中心还是外围_新时期区域中心城市空间发展重点的思考

中心还是外围——新时期区域中心城市空间发展重点的思考徐超平摘要：近几年，一些区域中心城市正在将空间发展重点从外围新城转移到中心城区。

本文分析了这种空间转移趋势的动因，并结合国内经济社会特征和国外经验，对新时期区域中心城市空间发展重点进行了探讨，认为只强调中心城区发展的空间战略的时机还不成熟，中心城区的产业升级还必须依赖于外围新城的充分发展，因此，内外兼顾、互有重点的空间发展策略才是区域中心城市目前的选择。

关键词：区域中心城市中心外围Abstract: In recent years, some regional central cities were transforming their development emphasis from periphery to center. This paper analyses the reason of this trend, and explore the development emphasis of the regional central cities during this period, based of domestic socioeconomic characteristics and foreign lessons. Finally, this paper concludes that the development strategy focusing on center is not appropriate to the regional central city, both periphery and center are important. The strategy giving balance between them is the optimal choice for the regional central city.Keyword: regional central city center periphery1 前言自2000年以来，中国进入快速城市化阶段。

在此背景下，一些区域中心城市的战略规划在空间上采用注重外围的发展战略，即试图在现有中心城区外围构筑反磁力新城，以达到一举多得的效果：第一，疏解中心城区的功能和人口，创造更多承纳外来人口的空间；第二，形成第二个城市中心，分担更综合的区域职能；第三，为所在区域建立一个合作的平台。

如2000年的广州城市发展战略，在提出“北抑南拓东移西调”八字方针基础上，提议在番禺南沙建设一个250万人口的新广州, 形成未来珠三角地区新的区域服务中心；2001宁波市城市发展战略中提议东拓西扩、北工南居的八字方针，培育城市副中心(余姚—慈溪地区), 构筑特大城市框架；2001杭州城市发展战略提出 “跨江沿江、双心双轴”构筑区域大城市发展框架，等等（王凯，2002）。

但是近几年，形势却发生了变化。

一些区域性中心城市的空间发展重点在新的总体规划和发展战略中，都显示出从外围向中心转移的趋势。

新一轮的北京市总体规划提出围绕中心城区（850万人），结合区县发展11个新城，虽然新城人口约570万人，但分散在11个新城中，最大的三个新城通州、顺义和亦庄规模只有70-90万人左右，多数新城以产业为主要职能；2006年广州市第九次党代会提出“中调”战略，将中心城区的发展提到战略高度，在《广州2020:城市总体发展战略》初步方案中提出在中心城区外围，结合区县建设10个新城，职能大都以产业为主，规模最大的大学新城才40万人；武汉最新的总规纲要草案（2005-2020）提出围绕中心城区（415万人）布局6大新城组群，都以产业职能为主，其中规模最大的新城组群为西部新城组群，规划人口108万，由5个新城（结合区县设置）组成，平均规模20万人。

总的来看，这些规划虽然在外围设置数目众多的新城，但人口规模和产业级别都与中心城区有巨大的差距，与以前的卫星城规划颇为相似，和上一轮战略提出的反磁力新城已经不是一个概念。

这些区域中心城市发展的空间发展重点放在了中心（中心城区），而不是外围（新城）。

鉴于城市空间发展重点的选择对区域性中心城市具有重大影响，本文试图对当前这种趋势的动因进行分析，并结合社会经济发展特征和产业升级需求对当前区域性中心城市的空间发展重点进行探讨，并提出相关建议。

2 从外围回到中心的动因2.1 对外围发展战略的反思从外围回到中心的主要原因之一来于理论界对外围新城发展战略的反思。

通过对国外新城建设的分析，有学者指出建设新城是否能够分担中心城区职能、疏解城区人口压力很大程度上取决于城市的发展阶段。

只有当离中心城区较远的远郊区开始成为都市区人口的主要聚集区域，人口的离心迁移趋势超过中心城区的向心吸引力时，规划建设的新城才能够顺应人们的需求，较好地分散中心城区的职能和人口压力（王宏远，樊杰2007）。

而在中国，由于大量现代金融、商业和社会服务设施的建设，城市中心区依然是居民居住的重要目的地。

如北京的问卷调查显示，市民最理想的集聚地区依然是城市中心区（张文忠，等，2005）。

虽然北京、上海、沈阳等大城市也出现了城市中心区人口向郊区迁移的现象（周一星，1996）， 但这种郊区化主要还是以政府政策为导向，结合旧城改造、退二进三（1980年代）和经济适用房项目建设（1990年代）所进行的，工薪阶层的被动的、有组织的郊迁在中国郊区化中占很大比重，这与西方国家郊区化过程中，富裕阶层自发的、主动的外迁具有本质不同。

总的来说，在大多数中国城市，人口的离心迁移趋势未超过中心城区的向心吸引力，城市发展阶段不适合建设反磁力新城。

此外，国外的可持续发展和紧凑城市的理念也逐渐盛行。

在对45个特大城市环境因素进行测算后，发现仅有两个城市，即上海和武汉的人口密度超出临界值（陈海燕，贾倍思，2005）。

中国大多数城市都还有很大的潜力，应该推动“紧凑城市”理论在城市规划方面的应用，将新的城市移民合理地融入现有的城市空间、社会和经济环境中，而不是在郊外或者新城地区为其另辟新地。

学术界对外围发展战略反思，为区域中心城市空间发展重点从外围（新城）转向了中心（中心城区）提供了理论引导。

2.2 土地的紧缩政策的压力从外围发展战略的实践上来看，不仅是区域性中心城市采用了这种模式，不少中小城市也采用了这种模式，风靡全国的外围发展战略逐渐演变为一场无序的城市空间扩张。

根据2005年统计，在我国对城市外围开发区整顿前，各类开发区6866个，规划用地面积3.86万km2，而全国所有城市的建成区面积只有2.4 万km2，即外围开发区的面积几乎是全国所有城市的建成区面积的1.5倍[6]。

这种空间扩张是极为粗放的，但更为重要的是，城镇用地盲目扩张带来的耕地流失。

根据我国政府统计，十五期间由于城市用地扩张带来的耕地流失占到我国全部耕地流失总量的18.52%，是造成农业和生态用地流失的第二位重要因素。

这对于中国这样一个以不到世界10% 的耕地养活21%世界人口的国家来说是十分严峻的。

因此，众多的学者对此表示担忧，如不加以控制，中国当前这种城市高速扩张，不但将影响中国粮食自给自足的能力，还将对世界未来的粮食安全造成威胁。

客观地说，这种趋势并不完全是区域中心城市的扩张所造成的，多数中小城市、乃至乡镇的无序扩张是主要原因。

在2005年的开发区整顿中，国家级和省级开发区（一般只有区域中心城市才有资格设立）的总面积10201.58 km2，只占到全国开发区总面积的1/3[6]。

但耕地的减少，促使中央加大了土地的控制力度，强调要以最严格的土地管理制度来控制城市用地发展，区域性中心城市的空间扩张也受到影响。

因此土地紧缩政策是区域中心城市发展重点从外围回到中心的重要原因。

3 中心战略实施的时机不成熟上述对区域中心城市将空间发展重点由外围转向中心的动因进行了分析，似乎这一趋势既有理论引导，又是对现实压力的一种回应。

但是通过社会经济条件的分析，我们发现当前采用中心发展战略的时机还未成熟。

3.1 脱离产业发展的真实需求就空间发展重点而言，中国部分区域中心城市采用的中心发展战略与当前欧美大规模的城市复兴相似，都是将开发重点放在中心城区。

但是欧美的中心发展策略是与他们的经济产业结构发展紧密相连的。

从上世纪90年代开始，创意产业逐渐成为欧洲和北美产业经济发展的新支柱，英国贸工部的数据显示2001年创意产业为英国带来了1125亿英镑的年收入，创造了123 万个就业机会，实现出口额103 亿英镑[7]。

这些产业主要包括设计、建筑、电影、广告、音乐、表演艺术、媒体、时装、出版、软件、动漫等诸多行业。

在未来五十年，最成功的城市将是那些能够给予这些创意产业充分发展空间的城市(John Montgomery，2007)。

而这些产业的发展需要大量具有新旧建筑混合、人性尺度、功能混合等传统特质的空间，而这些空间是外围郊区无法提供的，因此中心城区成为了城市发展的重点。

因此，欧美采用的大规模的城市中心区复兴是为其支柱产业的发展提供空间支撑。

但中国的产业发展却不同与欧美，创意产业在中国的发展还很薄弱，即便在最发达的城市上海，截至2006 年底，全市创意产业产值550 亿元，仅占全市GDP 总量的6 % [9]。

依据中国产业发展特征，目前产业发展重点是大力发展服务业，尤其是生产性服务业而不是后工业化时期的创意产业（吴敬琏，2005）。

所谓生产性服务业指为制造业和高科技产业服务的商务、金融、会计、广告，设计、法律等服务产业，生产性服务业的发展又取决于城市所在区域现代制造业和高科技产业的大规模发展和提升。

而这些制造业和高科技产业的发展往往需要较低的启动资金，如低地价、低厂房建设投资，因此更倾向于迁入外围的新区（张庭伟，1997）。

因此，就目前中国的产业发展的趋势来看，只关注中心城区的发展策略还无法为产业的发展和提升提供空间载体。

3.2 公众参与制度还不完善中心城区是城市中最复杂和最敏感的区域。

从欧美的发展经验来看，大规模的中心发展战略必须有成熟的公众参与制度为基础，才能得以成功实施。

上世纪50 和60年代欧美中心城区大规模城市更新和更早的美化运动都是由于缺乏公众参与，从而对原有的社会结构和文化肌理造成极大的破坏。

随着上个世纪60 年代末期西方国家出现的草根阶层和社会运动（如女权运动、社区运动），人文主义开始广泛兴起，强调人文环境保护、强调社会参与的思潮在城市发展的各个领域得到重视。

在这样的背景下，欧美城市规划的公众参与制度得以发展与成熟。

在西方，公众参与已经不是个人层次的参与，而是以非政府组织为公众代表的参与，这种参与往往使开发商和主管部门不得不认真对待公众的意见。

非政府组织的实力越大，公众参与的成效也越大。