美国城市_汽车及区域交通规划_寻求21世纪可持续发展_爱德华_H_齐格勒

American Cities, the Automobile, and Regional Transportation Planning: Thoughts on the Quest for

Sustainable Development in the 21st Century

爱德华·H ·齐格勒 著 李心彤 李宗兵 译

美国城市、汽车及区域交通规划：寻求21世纪可持续发展

引言

当前，美国大部分人都不住在大城市里，而是在郊区生活、工作、购物，以及从事休闲活动，距离市中心有一段距离。现在的美国，与多数欧洲国家以及亚洲富裕国家一样，正在逐渐转型成为一个都市型国家。

尽管都市区的重要性日益加大，美国联邦最高法院于1926年的一项决议却将主要的都市管辖权给予了地方政府（Village of Euclid v.

Ambler Realty Co., 1926.）

②，然而这些地方政府有时管理得并不完善。目前美国的发展与改变所需的相关调整包括许多层面，如区域城市规划、住房、能源、交通，以及私人或公共基础设施建设和相关的支持与发展。这些调整性的发展被大力提倡，被视为解决依车发展的区域蔓延问题之良药③。本文将探讨美国为达到城市可持续发展的政策方针，而需要对城市规划作出的改革。区域发展逐渐受到重视，也成为21世纪城市规划政策制定与实行所面临的过渡性挑战④。

在美国与世界许多国家，城市更新与区域合作的提案基本上都会基于以下四项考量：

（1）意识到低密度、依车发展是一种非持续性的生活形态；（2）确认“地方上低密度城市分区规划、停车与发展管理项目”是上述非持续生活形态的主因，同时亦导致人们，尤其是在美国，养成自扫门前雪的“邻避症候群”

（NIMBY: Not in my back yard ）；（3）了解到相关城市规划政策都具有其关键的重要性，无论是对于私人或是公共环境、交通运输、基础设施建设投资决策，或资源与

Written by Edward H. Ziegler Translated by Li Xintong, Li Zongbing

摘要：文章主要探讨21世纪美国大都市区所面临的挑战，各级政府与城市本身该如何协助各大都市发展与改革。大都市无法独自解决它们所面临的挑战。一个国家，其所辖各级城市，与邻近郊区都是在一个国家整体政策框架下运作的；且城市同时也面临着许多超过它们能力所及的挑战。此时所需要的便是跨联邦、州、地方，以及私人领域的全体参与者的协调合作，以协助城市建立其经济实力，扶植强壮且多元的中产阶级，并以环境可持

续发展的理念成长。

①Abstract: Metropolitan areas cannot resolve their challenges

alone. Counties, cities, and suburbs operate within a national policy framework, and face challenges [bigger] than their own capacities. What ’s needed is a new partnership between federal, state, local, and private-sector players to help metropolitan areas build on their economic strengths, foster a strong and diverse middle class, and grow in environmentally sustainable ways.本文基于为2010年3月在乔治亚州立大学法学院为纪念朱利安·卓根斯迈尔（Julian Juergensmeyer ）教授而举办的纪念文集研讨会（Festschrift Symposium ）准备的报告。该报告和文章主要是来自于其早期作品“The Case for Megapolitan Growth Management in the 21st Century: Regional Urban Planning and Sustainable Development in the United States. 41 Urb. Law. 147, 150 (2009)”

作者：爱德华·H ·齐格勒，丹佛大学斯特姆法学院法学教授，罗伯特·B ·耶基法律纪念研究主席译者：李心彤，丹佛大学法学博士

李宗兵，美国科罗拉多州作执业律师。zli10@

① 布鲁金斯研究所美国繁荣蓝图，作品发表页，/projects/blueprint/publications.aspx （最后访问于2010年5月27日）。

② 272 U.S. 365 (1926)。案件引用号——译者注

③ 见Edward H. Ziegler. The Case for Megapolitan Growth Management in the 21st Century: Regional Urban Planning and Sustainable Development in the

United States. 41 Urb. Law. 147, 150 (2009).

④ 见注释3; American Planning Association. Planning for A New Energy and Climate Future. Pas Advisory Report No. 558 (2010).

规划研究能源消耗；

（4）日渐了解到庞大的经济和其他利益是来自较好的设计规划和降低对于车辆的依赖性的居住发展形态①。

上述的四项考量，皆与在区域层面产生的城市规划的作用有关，即作为推动国家大都市区未来经济繁荣的“效率连结”

（efficiency link ）和“可持续发展工具”（sustainability tool ）

。简而言之，人们逐渐意识到，大都市层面的城市规划政策应该互相协作以降低对车辆的依赖性，进而繁荣大都市区域的城市核心区②。为迎接21世纪所带来的成长，接下来，本文将针对美国地方城市规划政策改革提出一些想法，以帮助建立更为全面、整合的区域框架。

要点一：若没有实质性的改革（包括针对都市规划的改革）

，地方规划和分区项目将可能继续导致依车发展的非持续性的区域蔓延，且不太可能提供可持续的、可负担范围内的居住与生活选择，包括工作、居住、能源、交通和基础设施建设。

在美国，地方分区和增长管理运作主要是扩大区域蔓延的低密度型态，这样的发展方式会加速国家的资源与能源消耗和提高基础设施成本。城市分区（zoning ）就定义上而言，本身具有排他性，而这在美国许多主要城市也确实如此。这些城市大多已经空洞化,以适应依车形态的发展；同时由于限制住宅的分区规划，其邻里社区的人口也大量流失。如此具有排他性的城市发展仅仅是一味地往城市核心以外的区域扩展，在这样的情况之下，

“蔓延”通常都是地方政府城市规划政策的产物③。那些提倡绿色环保的城市至少应该诚实地面对市民依车而居、而行的分区政策所产生的温室气体排放（城市里的劳工必须在城市核心以外的地方另寻住所，然后开车到城市上班；或者住在城市中的劳工必须开车到邻近的城市找工作）④，以及间接的土地转换温室气体排放（由

于远离都市核心而被排除在外的区域土地发展所带来的庞大的成本以及能源消耗）⑤，并勇于为此负责。朱利安·卓根斯迈尔（Julian Juergensmeyer ）

、理查德·巴布科克（Richard Babcock ）

、安东尼·唐斯（Anthony Downs ）以及罗伯特·弗雷利（Roberts Freiich ）很久前便已注意到，地方上低密度分区和增长管理项目会一定程度地导致大都市区分散发展⑥。这样的影响已经，并且将持续作为一种公认的、重要的动力，推动美国的地方发展、分区规划实践和区域蔓延⑦。而这些推动环保的城市都只是纸上谈兵，实际上却无法有效地实践其所谈论并提倡的绿色地方城市规划政策。

此外，地方分区项目鲜少利用他们的地利性和措施设计去控制土地开发，以进一步推动太阳能或其他可再生能源系统的利用⑧。在某些地区，风力发电的涡轮机及其附属支援系统，可能因为地方分区政策而被禁止在社区内设置或使用⑨。由于地方的“邻避症候群”反对基础设施发展或更新，甚至有部分美国的电力传输系统已经老旧到无法支持目前再生能源上的硬件发展需求。扩展清洁的能源系统，如风力发电的涡轮机（需要上百万美元的资本投资）

，常常因为某些地区不完善的电力运输网络而导致关闭使用⑩。这是一个国家性的问题，将会日趋严重。美国政府不够完善的电力传输网络潜在地影响着再生能源科技的投资，如今风力发电以及太阳能发电所产出的能源不足美国能源使用量的1%11。

随着“邻避症候群”概念的延续，地方城市规划和分区项目可能转变成“拥有全球化的思考”却“排除地方的合作”

。的确，现在许多社区的低密度形态土地发展都呈现了这种趋势。但不论当初这种低密度、依车发展的分区政策是多么具有原创性的智慧结晶，那个时代都已经过去了12。如今，紧凑的城市地区所带来的潜在优势及好处已是显而易见，并被讨论多时13。高密度地区规划可以大幅减少环境对社会

① 见注释3: 150-151。② 见注释3: 151-152。

③ 见注释3: 158; Edward H Ziegler. Urban Sprawl, Growth Management and Sustainable Development in the United States: Thoughts on the Sentimental

Quest for a New Middle Landscape. 11 Va. J. Soc. Ply ’y & L. 26 (2003). ④ 见注释3。

⑤ 见Roman Keeney, Thomas W. Hertel. The Indirect Land Use Impacts of United States Biofuel Policies: The Importance of Acreage, Yield, and Bilateral

Trade Responses. 91 Am. J. Agric. Econ. 895.

⑥ 见Julian C Juergensmeyer. Foreword: An Introduction to Urban Sprawl. 17 Ga. St. U. L. Rev. 923 (2001); Richard Babcock. The Egregious Invalidity

of the Exclusive Single-Family Zone. Land Use Law L. & Zoning Dig., Jul. 1983, at 4; Anthony Downs. New Visions for Metropolitan America (1995); Robert H Freilich. From Sprawl to Smart Growth: Successful Legal, Planning, and Environmental Systems (2000).⑦ 见注释3: 160。

⑧ 见Erica Heller. Urban Wind Turbines. Zoning Zractice, July 2008, at 2.⑨ Ecogen v. Town of Italy, 438 F. Supp. 2d 149 (W.D.N.Y . 2006).

⑩ Matthew L Wald. Wind Energy Bumps into Power Grid ’s Limits. N.Y . Times, Aug. 27, 2008, at A1.

见注释3: 176。

见注释3: 163。 见注释3: 173。

111312