论法治视野下行政检察监督模式的建构与完善
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论法治视野下行政检察监督模式的建构与完善
作者:常小锐
来源:《法制博览》2013年第11期
【摘要】由于现行法律框架下宪法规定地过于原则性和部门法规定地不成体系性,以及长期以来理论与实务界关于检察权性质、检察权权能、检察机关定位等重大理论问题的广泛争议,导致检察权对行政权的监督和制约在理论和实践层面均存在不同程度的混乱,集中体现在我国行政检察监督概念的不统一、范围的不确定、对象的不清晰和行为模式的多元化上。
本文试图以法治和宪政的逻辑要求为起点,对现有行政检察监督的理论与实践进行梳理,进而对现实国情下行政检察监督的实现模式提出初步构想,以期对我国行政检察制度的发展和完善有所裨益。
【关键词】行政检察监督;行政法治;宪政;诉讼监督
法治作为一个历史概念,在不同的国家和同一国家的不同历史时期,具有不同的内涵。
而考察近现代各国法治理念的基本要素,分权与权力制衡始终是不可或缺的价值判断和制度选择,因为“权力的分立与权力的制约是法治的支撑点,离开了这点,极容易形成权力集中而置法律于不顾的人治局面。
”[1]在我国的宪政体制下,人民代表大会制度(即人民主权)作为一元化的权力基础,派生出行政权、审判权、检察权等相互平行且独立的国家权力,三种权力之间的分工制约就构成了法治的支撑点。
其中,以法律监督为职能定位的检察权,通过监督法律的运行过程实现对行政权、审判权的分工制约效应,正是其宪政价值之最终体现。
然而,由于现行法律框架下宪法规定地过于原则性和部门法规定地不成体系性,以及长期以来理论与实务界关于检察权性质、检察权权能、检察机关定位等重大理论问题的广泛争议,导致检察权对行政权的监督和制约在理论和实践层面均存在不同程度的混乱,集中体现在我国行政检察监督概念的不统一、范围的不确定、对象的不清晰和行为模式的多元化上。
而这一混乱的状态,不仅不利于检察权在国家权力体系中的宪政价值的实现,还在一定程度上影响着我国检察制度变革和检察体制改革的走向和具体进程。
为此,笔者不揣浅陋试图以法治和宪政的逻辑要求为起点,对现有行政检察监督的理论与实践进行梳理,进而对行政检察监督的实现模式提出初步构想,以期对我国行政检察制度的发展和完善有所裨益。
一、行政检察监督之概念界说
纵观我国行政检察20年来的运行实践,行政检察监督当属一个较为混乱且不断扩张的概念范畴,至今仍未形成确定的内涵和外延。
目前在法学界和法律实务界,关于行政检察监督概念的界定主要有三种观点:第一种观点将行政检察监督等同于行政诉讼检察监督,指检察机关通过抗诉、检察建议等方式,对行政审判行为、当事人诉讼行为、行政裁判、行政裁判执行以及被诉行政行为的合法性实施的监督。
这是目前比较通行的行政检察监督概念,它将行政检察
监督局限于诉讼监督的领域之内,强调对法院行政审判权和执行权的监督和制约,并通过监督行政裁判间接实现对被诉行政行为合法性的监督。
因此,在这一概念下,检察权对行政权的监督和制约是十分有限的。
第二种观点认为行政检察监督既包括对行政诉讼的监督,也包括对所有违反行政法律规范的行政行为的监督,其中对行政行为的监督不再局限于诉讼监督的作用方式,可以通过向行政主体提出检察建议、向法院提起诉讼等方式来直接实现。
第三种观点的外延最为宽泛,其在前述第二种观点的基础上,又将检察机关查处行政机关及其工作人员渎职、侵权犯罪所实施的监督和对监狱、劳教场所依法进行的监督囊括了进来。
这一概念将行政检察监督同检察机关的广泛职能联系起来,但不免有将检察职能本身与检察职能产生的效果相混同之嫌。
[2]
以上三种概念,分别将不同性质的检察职能划入行政检察监督的范畴,表现出我国行政检察监督理论与实践在监督对象、范围和方式上的混乱。
先哲有言:概念的意义在于效果。
如果一种法律概念总是让我们在司法实践中造成紊乱,那么就应当改良。
[3]因此,不妨秉承实用主义的立场对行政检察监督的概念进行重新界定。
笔者倾向于以我国宪政和法治理论为逻辑起点,凸显检察权制约行政权的单项功能,并从服务于检察工作实践的角度出发,将行政检察监督同刑事司法领域的检察职能(如职务犯罪查处、监所检察)以及诉讼监督领域的检察职能(如审判监督、执行监督)区分开来,以保证概念自身逻辑的严密性和体系的完整性。
沿着这一思路,本文所研究的行政检察监督,仅指检察机关中的民事行政检察部门直接针对行政行为[4]而实施的法律监督。
二、行政检察监督的正当性分析
(一)检察制度回归宪政价值的应然要求
虽然迄今为止人们对宪政内涵的理解依然莫衷一是,但宪政的核心精神之一——分权和权力制约原则却已成为多数人的共识。
从我国宪政制度安排来看,人民代表大会作为最高国家权力机关,掌握立法权和国家重大事项决定权,同时选举产生行政机关、审判机关和检察机关,分别行使国家的行政权、审判权和检察权,不同国家权力之间分工制约、彼此牵制,由此实现制约公共权力、保障公民权利的宪政追求。
其中,检察机关作为宪法意义上与行政机关、审判机关相平行的权力分支,通过独立行使检察权、履行法律监督职能实现对审判权、行政权的权力制约效应,是我国国家政权理论的重要特色之一。
检察机关在我国的宪政地位,决定了其存在的意义不应仅仅局限于刑事司法领域和诉讼监督领域,还应直接转向最活跃同时也最容易滥用权力的行政领域,并与人大监督、法院司法审查、行政内部监督、社会监督等一起,形成制约行政权的合力。
[5]这既是检察机关应当承担的政治责任,也是我国检察制度回归宪政价值的应然要求。
(二)促进行政法治的现实需要
行政权作为执行法律、管理社会公共事务的一项最具经常性的国家权力,其强制性、积极性、主动性、直接性、单方性、广泛性、扩张性等特性决定了对其的有效监督和制约应当是实
现法治与宪政的核心。
正如有学者所称,“法治的精髓就是制约和监督国家行政机关及其工作人员。
”[6]然而,我国现行法律制度框架内的行政监督体系却因为制度设计和实际运作等层面上的种种弊端,难以发挥其应有的功效。
如在制度设计层面:首先,无论是行政内部监督(行政复议),还是法院司法审查,通常都是通过对行政相对人相关权益的救济程序来实现对行政权的监督,这种制度设计使得损害公益的行政违法行为往往因为缺乏行政相对人的启动而无法进入监督程序;其次,现有的行政诉讼制度通过原告资格和受案范围这两种立法技术将审判权对行政权的监督制约限制在一个“适当”的范围和力度内,使得相当数量的行政行为被排除在司法审查之外,而放眼现代社会行政权干预国家经济生活和社会生活的广度和深度,局限于这一范围和力度内的司法审查显然不足以支撑起行政法治——这块建设法治国家的基石;再次,现行法律体系下对行政行为的检察监督主要是通过查处行政职务犯罪和行政诉讼监督来间接实现的,这种“消极的、被动的、羞答答的”监督机制使得检察权对行政权的影响和制约十分有限[7]。
在实际运作层面:首先,人大的运行机制决定了其对违法行政行为的监督只能是宏观的、非经常性的监督,因而收效甚微;其次,行政监察、行政审计、行政复议等内部监督机制因为监督者与被监督者的上下级隶属或系统内牵连关系,具有其自身难以克服的局限性;再次,行政诉讼在我国当前存在案件总量偏少、撤诉率偏高以及立案难、审理难、执行难等一系列现实问题,其实施效果并不理想;最后,社会监督包括舆论监督、人民群众的批评、建议、控告等,因其监督效力缺乏保障,难以从根本上对行政权形成制衡。
以上论述表明,我国现有的行政监督体系无论其应然状态还是实然状态均与行政法治的要求相去甚远,这必然成为行政检察监督理论与实践得以孕育和发展的现实土壤。
近些年来各地检察机关如火如荼进行的督促起诉、督促监管等工作实践,以及针对滥用行政处罚权而构建的行政执法与刑事司法衔接机制的运行,正是在现有国情下行政检察监督具有现实需要性的最为醒目的实践脚注,同时也代表着行政检察制度不容熟视无睹的发展趋向。
[8]
(三)推进社会管理创新的有效途径
自2007年党的十七大报告提出要“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”以来,参与和推进社会管理创新就成为摆在包括检察机关在内的所有国家机关和其他非政府公共管理组织面前的共同课题,是检察机关应当主动担当的社会责任。
行政,本身就是行政主体进行社会管理的活动及过程。
检察机关立足法律监督职能,通过对行政行为实施有效的监督,督促行政主体依法正确行使社会管理权,促使行政主体纠正公共管理中滥用职权和不依法履行、拖延履行职责的行为,支持政府和相关部门符合实质法治的创新社会管理行为,同时就发现的社会管理疏漏及时向有关方面提出补救或完善的建议,从而促进社会管理依法、有序、高效进行,正是检察机关参与和推进社会管理创新的作用机制所在。
从这个意义上说,履行行政检察监督职能,既是检察机关参与社会管理的重要载体,也是检察机关推进社会管理创新的有效途径。
三、建构和完善行政检察监督模式的初步设想
由于现行法律或行政法规对行政检察监督缺乏明确的规定,且关于行政检察监督的理论研究目前尚比较薄弱,各地检察实务者对这项工作的认识和实践不尽相同。
有些地方对该项工作进行了积极地探索,如四川、浙江、河南、湖北、宁夏等地,有些地方才刚刚开始破题,还有一些地方囿于法律规定的缺失而对该项工作采取了审慎保守的态度。
同时,各地探索实践行政检察监督的广度和深度也不尽一致。
如有的地方检察机关与当地政府会签了关于开展行政检察监督的规范性文件,规定了不同的监督范围和方式;有的地方依据现有的宪法和法律规定能动地探索了督促起诉、督促履行职责等工作;有的地方还成立了行政检察监督的专设机构,专司行政检察监督职能,以便与诉讼监督职能分离开来。
通过对现有实践模式、理论观点和制度规范的梳理和分析,同时参考诉讼检察监督的理念和规律,笔者就现实国情下建构和完善行政检察监督模式形成了一些初步的设想,在此略陈管见。
(一)关于行政检察监督模式的建构
1.行政检察监督的原则
(1)适度检察原则。
行政检察监督作为一种外部监督机制,是通过一种权力的运行制约另一种权力的运行,因此必须树立能动主义与克制主义相统一的理念。
能动是指检察监督权是一种积极主动的权力,在行使权力过程中,应努力把负面效应降到最低,把积极效应发挥到极致。
克制是指检察监督权对行政权的干预应保持在适度、必要的范围内。
具体而言,贯彻行政检察适度原则,可以借鉴行政诉讼的做法,以合法性监督为主,以合理性监督为辅;在实施监督时,应尊重行政管理规律,尊重行政执法上的裁量权,避免形成对行政的过度干预;监督应当适时,以事后监督为主,通常不能介入到行政过程当中;监督不能替代行政,不能直接撤销或者变更行政机关的决定。
[9]
(2)穷尽救济原则。
行政检察监督作为行政多元化监督体系中的一元,与其它监督相辅相成,分工制约。
考虑到行政检察监督的现实性、必要性和可担当性,实施监督时应注意检察监督与行政内部监督、法院司法审查的良性衔接,寻求公正与效率的合理平衡。
具体而言,对于违法的行政行为,法律明确规定可以通过行政复议或行政诉讼的方式纠正的,应当将行政复议和行政诉讼作为行政检察监督的前置程序。
2.行政检察监督的范围
根据宪政和法治理论,原则上所有关乎行政职权行使,且对行政相对人的权益或公共利益产生实质影响的行政行为都应纳入行政检察监督的范围。
实践中,可以尝试纳入检察监督范围的行政行为,除了属于行政诉讼受案范围的具体行政行为之外,还包括:(1)抽象行政行为;(2)行政事实行为;(3)授意性行政行为;(4)实施公共治理和提供公共服务领域的行政不作为。
3.行政检察监督程序的启动
《人民检察院组织法》第六条规定:“人民检察院依法保障公民对于违法的国家工作人员提出控告的权利,追究侵犯公民的人身权利、民主权利和其他权利的人的法律责任。
”根据该条规定,人民群众对违法的行政行为有向检察机关提出控告的权利,检察机关有接受控告并且追究相关法律责任的义务。
由此,理论上能够启动行政检察监督程序的途径有三种:(1)公民、法人或者其他组织就违法行政行为提出控告;(2)检察机关依职权自行启动,如检察机关在履行其它检察职能过程中自行发现违法行政行为并启动监督程序等;(3)行政主体主动要求监督。
实践中,行政检察监督程序的启动应贯彻适度检察原则和穷尽救济原则,即对于可纳入行政复议和行政诉讼范围的违法行政行为,应以行政相对人的控告启动为主、依职权启动为辅;对于不能进入行政复议和行政诉讼的违法行政行为,如果损害了个公民、法人或其他组织权益的,应以相关权利人的控告启动为主、依职权启动为辅;如果损害的是公共利益,则应以依职权启动为主。
4.行政检察监督的方式
根据目前的检察实践,行政检察监督主要包括三种方式:(1)对于一般违法行政行为(包括行政不作为),通过提出检察建议的方式促使相应的行政主体启动纠错程序;(2)对于严重违法行政行为,特别是严重违反法定程序的行政行为,通过发出纠正违法通知书的方式促使行政主体自行改正;(3)对于涉嫌职务犯罪的行为,移送相应的职务犯罪侦查部门进行查处。
5.行政检察监督的保障
强调对行政检察监督的保障,主要有两个层面的内容:一是要保障监督活动的顺利完成;二是要保障检察监督效果的顺利实现。
具体表现为:
(1)赋予检察机关必要的调查权。
即明确检察机关在启动行政检察监督程序后,因履行监督职责需要,有向相关当事人及案外人调查核实情况的权力。
(2)赋予检察机关对有关行政执法材料的调阅权。
即明确检察机关在启动行政检察监督程序后,因履行监督职责需要,有向相关行政机关调阅行政执法档案、卷宗及其它与被监督行政执行行为有关的材料的权力。
(3)赋予行政检察建议一定的法律效力。
如明确检察建议具有启动行政机关内部纠错程序的程序性效力,以及被监督对象应在法定期限内对检察建议作出反馈的形式效力等,以此增强行政检察建议的强制性和对被监督对象的约束力。
(二)关于行政检察监督模式的完善——建立行政公益诉讼制度
行政公益诉讼制度,是指由检察机关通过提起诉讼、参与诉讼或者支持诉讼的方式,将损害公共利益的违法行政行为诉至法院进行司法审查的制度。
它立足于对公共利益的关怀和保护,通过行政诉讼对行政权的监督和对公民权益的保护功能来实现检察权对行政权的监督和制
约,是行政检察监督的重要方式。
通过建立行政公益诉讼制度,检察机关可以在检察建议失效的情形下将损害公共利益的违法行政行为纳入司法审查的视野,无疑有利于检察机关更加积极有效地监督行政权。
但是,行政公益诉讼作为一种与传统行政诉讼有显著差别的新型诉讼模式,在具体操作中如何解决起诉条件、受案范围、检察机关在诉讼中的地位及权利义务等一系列问题,都亟待立法层面和实践层面的系统研究和探索。
四、结语
我国检察权是按照权力制约权力的法治理论来设置的,保障行政权的合法行使是检察权行使的重要价值之一。
20余年的行政检察监督实践表明,无论是理论上存在的质疑,还是法律上存在的限制,都未能阻却检察机关面向国土资源、安全生产、食品安全、环境、规划等行政执法领域所开展的法律监督尝试与探索。
尽管行政检察监督的范围、监督案件的来源、监督程序的设置等问题在实践中存在一定程度的混乱,需要进行必要的规范,但是检察监督实践所代表的行政检察发展方向却是不容否定的。
对行政行为实施有效的监督将是检察机关法律监督的重要发展趋势。
[10]
参考文献:
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[3]王涌.作为民法方法论的分析法学导论[J].南京大学法律评论,1999.3.
[4]这里的行政行为是指:行政主体作出的,与行使行政职权或履行行政职责有关,且对行政相对人的权益或者社会公共利益产生实际影响的行为以及相应的不作为[Z].
[5]肖金明.建构、完善和发展我国行政检察制度[J].河南社会科学,2011(6):7.
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[9]肖金明.建构、完善和发展我国行政检察制度[J].河南社会科学,2011(6):8.
[10]孙谦.检察:理念、制度与改革[M].北京:法律出版社,2004:43-100.。