合同约定“结算价以审计为准”是否就等于约定以国家审计机关的审计结论作为结算依据？
最高院：只有在合同明确约定以审计结论作为结算依据的情况下，才能将是否经过审计作为当事人工程。。。
最高院：只有在合同明确约定以审计结论作为结算依据的情况下，才能将是否经过审计作为当事人工程。
裁判要旨：审计机关的审计行为是对政府预算执行情况、决算和其他财政收支情况的审计监督。
相关审计部门对发包人资金使用情况的审计与承包人和发包人之间对工程款的结算属不同法律关系，不能当然地以项目支出需要审计为由，否认承包人主张工程价款的合法权益。
只有在合同明确约定以审计结论作为结算依据的情况下，才能将是否经过审计作为当事人工程款结算条件。
参考案例：（2018）最高法民再185号，深圳市奇信建设集团股份有限公司因与被申请人绵阳市中心医院建设工程施工合同纠纷案案情简介:2010年6月，绵阳市中心医院为实施绵阳市中心医院改扩建三期工程外墙装饰工程，经过公开招投标，由奇信公司中标承建。
2011年9月13日，案涉工程竣工验收合格并将该工程交付绵阳市中心医院。
同月，奇信公司向绵阳市中心医院提交了竣工结算报告，载明“结算总价51585465元”。
后绵阳市审计局向绵阳市中心医院改扩建三期工程竣工结算进行送达审计，但迟迟未作出审计结论。
奇信公司向法院提起诉讼，一审法院委托中介机构进行造价鉴定并作出判决，绵阳市中心医院上诉，二审法院以政府审计结论未作出，付款条件不成就驳回奇信公司诉请。
奇信公司向最高人民法院申请再审。
最高院审理认为:关于案涉工程款结算条件是否成就的问题。
《中华人民共和国合同法》第二百六十九条规定，建设工程合同是承包人进行工程建设，发包人支付价款的合同。
本案中，《建设工程施工合同》为双方当事人真实意思表示，不违反法律、行政法规的强制性规定，合法有效，对双方当事人均具有法律约束力。
案涉工程已于2011年9月13日通过竣工验收，并交付绵阳市中心医院使用，绵阳市中心医院应当支付相应的工程价款。
根据《中华人民共和国审计法》的规定，审计机关的审计行为是对政府预算执行情况、决算和其他财政收支情况的审计监督。
相关审计部门对发包人资金使用情况的审计与承包人和发包人之间对工程款的结算属不同法律关系，不能当然地以项目支出需要审计为由，否认承包人主张工程价款的合法权益。
建设工程承包合同中双方当事人已确认的工程决算计价与审计部门审计的工程决算价款不一致时如何处理
建设工程承包合同中双方当事人已确认的工程决算计价与审计部门审计的工程决算价款不一致时如何处理？2012年09月26日投稿人：武丹律师点击：370次摘要：双方对工程造价进行决算后，一方让市审计局对造价进行审计，审计后缩水很多，引起纠纷，在诉讼中法院又委托进行鉴定，这样出现三个结果，该以哪个为准？建设工程承包合同中双方当事人已确认的工程决算计价与审计部门审计的工程决算价款不一致时如何处理？双方对工程造价进行决算后，一方让市审计局对造价进行审计，审计后缩水很多，引起纠纷，在诉讼中法院又委托进行鉴定，这样出现三个结果，该以哪个为准？假如是承发包双方已经对工程进行决算并已签字确认的，应作为双方结算工程款的依据。
一方及法院均不应再委托审价，再委托审价的结果任何一方不同意签字，便不能对抗原审价结论。
在这里有必要阐明一下审计与审价的概念和区别。
“审价”是指工程项目通过竣工质量验收之后，建设单位和施工单位依据合同、国家定额及工程有关资料在办理工程价款结算以前所作的审查、核对工作，是对建筑产品价格的认定。
具体做法可以由当事人双方自行协商定价，也可以委托有审价资质的机构审定最终造价。
“审计”是指国家行政主管机关对基本建设项目的投资收益、投资质量、投资过程包括工程造价实行监督、评价。
审计是对国有资金投资效果的检查与监督。
具体做法是由各级审计机关根据权限代表国家对国有资金的运用实行经济监督或再监督。
按国家审计署、国家计委和建行联合颁发的（91）430号文件规定，国家重点建设项目竣工决算审计由审计署根据国家计委下达的计划制定年度竣工决算审计计划。
地方项目由地方审计局制定年度竣工决算审计计划。
由此可见，审价与审计是两个既不同但又有一定联系的法律概念，是两种不同的法律行为。
审价是民事法律行为，是作为平等主体的发包方和承包方之间对工程造价进行审查、核对用以确定最终结算的一种方法。
当事人可以委托有审价资质的机构审价，也可以双方协商一致自行确定。
2021年审计不能作为结算依据,那如果合同约定以审计为准呢？
审计不能作为结算依据，那如果合同约定以审计为准呢？应该说做过工程结算的人都知道目前项目结算尤其是政府的项目，一般都是在合同中约定以地方财审中心的财政审核报告为准，甚至有的合同直接约定以审计为准。
本人曾经做过一个项目的结算，财审报告已经出具，但地方审计局对业主审计时，同时核减了承包单位的工程款，关于政府投资项目的工程款是否要根据审计结果确定一直以来是一个争议问题，本文通过对最高院相关案例的分析，来探讨目前司法实践中对该争议是如何处理的，可看出最高院的裁判观点实际上与人大常委会的观点能相互印证。
一、关于审计的法规内容我国现行《审计法》第二条规定：“ 国家实行审计监督制度。
国务院和县级以上地方人民政府设立审计机关。
国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门的财政收支，国有的金融机构和企业事业组织的财务收支，以及其他依照本法规定应当接受审计的财政收支、财务收支，依照本法规定接受审计监督。
”因此，我国国有投资的建设工程项目都要求进行最终的政府审计，那么，在合同当事人双方的工程款审价结果与最终政府审计结果不一致时，如何确定工程款就成为双方争议的问题。
本文通过下面最高院案例来探究目前司法实践中如何认定此种争议。
二、案情简介2003年8月，重庆金凯公司将工程发包给重庆建工，在工程承包合同中，双方针对未定价的材料、立交桥专用材料及路灯未计价材料的确定方式约定为：“金凯公司、经开区审监局审定后纳入工程结算”。
2003年11月，重庆建工将岚峰隧道工程分包给中铁十九局，双方在分包合同中约定：“工程竣工经综合验收合格，结算经审计部门审核确定后，扣除工程保修金、剩余工程尾款的支付......”2006年8月，收经开区审监局委托，西恒公司公司出具《审核报告》以此为基础，重庆建工与中铁十九局完成结算。
2008年10月至11月间，重庆市审计局以土储中心（前身为金凯公司）为审计单位，对金山大道工程进行审计，审定核减了岚峰隧道工程款800余万元。
由清理纠正“以审计结果作为建设工程竣工结算依据”所引发的思考
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分析研究与探讨
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分析研究与探讨
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合同中约定的或结算确定价款与审计、鉴定结论不一致如何办
合同中约定的或结算确定价款与审计、鉴定结论不一致如何办？陈大力律师发表于搜狐焦点网北京业主论坛合同的签订及履行是双方当事人真实意思表示，且没有证据表明本案中造成国有资产流失，损害国家利益的现象，故应适用《中华人民共和国合同法》有关的规定，按双方当事人约定处理。
审计部门对建筑工程的审计是对建设单位的一种行政监督，其目的是监督建设单位有无违法违纪的行为。
但这种监督只是建设单位的单方监督，不是对建设单位和承包单位所签合同的监督，审计部门的审计结论不能改变双方当事人的合同内容和效力。
简言之，审计部门的审计是一种行政行为，行政行为不能干预民事行为。
审计部门的审计结论只是其作出行政决定的依据，而不是人民法院处理民事案件的依据。
只有当事人约定以审计结论为结算依据、或合同无效或约定不明的等情况下，法院才可以考虑一审计结论作为处理案件的依据。
2001年民一他字第2号最高人民法院《关于工程建设承包工程案件中工程结算与审计部门审计的工程决算价款不一致时如何适用法律问题的电话答复意见》：……•经研究认为，审计是国家对建设单位的一种行政监督，不影响建设单位与承建单位的合同效力。
建设工程承包合同案件应以当事人的约定作为法院判决的依据。
只有在合同明确约定以审计结论作为结算依据或合同约定不明、合同约定无效的请况下，才能将将审计结论作为判决的依据。
2 0 0 5年1月1日起施行的《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》中第十六条规定当事人对建设工程的计价标准或者计价方法有约定的，按照约定结算工程价款。
依审计结论来变更合同并无法律依据。
如果依审计结果作为付依据，那么任何一个与其签订此合同的对方当事人都将得不到全额款项。
这样，岂不使合同处于一种不确定和面临受损的状态。
合同的意义何在？。
施工合同约定工程结算以审计单位的审计结果为准
6.如果审计单位不接受修改意见，应允许承包人通过司法程序对审计结论进行修正。
因此，关键是看承包人不认可审计结论是否有充足的理由。
2.司法实务中对该种约定一般给予认可的态度。
3.承包人若不认可审计结论，往往不能得到支持。
4.若审计结论确实存在不符合合同约定的情形，我们认为并不能简单的仍以审计作为结算依据。因为审计单位的行为属于行政监督行为，针对的对象也是被审计单位即发包人。审计单位并不直接针对承包人。
施工合同约定工程结算以审计单位的审计结果为准，承包人能否对审计结果不予认可？
咨询意见：
1.审计部门对政府工程建设的审计，属于对政府财政资金使用的一种行政监督行为，一般不对承包人产生效力。但现实中，作为政府建设部门的发包人为了避免自己与施工单位的结算结果与审计部门Байду номын сангаас审计结果不一致的风险，往往将审计结论作为结算依据。
建设工程合同约定结算以审计为准
建设工程合同约定结算以审计为准随着我国经济的快速发展，建设工程项目的数量和规模逐年增加，工程建设中的合同管理成为关注的焦点。
在建设工程合同中，结算条款是双方关注的重点之一。
在实际操作中，合同双方常常会在合同中约定以审计部门的审计报告作为结算依据。
那么，这种约定是否合法？如何在实践中确保合同双方的权益？本文将对此进行探讨。
一、合同约定以审计为准的合法性1.法律依据我国《合同法》第60条规定：当事人应当履行合同的约定。
当事人对合同的履行有争议的，应当依照合同约定的办法解决。
合同中约定了以审计部门的审计报告作为结算依据，那么双方应当遵守约定。
《审计法》第2条规定：审计机关对国务院各部门和地方各级人民政府、企事业单位以及其他组织的财政收支、经济效益进行审计监督。
审计报告是审计机关对审计对象财务状况、经济活动的评价和结论，具有法律效力。
2.合法性分析审计部门作为独立的第三方，对建设工程项目的财务收支、经济效益进行审计监督，其审计报告具有客观性、公正性和权威性。
合同双方约定以审计报告作为结算依据，有利于确保结算的公正、公平，避免因双方主观因素导致的纠纷。
因此，合同约定以审计为准是合法的。
二、合同约定以审计为准的实践操作1.明确约定合同双方应在合同中明确约定以审计部门的审计报告作为结算依据，包括审计部门的选择、审计范围、审计时间等。
明确约定有助于双方在履行合同过程中遵循约定，减少纠纷。
2.积极配合审计工作合同双方应积极配合审计部门的工作，提供真实、完整的财务资料和相关信息，确保审计工作的顺利进行。
审计过程中，双方如有异议，应及时沟通、协商，以达成一致。
3.审计报告的认可与执行审计报告出来后，合同双方应对报告进行认真审查，如有异议，可在法定期限内提出。
双方达成一致后，按照审计报告确定的金额进行结算。
如双方无法达成一致，可依法申请仲裁或诉讼解决。
4.合同双方的权益保护在合同约定以审计为准的情况下，合同双方都应遵守审计报告的结论。
没有明确约定的,审计机关的审计报告不能作为结算依据
没有明确约定的，审计机关的审计报告不能作为工程款结算依据作者：孔令昌律师将国家审计机关的审计报告作为工程款结算的依据，双方必须在合同中有明确的约定，没有约定或者约定不明的，国家审计机关的审计报告不能作为结算的依据，不应影响双方根据合同约定进行的结算。
对此，最高人民法院有两个相应的司法文件，分别是：1、《最高人民法院关于建设工程承包合同案件中双方当事人已确认的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款不一致时如何适用法律问题的电话答复意见》（[2001]民一他字第2号2001年4月2日）河南省高级人民法院：你院“关于建设工程承包合同案件中双方当事人已确认的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款不一致时如何适用法律问题的请示”收悉。
经研究认为，审计是国家对建设单位的一种行政监督，不影响建设单位与承建单位的合同效力。
建设工程承包合同案件应以当事人的约定作为法院判决的依据。
只有在合同明确约定以审计结论作为结算依据或者合同约定不明确、合同约定无效的情况下，才能将审计结论作为判决的依据。
2、《最高人民法院关于人民法院在审理建设工程施工合同纠纷案件中如何认定财政评审中心出具的审核结论问题的答复》（(2008)民一他字第4号）福建省高级人民法院：你院(2007)闽民他字第12号请示收悉。
关于人民法院在审理建设工程施工合同纠纷案件中如何认定财政评审中心出具的审核结论问题，经研究，答复如下：财政部门对财政投资的评定审核是国家对建设单位基本建设资金的监督管理，不影响建设单位与承建单位的合同效力及履行。
但是，建设合同中明确约定以财政投资的审核结论作为结算依据的，审核结论应当作为结算的依据。
对于工程施工单位的风险提示是，要尽量避免在合同中约定工程结算要按照政府审计机关的审计作为依据，因为政府审计机关的审计，施工单位是很难参与审计的过程，对于审计的结果更不能控制，所以很容易遭受损失，而且往往是巨大的经济损失。
但是对于有些政府投资的项目或政府投资为主的项目，又必须经过国家审计机关的审计，在施工合同中约定以审计机关的审计作为结算依据的，一定约定施工单位有权对审计机关的审计提出异议的权利，政府机关的审计应该听取施工单位的意见，否者没有施工单位参与的审计报告不能作为结算的依据。
国家审计机关审计结果能否作为工程结算依据
国家审计机关审计结果能否作为工程结算依据为维护国家财政经济秩序，提高财政资金使用效益，防止建设项目中出现违规行为，法律规定审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算进行审计监督。
在民事合同中，双方是否可以约定以国家审计机关审计结果工程结算依据，本文以最高人民法院（2012）民提字第205号公报案例为例，以我国现行法律为依据，分析国家审计机关审计结果能否可作为工程结算依据。
案件来源：《最高人民法院公报》2014年第4期(总第210期)案情简介：2003年8月，金凯公司（后改制变更为重庆市北部新区土地储备整治中心（以下简称土储中心））与重庆建工集团签订《金山大道西延段道路工程建设工程施工合同》，将金山大道西延段道路工程发包给重庆建工集团。
2003年11月，经金凯公司确认，中铁十九局与重庆建工集团签订《单项工程项目承包合同》，该合同约定，重庆建工集团将金山大道西延段岚峰隧道工程分包给中铁十九局，合同价暂定80000000元（最终结算价按照业主审计为准）。
之后，中铁十九局按照合同约定施工。
涉案工程通过竣工验收后，重庆市经开区监察审计局（以下简称经开区监审局）委托重庆西恒招标代理公司（以下简称西恒公司）对上述工程进行竣工结算审核，并出具审核报告，经审核岚峰隧道造价为114281365.38元。
以该审核报告为基础，重庆建工集团与中铁十九局就分包工程进行结算，确认中铁十九局图纸范围内结算金额为114252795.85元，扣除各项费用后，分包结算金额为102393794元。
至一审起诉前，重庆建工集团累计已向中铁十九局支付涉案工程的工程款98120 156.63元。
随后，重庆市审计局对涉案重庆建工集团承包的道路工程竣工决算进行审计，并出具审计报告，其中本案所涉的岚峰隧道工程在送审金额114252795.85元的基础上审减8168328.52元。
之后，重庆市审计局责令土储中心按审计报告执行项目结算。
建设工程施工合同约定以审计为准
建设工程施工合同约定以审计为准随着我国经济的快速发展，城市建设日新月异，各类建设工程如雨后春笋般涌现。
在建设工程施工过程中，施工合同的签订和履行是保障双方权益的重要手段。
在施工合同中，工程价款的结算方式是双方关注的核心问题之一。
本文将探讨一种常见的工程价款结算方式——以审计为准的结算方式。
一、什么是审计结算方式？审计结算方式是指，在建设工程施工合同中，双方约定以政府审计机关对工程决算的审计结果作为工程价款结算的依据。
在这种结算方式下，工程竣工后，承包人应向发包人提交工程决算报告，发包人再委托审计机关进行审计。
审计机关根据国家审计法律法规和相关政策，对工程决算报告进行审查，最终出具审计结论。
双方根据审计结论确定的工程价款进行结算。
二、以审计为准的结算方式的优点1. 公正客观：审计机关作为第三方，具有较高的独立性和权威性，能够客观、公正地对工程决算进行审查，确保工程价款的合理性。
2. 政策依据：以审计为准的结算方式符合国家审计法律法规和相关政策，有较强的法律效力，能够保障双方的合法权益。
3. 减少纠纷：采用审计结算方式，可以降低发包人和承包人之间因工程价款问题产生的纠纷，有利于维护工程建设秩序。
4. 控制成本：审计机关对工程决算进行审查，有助于发现和纠正工程造价中的不合理因素，从而控制工程成本。
三、以审计为准的结算方式的适用条件1. 双方约定：以审计为准的结算方式必须在施工合同中双方明确约定，否则无效。
2. 合法合规：审计机关应具备合法的资质，且审计过程应符合国家审计法律法规和相关政策。
3. 竣工验收：工程必须完成竣工验收，否则审计机关无法对工程决算进行审查。
4. 提交资料：承包人应向审计机关提交完整的工程决算资料，包括工程量清单、单价、合同约定等。
四、注意事项1. 合同约定：在签订施工合同时，双方应明确约定以审计为准的结算方式，包括审计机关的选择、审计时间、审计范围等。
2. 资料提交：承包人应按照合同约定，及时向审计机关提交工程决算资料，确保审计工作的顺利进行。
“以审计结果作为工程竣工结算依据”效力的探究
“以审计结果作为工程竣工结算依据”效力的探究内容提要：笔者在办理有关建设工程合同纠纷的案件中，发现政府投资的建设工程项目中，建设单位与施工单位因“以审计结论作为工程竣工结算依据”而产生纠纷的案件不在少数。
下面笔者将围绕这一问题，从立法和司法角度分析竣工结算审计条款的效力，并结合法律法规和司法实践中的案例，针对约定“以审计结论作为结算依据”背景下，在竣工结算过程中容易产生的争议点和应对进行探讨，以期为相关主体在建设工程项目中防范和化解法律风险提供借鉴和参考。
关键词：工程结算审计结果一、地方性法规中能否强制规定“以行政审计结果作为竣工结算的依据”？随着我国经济建设的持续发展和供给侧改革的不断深入，国家财政投资建设的工程逐年增多，为保证财政支出能够真正被合理有效地利用，发挥审计对政府投资建设工程领域的监督作用就显得尤为重要。
为进一步促进建设工程领域财政资金的合理使用，2010年的《审计法实施条例》第二十条规定以政府投资为主的建设项目，需要进行项目竣工决算审计，此规定同时引起了各地的立法部门关注。
笔者通过梳理和统计中国建筑业协会的早年报道和有关资料，发现截止到2016年，先后有北京、上海、江西等十多个省份的地方人大常委会，以立法的方式出台了地方性审计条例或审计监督条例，其中就有关于政府投资和以政府投资为主的建设项目“以审计结果作为工程竣工结算依据”的规定。
例如，《北京市审计条例》第 23条规定：“政府投资和以政府投资为主的建设项目，建设单位应当与承接项目的单位或者个人在合同中约定，建设项目纳入审计项目计划的，双方应当配合、接受审计，审计结论作为双方工程结算的依据”。
上述条例的实施本身是为了节约财政资金和遏制建设工程领域的腐败，从而发挥审计在国家监督体系中的重要作用，但也同时引起了实务界和理论界颇多的关注和争论。
主要争论的重点在于，该规定是否存在违反上位法的现象，是否造成了对施工方权利的限制，是否有违双方当事人缔约合同意思表示自由的原则。
「建设工程」合同约定结算以“审计为准”的认定
「建设工程」合同约定结算以“审计为准”的认定【建设工程】合同约定结算以“审计为准”的认定裁决要旨双方就审计部门出具的结算审核报告予以盖章确认应视为双方履行了结算以“审计为准”的合同约定。
关键词结算审计双方确认申请人:A工程有限公司被申请人:B医院一、案情(一)仲裁请求和答辩申请人称:2006年4月19日，申请人与被申请人签订了一份建设工程施工合同，合同主要内容为:1.被申请人作为B医院旧楼消防自动报警改造工程的发包人，将该工程发包给申请人；2.合同第一部分协议书第2条规定，工程承包范围包括综合楼、综合门诊楼、中医中药楼、高压氧楼、医技楼、病理楼、住院二部地下一层、工字楼消防自动报警系统改造工程；3.协议书第4条规定，工程质量标准为合格；4.协议书第5条规定，合同价款为1035535元(指人民币，下同)。
合同第三部分专用条款第24条规定，合同签订后预付30％(一周内)，检测合格后支付到合同价95％，一年后支付5％保修款；5.合同第二部分通用条款第33.3条规定，被申请人收到工程竣工结算报告及结算资料后28天内无正当理由不支付工程工结算价款，从第29天起按申请人同期向银行贷款利率支付拖欠工程价款的利息，并承担违约责任；6合同第三部分专用条款第47条第1款规定，针对原投标图纸，若发生与原图纸不符部分需办理洽商另计取费用，价格依据原投标价格；第3款规定，工程量以实际发生安装为准，结算款以审计值为准。
上述合同生效后，申请人按约定完成了B医院工程的消防工程施工并通过了合同约定的消防检测达到合格标准。
由于实际工程量大于双方预期的工程量，根据合同专用条款第47条的规定，双方以及被申请人聘请的C会计师事务所有限责任公司(以下简称C公司)三方于2008年1月14日经实地审核，确认B医院工程最终审计结算价款为1058382.76元。
截至申请仲裁，被申请人仅向申请人支付300000元，尚拖欠申请人工程款758382.76元一直未予支付。
以案说法最高院如何认定“以审计结论作为结算依据”
以案说法最高院如何认定“以审计结论作为结算依据”我国《审计法》第二十二条规定，审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算，进行审计监督。
对于此类项目，是按照建设单位与施工单位（分包的情况下还有总承包单位和分包单位）签订的合同进行结算，还是按照审计机关的审计结果进行结算，长久以来存在争议。
一方面，由于政府投资的建设项目的特殊性，从公共利益出发，以审计价格作为结算依据是规范国有资金使用、防范国有资产流失最直接的手段。
另一方面，国家对建设单位的审计行为和平等主体之间的施工合同是不同的法律关系。
如果通过审计发现确有对工程结算款高估冒算行为，完全可以适用民事法律规定中的撤销、无效等有关条款，涉及刑事犯罪的可移交刑事处理。
一些政府投资工程的建设单位以等候审计结果为由拖延工程结算时间，进而拖延支付工程款，会引起连锁的不良反应。
争议的关键在于如何处理国家对于政府投资项目的管理秩序和双方当事人之间的民事关系。
在市场经济深入人心及政府治理水平提高的背景下，行政管理行为不应该直接介入市场交易在一定程度上已经是共识，从法理的角度，政府管理行为和民事关系属于不同的法律关系，在调整对象、方式、法律后果等方面均存在不同，因此，结算应以工程合同双方当事人自治为原则，而行政管理对于民事关系的介入，需要当事人的明确授权。
也就是说，具体如何结算，需要考察合同对于结算的具体约定及履行情况。
一呼和浩特绕城公路建设开发有限责任公司与河北路桥集团有限公司建设工程施工合同纠纷案（载《民事审判指导与参考》2012 年第4 期）河北路桥公司所施工路面工程分验合格后，于2006年11月1日向绕城公路公司提交竣工验收报告。
双方于2008年10月21日对河北路桥公司完工工程量进行汇总后，核定工程总造价为105243288元。
但由于本案涉及的呼和浩特市二环路工程作为内蒙古自治区、呼和浩特市两级政府“十一五”计划的重点工程，属于国有投资项目，按照相关法律和政府财政支付的规定和要求，需要进行审计。
工程款结算是否应当以审计结论为依据
工程款结算是否应当以审计结论为依据引言工程款结算的期限及金额对施工方尤为重要。
在实践中，尤其在政府投资项目中存在建设单位要求以审计结论为依据向施工方结算工程款的情形，导致建设单位拖延办理工程款结算从而迟延支付工程款的现象频出;在结算金额上，由于审计结论以“审减”为导向，对于施工方获取工程款更为不利。
那么，工程款结算是否应当以审计结论为依据，值得予以关注。
一、相关规定1. 《中华人民共和国审计法》第二十二条“审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算，进行审计监督。
”2. 《全国民事审判工作会议纪要》“49、依法有效的建设工程施工合同，双方当事人均应依约履行。
除合同另有约定，当事人请求以审计机关作出的审计报告、财政评审机构作出的评审结论作为工程价款结算依据的，一般不予支持。
合同约定以审计机关出具的审计意见作为工程价款结算依据的，应当遵循当事人缔约本意，将合同约定的工程价款结算依据确定为真实有效的审计结论。
承包人提供证据证明审计机关的审计意见具有不真实、不客观情形，人民法院可以准许当事人补充鉴定、重新质证或者补充质证等方法纠正审计意见存在的缺陷。
上述方法不能解决的，应当准许当事人申请对工程造价进行鉴定。
”3. 《关于加强新冠肺炎疫情防控有序推动企业开复工工作的通知》(建办市〔2020〕5号) “(七)切实减轻企业资金负担。
加快清理政府部门和国有企业拖欠民营企业账款，建立和完善防范拖欠长效机制，严禁政府和国有投资工程以各种方式要求企业带资承包，建设单位要按照合同约定按时足额支付工程款，避免形成新的拖欠。
规范工程价款结算，政府和国有投资工程不得以审计机关的审计结论作为工程结算依据，建设单位不得以未完成决算审计为由，拒绝或拖延办理工程结算和工程款支付。
严格执行工程建设领域保证金相关规定，保证金到期应当及时予以返还，未按规定或合同约定返还保证金的，保证金收取方应向企业支付逾期返还违约金。
建筑工程常见问题：在施工合同中甲乙双方约定以审计结论为结算依据,那么诉讼时,是否以审计结论为准？
如果在施工合同中甲乙双方约定以审计结论为结算依据，那么涉及诉讼时，是否以审计结论为准？
答:这个答案是肯定的，合同有约定从约定，这个原则叫从约原则。
这是司法解释当中的一共大概有8条规定都明确的叫服从当事人的约定，或者说服从约定。
当事人合同当中有约定的条款是效力比一般法律还要高的条款。
法院就把这种条款叫做帝王条款。
当事人之间特别约定的条款就好像是皇帝一样能够指挥其他人。
比如说你合同里面约定工程造价最终以审计结论为准的，如果有了这个约定那么没有其他办法只能按照审计来，所以这个问题的答案结论是肯定的。
好像作为承包人都对于审计结论这一条款这一个做法好像心有余悸，不好办。
那么我想如果说真的合同有这样的条款的话，那么对于审计单位也是可以据理力争的。
在审计过程中我们要提供我们的证据材料据理力争，可算可不算的时候可以通过努力来争取的。
不能一概而论说到了审计就死路一条，不是这样的情况。
审计结果不能作为结算依据
近日，业内关注的“以审计结果作为建设工程竣工结算依据”问题，在中国建筑业协会的推动下，有了圆满结果。
全国人大常委会法工委复函明确：应当予以纠正。
1多地规定政府项目工程款结算以审计结果为准2015年5月，中国建筑业协会向全国人大常委会法工委寄送了一份《关于申请对规定“以审计结果作为建设工程竣工结算依据”的地方性法规进行立法审查的函》。
在函中，中国建筑业协会称，近年来，北京、山东等14个省级人大常委会先后出台了地方性审计条例或监督条例，规定政府投资和以政府投资为主的建设项目，以审计结果作为工程竣工结算依据。
如2006年7月1日起施行的《宁夏回族自治区审计监督条例》第24条规定：审计机关审定的建设项目竣工决算审计决定，有关部门应当作为办理竣工验收、工程结算以及固定资产移交的依据。
北京等地的审计条例还要求，承发包双方“应当”把此规定列入合同条款。
如2012年10月1日施行的《北京市审计条例》第23条规定，政府投资和以政府投资为主的建设项目，建设单位应当与承接项目的单位或者个人在合同中约定，建设项目纳入审计项目计划的，双方应当配合、接受审计，审计结论作为双方工程结算的依据；依法进行招标的，招标人应当在招标文件中载明上述内容。
江西等地的审计条例则规定，建设单位或者代建单位可以在招标文件中载明或者与承接项目的单位在合同中约定以审计结果作为竣工结算的依据。
中国建筑业协会认为，如果通过审计发现确有对工程结算款高估冒算行为，甚至行贿受贿等犯罪行为，完全可以适用民法通则、合同法等民事法律规定中的撤销、无效等有关条款，或按照相关法律移交法院审理。
强制性地将第三方做出的审计结果作为平等主体之间的民事合同双方的最终结算依据，不仅不合理，也没有现行法律的支持。
“长期以来，一些政府投资工程的建设单位以等候审计结果为由拖延工程结算时间，进而拖延支付工程款，使施工企业不堪负重，并直接影响对材料、设备供应商及劳务企业的款项结算和支付。
最高人民法院：原则上，财政部门的审核结论不能作为工程款的结算依据！
最高人民法院：原则上，财政部门的审核结论不能作为工程款的结算依据！根据相关政策法规，凡含有国家财政性预算内资金投资建设的工程，在结算阶段，必须报送财政部门审计。
而在实践中，这些规定往往会被甲方用来搪塞乙方，成为少付、欠付乃至不付工程款的借口。
对于广大乙方而言，自己完成施工后应该结算多少工程款，应该取决于自己具体做了多少工程量。
但一般而言，到了审计环节，要不就是审计结论久拖不决，要不就是工程款被审减。
导致自己工程利润白白受损，甚至会出现亏损。
那么，乙方该如何解决这类问题呢？本文中，建永工程款解决中心就结合最高人民法院的一起判决案例对此进行分析。
案例分享（2021）最高法民申5064号重庆市沙坪坝区城管局通过竞争性谈判，将案涉道路整治项目工程交由智翔公司负责，采取BT模式进行建设，即由智翔公司自行融资、建设，竣工验收合格后移交给沙坪坝城管局，城管局再向智翔公司支付项目总投资加上合理回报。
工程完工并移交后，智翔公司与沙坪坝城管局之间就工程回购款产生纠纷，政府审计部门对案涉工程的审计也一直未完成。
多次协商无果后，智翔公司最终决定将沙坪坝城管局诉至当地人民法院。
本案先后经过一审、二审，二审法院判决，以鉴定结果为最终的工程款结算依据。
沙坪坝城管局不服，上诉至最高人民法院进行再审。
最高院观点案涉项目系由政府采购、由国家财政资金投入、关系公共利益的基础设施工程建设项目，且总投资额远超3000万元，按照法律规定，应该采取招标方式确定融资建设单位。
但沙坪坝区城管局却通过竞争性谈判方式将智翔公司定位融资建设方，故双方签订的合同依法无效。
虽然合同无效，但案涉工程已通过竣工验收并交付使用，故可根据司法解释规定，参照案涉无效合同的约定对工程造价进行确定。
本案中，沙坪坝城管局主张，政府审计部门已对案涉工程价款进行审计决算，原审判决仍以双方争议较大的司法鉴定作为定案依据，违反法律规定。
最高院认为，根据《中华人民共和国审计法》第二十二条“审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算，进行审计监督”的规定，审计机关有权对政府建设项目进行审计监督，但审计部门的审计结论不能改变双方当事人合同的内容和效力。
政府审计审的是结算还是决算？结果可以做为结算依据吗？
政府审计审的是结算还是决算？结果可以做为结算依据吗？审计是对国家建设项目建设单位的一种行政监督的一种行为。
他是对我们的一种行政的监督。
那么审计是由国家审计机关实施的，他的一个性质是国家对建设单位的一种行政的监督，它是不影响我们建设单位与施工单位民事行为范围的这个合同的一个效力的。
我们的这个审计的结论是，审计机关审计事项做出评价的一种意见。
它包括了比如说你违反了国家规定的这个财政的收支等等，当然在我们最高人民法院关于我们建设工程承包合同这个案件当中，有这么一个意见:“建设工程承包合同案件应该以当事人的约定作为我们法院判决的依据”。
这一句话讲的很清楚吧。
那不是说你审计出来是多少就是多少。
只有在合同明确约定了，是以审计的结论作为结算的依据，我们才能用。
如果他没有约定，我们可以吗？那是不行的。
或者是你在合同中没有明确，就是没有去约定他，或者你的这个合同约定无效的情况下，那么我们就可以采用我们的审计结论来作为我们结算的一个依据。
你们工作中遇到要知道应该是如何来处理。
那么从这个地方我们可以看出，审计结论是不能直接作为我们施工合同的结算依据。
听懂了吗？这是我给大家下的结论，为什么？马上我们通过几点和大家一起来分享。
首先我们给大家分享的第一点，因为我们的发包人与审计机关形成的这个审计法律关系，属于是行政的一个法律关系。
他不是发包人与承包人形成的这个建设工程合同的这个法律关系，它是属于什么？是我们的民事法律的关系，什么意思呢？意思就是说你发包人和审计机关和我们的这个发包人与承包人之间的这个关系是不一样的。
相当于发包人与审计机关是一个方面，而我们的发包人与承包人又是另外一个方面的一种关系了。
实际上这二者在本质上是有根本区别的。
我们的民事的法律关系是平等主体之间的一个法律关系，它是用的平等协商。
因此我们的发承包双方共同确认的这个程结算办法，或者是确认的结算价款，才是我们甲乙双方平等协商的共同意愿。
接下来我们通过第二个维度来分析我们的审计机关对国家建设项目进行审计，是对预算执行情况的一个监督。
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合同约定“结算价以审计为准”是否就等于约定以国家审计机关的审计结论作为结算依据？基本案情[（2018）最高法民终651号]2009年1月，J公司与T公司签订《建设工程施工合同》，合同约定由J公司承包T公司投资开发建设的位于某市城关区东岗立交桥工程，工程质量合格，合同总价为193360878元，采用固定价格方式，工程款（进度款）支付的方式和时间：按月结算的方式，每月底按总监理工程师和业主代表确认的进度报表支付进度款，工程款支付至合同总额的80%时暂停支付，……，待竣工决算审计后，按审计的金额扣除质保金后在一个月内支付。
合同签订后，J公司于2009年4月13日进场施工，2013年10月30日完工。
2014年1月10日，建设单位、设计单位、监理单位、施工单位、勘察单位、邀请单位和接收及管理单位等七家单位共同签发《竣工验收证书》，确认案涉工程质量合格。
工程竣工验收后，J公司根据施工内容作出结算书，结算价款总计286960075.48元，监理单位作出审核价为286841932.55元，N公司（系T公司全资子公司，受T公司委托对涉案工程进行管理并根据T公司签订的相关合同及拨付资金的实际情况按照项目进展程度代表T公司进行资金结算，支付相应合同价款）审核后确认结算价为262989664.48元。
2015年10月25日，J公司、监理单位和N公司共同形成《工程（决）算书》，并在各自作出的结算价款上加盖公章进行确认。
2015年11月3日，J公司与T公司、N公司将施工资料及各方结算书送交某市审计局进行审计，但某市审计局委托的工程造价咨询服务有限公司一直未能作出审计结论。
由于N公司自2009年6月17日至2016年2月2日期间仅支付给J公司工程款221026923元。
J公司遂向一审法院起诉，请求T公司、N公司共同支付拖欠的工程款65815009.55元，并支付欠付工程款的利息。
T公司抗辩称，合同约定最终结算价按审计为准，因此必须按照国家审计机关的审计结果进行结算。
一审法院审理后认为，双方在施工合同中约定“……工程款支付至合同总额的80%时暂停支付，设计变更及经济签证的费用按照进度款同比例支付，待竣工结算审计后，按审定的金额扣除质保金后在一个月内支付”。
双方在合同中并没有明确约定，将审计结果作为案涉工程款结算依据，合同中有关审计的约定不明确、不具体。
因该项目属国有资金投资的重点建设项目，审计机关对工程建设项目进行审计是一种监督行为。
因此，对该约定的解释，应解释为工程最终结算价需通过专业的审计途径或方式确定结算工程的真实合理性，而不应理解为须在业主接受国家审计机关审计后，依据审计结果进行结算。
因此，T公司所持合同约定以审计机关的审计结论作为结算依据的主张，缺乏事实和法律依据，不予采信。
后T公司以“双方当事人将工程最终造价的确定方式约定为竣工决算审计方式，一审判决将该约定解释为工程最终结算价需通过专业的审计途径或方式确定结算工程真实合理性错误”等理由提起上诉。
最高院审理后认为，《建设工程施工合同》的“通用条款”第33竣工结算部分约定，发包人T公司在收到承包人J公司提交的竣工结算报告及结算资料后28天内进行核实，给予确认或者提出修改意见。
发包人确认竣工结算报告后支付工程结算价款。
若发包人收到竣工结算报告及结算资料后28天内无正当理由不支付工程竣工结算价款，从第29天起支付拖欠工程价款的利息。
本案中，案涉工程竣工验收合格后，J公司依约作出了结算书，T公司也在审核后对北京城建公司的结算价款进行了调整，J公司、监理单位和N公司共同形成《工程（决）算书》，并在各自作出的结算价款上加盖公章进行确认。
据此可以认定，T公司依约对工程结算价款进行了审核，其应在合同约定的期限内支付下欠的工程款。
《建设工程施工合同》第三部分“专用条款”第六“合同价款与支付”第26条的约定表明，双方当事人同意将案涉工程最终造价的确定方式约定为审计方式，经审查，上述约定与该合同中第二部分“通用条款”第33竣工结算的约定并不矛盾，不能认定为“专用条款”第26条的约定改变了“通用条款”第33针对案涉工程的竣工结算进行的专门约定，故其该项上诉理由不能成立。
分析1审计结论是否可以作为工程结算的依据？可以，但必须以当事人的约定为前提。
《建筑法》第十八条规定：“建筑工程造价应当按照国家有关规定，由发包单位与承包单位在合同中约定。
公开招标发包的，其造价的约定，须遵守招标投标法律的规定。
发包单位应当按照合同的约定，及时拨付工程款项。
”《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十六条第一款规定：“当事人对建设工程的计价标准或者计价方法有约定的，按照约定结算工程款。
”从上述规定出发，对建设工程的结算依据问题，应当依照双方当事人的约定与履行等情况确定。
双方当事人可以在合同中明确约定以财政部门、审计部门的审核、审计结果作为工程款结算依据，从《合同法》的自愿和诚实信用原则出发，只要当事人的约定不违反法律和行政法规的强制性规定，不管双方签订的合同或具体条款是否合理，都应遵从当事人自己的约定。
2001年4月2日，《最高人民法院关于建设工程承包合同案件中双方当事人已确认的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款不一致时如何适用法律问题的电话答复意见》（2001民一他字第2号）中明确，“审计是国家对建设单位的一种行政监督，不影响建设单位与城建单位的合同效力。
建设工程承包合同案件应以当事人的约定作为法院判决的依据。
只有在合同明确约定以审计结论作为结算依据或者合同约定不明确、合同约定无效的情况下，才能将审计结论作为判决的依据。
”因此，审计结果作为工程款结算依据，必须明确具体约定，即在合同中约定“以审计部门的审计结论作为竣工结算价款支付依据。
”如果审计部门是确定的，还应写明审计部门的全称。
例如在（2019）云民终1201号一案中，法院认为，双方各自提交的协议中均含有“以实际工程量计算编制书报审计部门审核为准”的内容，案涉工程竣工后，H县审计局于2010年6月至9月对该工程进行了审计并出具《审计决定书》。
根据查明的事实，原告参与了审计过程并知晓审计结论，结合双方协议约定，审计结论可以作为双方结算的依据，原告通过鉴定确定工程价款的意见不予采纳。
值得注意的一点是，有时即便合同约定了以审计结论作为结算依据，但如果没有能够按照合同约定（包括审计期限、审计方式等）进行审计的，当事人依然可以通过提起诉讼或仲裁的方式来主张工程价款、维护自己的权利。
例如在（2020）最高法民终630号一案中，涉案《施工合同》中约定，在工程施工期间，黄某应依据有效施工图纸及相应原则提供施工图预算给甲公司，由甲公司、监理、C市财政评审中心等相关单位对该施工图预算进行评审，确定施工图预算造价；本工程实行按实结算；结算造价以C市政府审计部门按合同约定并根据省政府192号文件规定的期限内完成审核确定的结算数额为准。
一审法院指出：“虽然合同约定以C市政府审计部门审核确定的数额进行结算，但同时约定审计应当按照合同的约定进行。
而〔2018〕26号审计报告并未完全依据合同约定的计价方式进行审计，比如未按照合同约定以市场价格计算人工工资，且审计报告为C市政府审计部门作出的最终审计结论，审计结果已不予调整，因此本案如依据审计报告结算将违反合同约定，故对甲公司要求按照审计结论结算，不予支持。
”最高院在二审后认为：“一般而言，当事人约定以审计部门的审计结果作为工程款结算依据的，应当按照约定处理。
但审计部门无正当理由长期未出具审计结论，经当事人申请，且符合具备进行司法鉴定条件的，人民法院可以通过司法鉴定方式确定工程价款。
本案中，甲公司于2014年1月7日向C市审计局出具《关于C市两湖项目竣工结算报送审计的函》后，至黄某2017年提起本案诉讼，C市审计局始终未作出审计结论，原审法院根据黄某的申请，委托进行造价鉴定，并无不当。
”在（2020）川民终1409号一案中，法院也认为“虽《施工框架协议》与《桥梁工程施工专业分包合同》约定‘结算总价以审计后的金额为基准’，但在丙公司成都分公司与丁劳务公司签署的《天府大道南延线三期工程工程完工确认书》中，丙公司成都分公司承诺在确认书签字盖章之日起6个月内必须完成审计，若未能按此约定期限审计完成，丁公司保留通过法律途径解决的权利。
该工程完工确认书中关于变更结算方式所达成的合意系双方真实意思表示，相关审计工作迄今尚未完成，距案涉工程竣工已经超过5年，丁公司有权通过诉讼方式主张工程价款，丙公司成都分公司主张仍以业主审计结果为结算依据有违诚信原则。
”（2020）苏民申1800号判决持同样的观点：“备案合同约定的工程价款确定方式为‘固定单价合同，以审计为准’，其中固定单价在招标材料里有明确，以审计为准是工程量以审计为准，现工程已于2009年10月竣工，但工程审计因种种原因至今未得出审计结论，此种情况早已超出双方订立合同时的预期，一审法院依DY 公司申请通过鉴定程序确定工程价款，并无不当。
”2合同中约定了类似于“结算价以审计为准”的表述，是否就意味着一定要以审计机关的审计结论作为结算依据？不一定。
在建设工程施工合同中尤其是存在分包的情况下，经常会出现类似于“工程竣工验收及结算以业主审计为准”“工程款经业主审计后支付”的约定。
不可否认“审计”一词本身有特定的含义，但是否特指审计机关的审计，需要结合涉案工程的实际情况、双方当事人作此约定的真实目的进行分析。
例如，（2019）最高法民再67号一案中，双方在《合作协议书》的“结算原则”中约定：（1）乙方结算金额暂定为2760万元整，……另外，合同外业主签认的工程量，如乙方施工则归乙方，工程款另行增加。
最终工程量以审计为准。
双方此后签订《补充协议》，明确约定“鉴于审计局正式的审计还未出来，目前双方的结算结果依据的是审计中间结果，最终以正式的审计报告为准来作调整”。
法院认为，《补充协议》的有关约定与《合作协议书》中该约定与当事人在《合作协议书》中“最终工程量以审计为准”的约定相一致，故XX审计局的通审经报［2017］13号《审计报告》载明的工程量应当作为案涉工程款的计价依据。
在特定语境下，“审计”可能仅指第三方专业机构的审核。
如篇首的案例，如果当事人有关审计的约定不明确、不具体，不能当然视为双方同意以审计机关的审计结果作为结算依据，这也是最高院在（2012）民提字第205号一案中的观点，最高院认为：“分包合同中对合同最终结算价约定按照业主审计为准，系因该合同属于分包合同，其工程量与工程款的最终确定，需依赖合同之外的第三人即业主的最终确认。
因此，对该约定的理解，应解释为工程最终结算价须通过专业的审查途径或方式，确定结算工程款的真实合理性，该结果须经业主认可，而不应解释为须在业主接受国家审计机关审计后，依据审计结果进行结算。