政府代建制建筑工程管理中存在的问题及措施分析

政府代建制建筑工程管理中存在的问题
及措施分析
摘要：专业化施工项目管理是政府代建的重要内容，在促进政府投资项目管理、提高投资效益、保障建设市场秩序、确保工程建设的高质、高质量、高效率、高质量地发挥作用，同时对腐败现象具有很强的遏制作用。

在建设项目管理中，
有效地实行政府代办制，既不需要干预经济，也不能完全遵循国际惯例，保证了
市场的正常运转。

从这一点可以看出，代建制是我国工程项目管理体制改革和市
场经济发展的必然趋势。

本文就政府建设项目的建设项目管理中的问题和对策进
行了简单的论述。

关键词：政府；代建制；工程管理
引言
代建制管理是上个世纪九十年代在我国逐渐兴起的一种新的工程建设项目，
它的主体是政府机构，它通过委托一家公司的形式将工程项目委托给一个代建公司，而政府部门则对代建单位实行不定期的监督。

我国目前实行项目代建制的做
法还不够规范，在实践中还有待进一步完善。

由于政府投资项目具有重大意义，因此，为了促进政府投资的效率和社会收益，各国都在积极探讨如何对其进行有效的管理。

目前，我国的经济已经进入了
一个平稳、高速的发展阶段，各种投融资体制也不断发展、完善、优化，政府投
资项目的有效投资、有效投资、保证工程质量、工期、造价符合既定的目标，实
行代建制度是大势所趋，但由于代建制度存在时间不长，相关配套政策措施不足
引发的问题日趋严峻，因此，代建人在从事代建业务时举步维艰，代建人缺乏实
践经验，缺乏相关的法规，亟待改革。

一、政府代建制推行的意义
（一）代建制权、责、利清晰，有利于转变政府职能
代建制的实施，使得建设单位与其形成了契约关系，打破了因投资、建设、
管理、使用四权合一而造成的“权、责、利”难以厘清的问题，政府职能的彻底
转换，使政府从原来的“舵手”和“划桨人”变为单纯的“掌舵人”。

政府和代建人通过委托代建契约，将投资人和经营者的身份分开。

在项目管
理上，政府从制度、机制、管理方式等多个层面上，建立和保证了“小业主、大
代建、授权监督并行”的管理方式。

代理单位与设计、造价、勘察、监理、施工
单位签订合同。

作为企业法人，代建人对工程进行管理、管理、监督，将“投资、建设、管理、使用”四个功能分开。

在深化“放管服”改革的进程中，行政机关简化了行政权力，减少了负担，
减少了责任，建立了一个良好的市场秩序。

代建制可以有效地发挥科学规划的战
略导向和硬性约束功能，使政府在行政权力下放的同时，也可以让政府回归到原
先的状态，科学规划，坚决执行，将重心转向项目实施环境的优化、宏观监管等
方面，将政府从决策角色转换为监督执行，从“办”转向“管”。

（二）代建制的专业性有利于决策更加科学
政府通过招标方式，选择专业代建公司，是由于代建公司具有专业的人员和
专业技术人员，而且他们的知识点和面能覆盖到项目的各个方面，能有效克服政
府部门专业性不强的短板，使决策更加科学。

（三）代建制的合同契约性有利于项目进入市场机制
“合同治理”是代建制改革的关键，其核心在于以市场化的代建合同为依据，在最大程度上实现市场竞争的前提下，择优选取参与方所能获得的增值效益。

委
托方直接面向市场，挑选高质量的代理工程。

在工程建设中，引入市场机制，使
市场成为决定资源配置的关键因素。

在传统的投资、建设、管理、运营等方面，
基本是由国家有关部门以行政命令的形式决定，而代建制则是以多个流程的形式
进行，充分的竞争，从而实现了为工程建设提供专业的咨询服务。

（四）代建制的法律约束堵住了腐败的漏洞
在代建制模式中，政府与代建人的权力、责任、义务主要是由契约来约束，这是新时期社会主义法治社会的基本要求，是用法律这个看不见的绳子“捆住”彼此，相互制衡、相互监督。

在项目实施过程中，在项目实施过程中，委托方与代理的权利义务、项目工期、设计变更的程序、法律责任的追究，使项目的各个阶段、各个环节都能得到法律的保障，从而达到市场和法律的“紧约束”。

并以契约治理与法律追究为基础，构建了两道“防火墙”，有效地阻止了工程建设、项目业主的利益输送。

同时，按合同约定的建设经费，由财政拨款或直接拨付到建筑公司，防止或大幅度降低项目资金被截留、挪用的危险。

而且，在人民的举报和发改、财政、审计、监察等方面的严格监督下，贪污受贿的情况也得到了有效的控制。

二、政府代建制管理存在的问题
（一）管理存在严重的多头情况
当前施工项目管理中普遍存在着管理制度上的“分权”现象，也就是“管理的多元化”。

从我国的现状来看，由于政府投资项目的管理主体比较多，管理也越来越多样化，这就造成了审计、财政、发改委、建设等方面的监管不力，造成了政府对建设项目的投资管理不够规范，容易出现管理上的漏洞。

比方说，由于管理上的不足，使项目的前期招标工作不够细致，造成了许多需要解决的问题，对工期的投资控制有很大的影响。

（二）安全质量问题较为突显
政府投资的项目管理是我国的一项民生工程，具有较强的专业性，而临时组建的项目班组多为非业主，其员工素质也有很大差别。

部分员工不懂工程施工的基本知识，有些班组负责人是地区领导，在施工中往往会出现与工程建设基本客观规律相违背的实际问题。

譬如说，在某建筑工程管理中实施质量问题整改涉及有两个方面，即为拖得时间较长以及整改不彻底，多是敷衍了事，这一切都是由于没有明文规定的惩罚措施。

（三）代建单位奖惩制度欠完善
代建工程的风险并未随着代建制的推行而发生变化，因此许多地区对工程投资缺乏有效的管理，因此，为避免“三超”现象的发生，建立健全了对“三超”的奖励与惩罚机制，但并未实行相关的问责机制。

所以，某些以利益最大化为主要运营目的的建筑公司，往往会在管理上存在着一种偏重于成本的倾向，从而使工程很容易产生功能上的缺陷，从而使建筑工程在投入使用后才能得到完善，从而造成投资上的重复。

（四）法律法规保障的缺失
从目前的情况来看，由于缺乏相关的法律、法规和制度，导致项目的范围、定义和职责都没有清晰的界定，这就造成了项目的投资和各方的工作都是凭借着自己的经验来进行的，没有相应的依据，奖惩机制的建立缺乏法律依靠。

同时，也造成了投资公司需要提供施工服务，但却不愿意将实际的权力交给开发商，这就造成了代建者只是一个信息传递的媒介，丧失建筑工程管理职能。

三、政府代建制建筑工程管理要点措施分析
（一）加强建筑工程计划、设计以及合同等多方管理
在实行代建制时，必须充分发挥契约手段，加强对特定的投资项目的监督和管理。

具体而言，以合同管理为核心，合理细化特殊条款，并在制定强制履行条款的前提下，要严格把关，严格执行施工项目的合同管理，运用法律手段，对施工单位进行制衡。

另外，要适应当今社会主义市场经济的需要，必须严格实行合同管理制、项目责任制、工程监理等各种管理制度，加强工程计划、设计、合同管理等多方面的管理。

（二）整合监理人员组成有力的项目管理团队
目前，在日益激烈的市场环境下，代建者必须加强自我约束，提高自己的工作责任心和服务意识，以寻求更好的发展。

总之，要切实规范代建管理投资中各利益主体的实际行为，力求达到政府监督、业主投资、代建管理、责任承担等目的。

要把监理队伍进行有效的整合，建立一个强大的建筑管理队伍，加强施工管理的效率，实行全面的施工控制，才能在市场上站稳脚跟。

（三）建立奖罚机制
建立完善的奖惩体系，并采用相应的奖惩措施，是规范建筑企业的有效途径。

没有规则，就没有方圆，不管是咨询、勘察、设备供应、施工单位，都要按照合
同的实际需求、中心制度和建设程序来执行，遏.制混乱局面的产生，明确责任
主体。

从这一点可以看出，要在加强工程质量的前提下，建立健全和完善的奖励
和惩罚制度，使施工单位的积极性得到有效的发挥。

（四）逐步建立规范化管理体系
在逐步建立标准化的工程代建人管理制度的过程中，要做好前期的准备工作，对主要的控制点要进行严格的管理，强化前期工作，从源头上控制和提高工程的
前期工作质量工程建设的过程中要理顺产权关系，代建制将投资人、代建人、使
用人三个主体分别承担各自的责任，为了保证责任、权力、利益的统一，在建设
过程中，业主和代建人要明确自己的权利，并通过资质管理和信用管理，建立市
场进入机制。

（五）构建施工质量监管体系
项目的质量是一条生命线，这不仅关系到人民群众的生命和财产的安全，更
是工程建设中的一个重要环节。

技术与施工管理人才的素质是保证工程质量的关键，而监理体系是确保工程质量的根本保证。

对于代建单位，在公司内部和各参
与方的管理上，要建立一套一整套的奖惩机制，让所有的员工都能按时完成自己
的任务，制定出一套严格的制度，让公司的工作人员可以按照既定的程序来进行，同时，还要完善公司的沟通和协调，以及与项目有关的领导开会，以最快的速度
解决问题。

加强工程监理体系和监督的有效性，建立一整套严格、规范的项目和各部门
工作考核体系。

根据建立的奖惩机制，对优胜者进行适当的奖励，对劣等单位进
行惩罚，如果出现质量问题，代建人有权终止代建，并追究其违约责任，树立
“质量问题终身负责制”的质量和安全意识。

（六）建立和完善科学的代建单位激励约束机制
代建制的目标在于使代建人能够更好地发挥其专业化、高智能的咨询服务。

按照以上的代理模式，经纪人的利润应该比最低的心理价格要高，这样才能从根
本上激发代理人的积极性。

目前，在实践中，代建费用的标准并不统一，一般不
会超过工程总投资的2%，而且，由于市场竞争激烈，大多数的工程代建费用都比
较低。

在现代建筑成本较低的情况下，高水准的代工企业将无立足之地。

为保证
单位的生存，代工必须雇佣低成本的工人，这就导致了管理水平的下降。

在工程
建设中，要坚持奖惩公平、促进工程管理、合理调整代建服务收费标准，充分发
挥其主体作用，确保工程质量。

建议对代建费用采取较为宽松的政策，根据项目
特点、难点、项目范围等因素，对代建费用项目和收费标准进行专门的评审，审
核通过后，确认试点工程所采取的服务定价的方法和方法，形成一个合理的定价
体系，保证了代建企业的利益。

结论
代建制管理是我国政府投资项目管理的一种创新，其契约与竞争性充分符合
市场经济的发展规律，有效地打破了传统管理方式的束缚，有效地实现了投资、
管理、使用、建设等职能的分离，明确了各方的权、责、利，有效地推动了政府
职能的转变，有效地抑制了腐败的滋生，为建设一个清廉的政府、治理“三超”、建设节约型、高效的政府，起到了很大的推动作用。

鉴于我国现行的政府投资项目管理模式不够完善，相关的法律、法规不完善、滞后，加之自身的研究也不多，本文只从这一角度出发，对政府投资项目的管理
问题进行了初步的分析与探讨。

但由于时间、精力、没有得到第一手的信息等因素，没有得到充分的发掘。

在今后的工作中，应加强对相关法规、协议的分析，
并针对存在的问题，提出相应的对策，以提高分析研究结果的可操作性。

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作者简介:杨爽，19900506，男，吉林长春，大学本科，工程管理。