸易和投资并重的各类双边、多边和区域性贸易和投资体制安排正在形成并不断拓展。

例如以美国主导的跨太平洋战略经济伙伴关系协定（TPP）和跨大西洋贸易与投资伙伴协定（TTI P）等多边合作伙伴关系协定，一旦在劳工、环境等新领域建立起新的通行规则，就意味着主要发达经济体之间将形成更加紧密的关系，中国将很可能被排斥在发达国家主导的区域贸易集团之外。

面对复杂多变的国际环境，中国（上海）自由贸易试验区（以下简称“上海自贸区”）于2013 年9 月29 日正式挂牌诞生。

这是我国为适应经济全球化新形势，以上海自贸区为试验区，主动开放国内市场，创新监管模式，对接国际通行规则，积极参与国际竞争的重要举措。

因此，上海自贸区除传统自贸区的基本功能外，还被赋予制度改革试点的特殊功能，开放倒逼改革的发展模式很可能激发新产业和新业态出现在自贸区及其周边地区。

本文将全面梳理和解读中央、部委、上海市委及各相关委办局出台的40 余项针对自贸区扩大开放的文件，对有可能影响上海自贸区未来产业发展空间格局的影响因素进行分析，预测未来上海自
贸试验区可能出现的产业体系及其空间关系，为自贸区空间规划提供重要的参考依据。

2 中国（上海）自由贸易试验区概况
2.1 研究范围界定
本文的研究范围与《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》所指的“中国（上海）自由贸易试验区”一致，范围涵盖上海外高桥保税区、上海外高桥保税物流园区、洋山港保税港区和上海浦东机场综合保税区等4 个海关特殊监管区域，总面积28.78 平方公里。

为确保研究数据统计口径的一致性，将外高桥保税物流园区和外高桥保税区统归为外高桥片区进行研究
表1 中国（上海）自由贸易试验区研究范围
2.2 挂牌前产业发展概况
上海自贸区正式挂牌前，原综合保税区已基本形成以国际贸易、物流运输、航运服务与加工制造为主体的产业体系。

2012 年，综保区企业完成经营总收入12849.72 亿元，其中以国际贸易、物流运输、航运服务等为主体的第三产业完成收入12071.07 亿元，占93.9%；以制造业为主体的第二产业完成收入778.65 亿元，占6.1%。

从产业的空间布局分析，由于外高桥片区经历了20 多年的发展，贸易和物流业收入总额明显高于其他保税区，同时辅以部分加工制造和航运产业，产业基础较为成熟；洋山港保税区发展不到十年，以航运服务和贸易业为主，辅以部分物流功能；浦东机场起步最晚，产业发展以物流和航运服务为主。

表2 2012 年上海自贸区（原综保区）主要行业收入情况
数据来源：《2012 上海综合保税区经济发展统计公报》
3 上海自贸区新增产业空间影响因素
3.1 上海自贸区政策解读
3.1.1 总体解读
自2013 年9 月18 日国务院发布《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》（以下简称《总体方案》）以来，国家工商总局、质检总局、交通运输部、文化部、银监会、证监会以及保监会等相关部委在半年内相继出台40 余项改革性政策文件(根据中国（上海）自由贸易试验区门户网站发布的政策文件数量进行统计)，全面支持中国（上海）自由贸易试验区突破传统经济发展瓶颈，先行先试创新发展。

2013 年9 月26 日，上海市第十四届人民代表大会常务委员会第八次会议正式审议通过并公布《上海市人民代表大会常务委员会关于在中国（上海）自由贸易试验区暂时调整实施本市有关地方性法规规定的决定》，其后上海市人民政府于9 月29 日发布《中国（上海）自由贸易试验区管理办法》、《中国（上海）自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2013 年）》等 6 份管理措施和办法，政策以贸易投资便利、监管高效便捷、法制环境规范为基本原则制定，开放度和便捷度史无前例。

2012 年12 月2 日，中国人民银行发布《关于金融支持中国（上海）自由贸易试验区建设的意见》，着力推进人民币跨境使用、人民币资本项目可兑换、利率市场化和外汇管理等领域改革试点，意味着上海自贸区的金融服务试点创新功能正式开启。

随后国务院正式下发《关于在中国（上海）自由贸易试验区内暂时调整有关行政法规和国务院文件的行政审批或准入特别管理措施的决定》，标志着国家层面鼓励上海自贸区突破传统行政法规束缚，在创新管理模式、促进贸易投资便利化等方面放手一试。

研究发现，这些政策文件紧紧围绕《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》的顶层设
计进行细化深入，包括针对《总体方案》中某一领域的具体的实施细则和管理办法，如《关于在上海试行中资非五星旗国际航行船舶沿海捎带的公告》、《中国（上海）自由贸易试验区外商独资医疗机构管理暂行办法》以及《关于中国（上海）自由贸易试验区有关进口税收政策的通知》等。

3.1.2 空间影响
根据《总体方案》的要求，上海自贸区设立的目的是加快政府职能转变、扩大投资领域的开放、推进贸易发展方式转变、深化金融领域的开放创新和完善法制领域的制度保障，开放金融服务、航运服务、商贸服务、专业服务、文化服务以及社会服务六大领域，通过暂停或取消投资者资质要求、股比限制、经营范围限制等准入限制措施（银行业机构、信息通信服务除外），营造自由开放的市场环境。

其中六大开放领域共涉及18 个产业门类，其放开的门槛阈值和空间影响范围不尽相同。

梳理其40 余项官方政策文件发现，上海自贸区相关政策的空间影响范围解读基于如下两点共识：
1、开放措施及优惠政策“只适用于注册在中国（上海）自由贸易试验区内的企业。

”（参见《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》附件备注）
2、试验区试行“先照后证”制度，“试验区营业执照适用于在试验区内登记的公司及分公司、非公司企业法人及其分支机构、个人独资企业及其分支机构、合伙企业及其分支机构、中外合作非法人企业、外国（地区）企业在中国境内从事生产经营活动。

”（参见《中国（上海）自由贸易试验区试行新的营业执照方案》第一条）
基于以上两个基本共识，将《总体方案》所涉及的18 条开放措施按照自贸区围网内（注册在自贸区内，且经营场所设在自贸区内）、上海市域范围（注册在自贸区内，经营场所无特殊要求，服务范围限定在上海市域范围）和不限范围（注册在自贸区内，经营场所和服务范围无特殊要求）三种空间层次分类逐条解读。

研究发现，理论而言，《总体方案》新增的18 条开放措施中，“银行服务”、“游戏机、游艺机销售及服务”和“娱乐场所”三类会对28.78km2 自贸区围网空间产生实质性空间影响；“工程设计”、“建筑服务”和“演出经纪”三类无明确的经营场所要求，但服务范围限定在上海市域内；其他十二类产业仅需注册在自贸区内即可享受相关政策优惠。

图 1 上海自贸区政策的新增产业空间影响示意图
专业健康医疗保险
融资租赁 增值电信 律师服务 远洋货物运输 国际船舶管理
工程设计
建筑服务
银行服务类
游戏机、游艺机销售及服务
娱乐场所
演出经纪
教育培训、职业技能培训
资信调查 旅行社 投资管理 医疗服务 人才中介服务
自贸区围网内 上海市域范围 不限范围
3.2 新增产业的空间影响因素
上海自贸区新增产业的空间布局影响因素主要有两类：一是政策限制因素，政策明确规 定必须布置在自贸区内的产业会落在围网范围内；二是市场影响因素，企业通过前景分析、 成本核算、投资产出效益等方面的评估，自发做出是否入驻自贸区的自由市场行为会对上海 自贸区产业空间格局产生影响，其中较为重要的是区位优势和关税优惠政策的影响。

3.2.1 政策要求
政策要求是影响自贸区新增产业空间布局的强制性要求，按照政策试点的要求，这类产 业能且只能选址在自贸区围网内。

如游戏机、游艺机的销售及服务，外商独资的娱乐场所等。

但是，这类试验性产业具有明显的阶段性和不确定性。

若试验效果满足“可复制可推广”的 目标，则极有可能待试验成熟后取消空间限制，出现外迁的可能性；反之则可能消亡于自贸 区。

因而这类新增产业布局需要预留充分的空间弹性。

3.2.2 区位优势
上海自贸区依托海港和空港而建，对外贸易通道快速便捷，区位条件优越。

因而考虑业 务开展的便捷性，一些需要利用港口区位优势的新增产业将更加倾向入驻自贸区，如与航运 相关的保险业、远洋货物运输、国际船舶租赁等能够进一步提升上海自贸区自由贸易功能的 重要服务业。

从长远发展来看，因区位优势产生集聚的产业将构成上海自贸区最核心的产业功能，这 与自贸区充分发挥港口优势，促进国内外资源要素高效自由流动的基本目的相一致。

3.2.3 关税优惠
根据国家财政部、海关总署和税务总局于 2013 年 10 月 15 日发布的《关于中国（上海） 自由贸易试验区有关进口税收政策的通知》，“在现行政策框架下，对试验区内生产企业和 生产性服务业企业进口所需的机器、设备等货物予以免税，但生活性服务业等企业进口的货 物以及法律、行政法规和相关规定不予免税的货物除外。

”这将极大刺激诸如医疗服务、进
口机器设备融资租赁和保税展示等行业为享受进口关税优惠而大量涌入自贸区的市场需求。

但由于上海自贸区内土地增量极为稀缺，且存量用地转性相关土地制度尚未出台，需要新占大块土地资源的项目大多仅停留在投资意向谈判阶段。

4 自贸区未来产业空间格局的可能性
4.1 产业发展的可能性
理论而言，只要不出现在负面清单上的产业，都允许在自贸区出现。

这意味着自贸区未来产业具有极大的不确定性和不可预测性，自贸区承载产业功能的空间必须具有足够的弹性来应对随时可能出现的产业变化。

然而，纵观国际上发展较为成熟的自由贸易区，其主要功能不外乎转口集散、出口加工、保税仓储和贸工结合等方面，其发展趋势无非是从单一货物贸易转向货物贸易和服务贸易并重、从注重贸易功能为主转向投资功能和贸易功能并重、从注重境外贸易壁垒消除转向境内外贸易壁垒消除并重等方面。

因此，上海自贸区以国际贸易、物流运输、航运服务与加工制造为主导的原有产业体系仍将是未来自贸区的产业核心基础。

自由贸易试验区的政策来临以后，原有的主导产业将进一步转型升级，形成更加注重服务贸易、更加注重投资贸易自由便利的国际贸易产业升级版。

另一方面，上海自贸区还承担了中国特殊的政策制度试验功能，在自贸区内试验的新产业和新业态，无论成功与否，都将对未来中国面临“再入世”时的风险评估和预测积累极具参考价值的宝贵经验。

因此，部分具有改革创新试验性质的金融服务、专业服务、社会服务和文化服务将成为上海自贸区重要的附加功能，出现在自贸区围网范围内。

这部分试验性产业不但能够进一步促进自贸区内部的国际贸易更加自由和便利，提升自贸区内的产业服务能级，而且能够为中国“复制推广”自贸区发展的政策经验，加快参与和引领国际经济合作竞争新优势打好扎实基础。

4.2 产业布局的可能性
鉴于上海自贸区未来产业发展的可能性分析，在政策和市场因素的共同影响下，上海自贸区围网区范围内将出现两种类型的产业：一是与自由贸易密切相关的国际贸易及其配套服务产业，包括涉及货物贸易、服务贸易、转口贸易、离岸贸易等方面的国际贸易业，涉及国际航运经济、航运保险、船舶融资、航运培训等方面的航运服务业，涉及国际货运分拨配送、供应链管理、检验检测服务等方面的现代物流业，涉及智能制造、数字制造、再制造等高附加值的高端制造业等；二是与改革创新密切相关的附加型产业，包括涉及新型离岸金融业务、人民币跨境业务等方面的金融服务业，涉及专业金融、专业法律服务等方面的专业服务业，依托大型医疗设备保税优势的医疗社会服务业，涉及娱乐场所运营、文化展示交易等方面的文化服务业等。

同时，上海自贸区产业外溢将带动其外围地区新一轮发展。

这是由于自贸区开放领域覆盖面广，产业内涵丰富，而28.78km2 的空间范围内部增量土地空间极少，仅凭难以满足不断升级的发展需求，产业外溢成为必然。

因此，一些服务于围网区的研发、金融服务、律师服务、人才培训、投资管理等配套生产性服务业和加工制造业将集聚周边地区。

同时，自贸区内金融、航运、贸易功能的升级，势必会带来一定程度的中高端人口集聚，而自贸区内部因受海关监管管理模式的影响不能设置以盈利为目的的生活型服务业，因此，以居民日常生活需求为导向的生活性服务业也将在周边地区产生集聚。

图2 中国（上海）自由贸易试验区及其周边地区未来产业发展的可能性
5 结论
上海自贸区的产业发展将受到政策和市场的双重影响，其空间格局的影响因素主要有三：一是政策要求，政策强制要求只有在自贸区围网范围内发展的产业将有可能在自贸区内试验发展；二是区位优势，需要借助海港、空港等区位优势的产业有可能在自贸区围网范围内发展；三是关税优势，能够利用进口关税优惠节约巨大成本投资的产业有可能在自贸区围网范围内发展。

同时，一些服务于自贸区围网区的配套产业将集聚自贸区周边地区，从而带动周边地区的新一轮发展。

此外，上海自贸区是加快政府职能转变和探索管理模式创新的试验田，市场将在自贸区内发挥主导作用，未来产业发展具有较强的不确定性。

因此，产业功能空间的规划需要留有足够的弹性用以适应不断变化的产业需求。

参考文献
[1] 石崧,石婷婷,王周杨.中国（上海）自由贸易试验区政策解读[R].上海：上海城市规划设计研究院.
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作者简介：王周杨，规划师，上海市城市规划设计研究院。