黔南州国有林场深化改革的探讨

2023年第10期

现代园艺

黔南州国有林场深化改革的探讨

覃忠样，向霞

（黔南布依族苗族自治州林业局，贵州都匀558000）

摘要院通过分析黔南州国有林场改革取得的成效和国有林场发展存在的问题，提出国有林场深化改革的路径和方向，旨在充分盘

活利用国有林场森林资源资产，建立健全国有林场经营性收入分配激励机制，以提升国有林场对地区经济社会发展和生态文明建设的

贡献。

关键词院国有林场；深化改革；经营性收入

黔南州国有林场始建于20世纪50年代末期，到国有林场改革前（2015年），全州共有国有林场12个，其中，11个事业林场、1个企业林场。改革前，国有林场功能定位不清、管理体制不顺、资源管理弱化、基础设施落后、职工生活困难等问题突出，国有林场的良性发展受到较大阻碍，为了将国有林场发展推向正轨，改革迫在眉睫。2016年5月，省委省政府印发国有林场改革方案，明确了国有林场改革主要范围、改革的目标定位、具体的机构属性及管理的主要方式等，为黔南州推进国有林场改革提供了方法和路径。2016年7月，州委州政府印发州国有林场改革方案，黔南州国有林场改革由此有序推进。2017年完成国有林场改革主体任务，全州国有林场均转为公益一类事业单位，实现了对生态环境的有效保护，改善了林场人员生产生活条件，国有林场的主要定位进一步转换为维护国家生态安全。

改革后，由于未建立健全经营性收入分配激励机制，职工参与创收的劳动付出与林场创收的产出效益缺乏关联。再加上国有林场全面剥离了经营性业务，一些林场在改革前产业兴旺、朝气蓬勃，改革后反而产业调敝、死气沉沉，不能有效盘活国有林场资源资产，因而无法为地方发展创造更大的价值、提供更好的服务、贡献更多的力量，国有林场深化改革势在必行。

1国有林场发展历程

1949－1965年，国家充分利用荒山荒地面积多的地区，通过国家投资的方式，逐渐尝试创办一部分以造林绿化为主要职能的国有林场，不断总结国有林场建设经验。原国家林业部于1963年通过充分论证，成立了国有林场管理总局，各省级也相应成立了国有林场管理单位，国有林场被定为公益一类事业单位。随着国有林场的快速发展，至1965年末，我国国有林场有3500多个，经营管理总面积达66666666.78hm2。

1966－1976年，国有林场管理总局被撤销，全国和省级也相继撤销了国有林场管理机构，绝大部分国有林场慢慢交由县级、生产队或公社进行管理。由于经营管理不善，乱伐滥伐现象日益突出，林权纠纷也急剧增加，国有森林资源资产流失现象普遍存在[1]。至1976年，全国国有林场经营管理面积减少到46666666.67hm2。

1977－1997年，国有林场发展趋于平稳，得益于改革开放政策的实施，各级政府加大了对国有林场管理的重视程度，逐步建立起相应的国有林场管理机构。国有林场正式划规县级以上行业主管部门监管，通过省、市、县三级联合管理的模式管理国有林场。

1981年，随着我国改革开放的不断完善和推进，各行各业改革步入“深水区”，国有林场开支逐步从中央管理调整为省、州、县承担，但由于各地经济发展差异较大，地方出资承担国有林场开支较难落实，导致国有林场被调整为公益二类性质的事业单位[2]。部分地区为了大力发展经济，减少不必要的财政支出，选择中断对国有林场的资金投资和政策支持，让国有林场实行自收自支，将其转变为生产性质的事业单位。

1998－2014年，由于生态保护发展的需要，依靠林木资源利用为主的国有林场迎来了发展瓶颈，国有林场改革迫在眉睫。2000年以来，林业发展发生战略性转变，逐渐转向以生态建设为主，受木材采伐限额政策的影响，国有林场林材加工产业受到巨大影响，收入大幅降低，导致20余万林场工作人员面临失业，待岗、下岗人员占职工总数的一半以上，国有林场发展遇到较大困难。2003年，中共中央、国务院印发了加快林业发展的指导性文件，明确提出实施国有林场改革[3]。国家林业局会同国家发改委、财政部等部门，通过研究分析和充分论证，进一步明确了国有林场改革的具体路径，经国务院批准，由少部分省份根据自己发展需要，结合林场发展方向，自行探索国有林场改革试点工作，逐步积累经验，形成可借鉴、可推广的宝贵经验。

2015年3月，中共中央国务院印发了改革方案，由中央统筹，结合各地资源优势和发展需要，分类指导国有林场改革任务推进。地方政府根据职能定位，作为地区国有林场改革的责任主体，根据实际情况制定国有林场改革的具体措施，全面推进改革工作[4]。围绕保护生态环境资源资产，稳定提供职工生产生活条件的改革初衷，深入贯彻落实以生态建设为主的林业发展战略，以国有林场政事分开、事企分开为抓手，实现木材生产加工为主的粗放型生产经营向生态保护修复为主转变，将国有林场的任务从经营森林获取利益，转向保护森林提

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供生态服务，形成以保护培育森林资源，促进其稳步发展提升质量，持续改善地区群众生产生活条件，有效激发国有林场发展活性的机制。

2黔南州国有林场改革成效

在黔南州委、州政府的正确领导下，各县（市）认真贯彻国有林场改革相关政策，科学制定改革实施方案，有序稳妥推进改革任务，于2017年顺利完成改革目标。

2.1生态功能稳步提升

森林面积从改革前的46433.33hm2提高到51013.33hm2，森林平均覆盖率从改革前的76.22%增加到82.34%。乔木林平均蓄积量为6.6m3/667m2，超过全省平均蓄积量4.46m3的48%。

2.2管理体制更加完善

全州国有林场全部转为公益一类事业单位，明确国有林场性质和功能、规范名称，归口林业部门业务指导，建立职工绩效考核制度、政府购买服务为主的公益林日常管理机制和资源分级监管机制，国有林场主要精力聚焦于保护培育森林资源、维护国家生态安全。

2.3职工得到妥善安置

科学核定事业编制382个，设置岗位325个（其中，管理岗59人、专业技术岗71人、工勤技能岗195人），编制内国有林场人员经费均纳入地方财政全额预算管理，职工月均工资从改革前2400余元提高到4500余元，增长近2倍，全部落实“五险一金”，参保率由改革前的75%提高到100%，编制外人员通过政府购买社会服务方式得到妥善安置。

2.4生产生活条件得到有效改善

国有林场基础设施建设得到中央和省级资金支持并纳入地方规划，“十三五”期间，全州国有林场完成危旧房改造4371m2，建设林区道路163.018km，架设电力设施9.1km，解决饮水困难53人，扩建、新建基层管护站6个，防火瞭望台10个，完善林区护林站28个，新建管理用房2457.45m2，维修管理用房及管护房5641.88m2。

3黔南州国有林场发展存在的问题

3.1政策支撑不足，经营管理体制机制不活

改革后，黔南州国有林场作为财政全额预算管理的公益一类事业单位，主要职能职责是生态建设、保护森林资源，生产经营方面的职责已全部剥离，无法从事生产经营性活动和参与承接政府购买服务，收入实行“收支两条线”。另外，没有针对国有林场经营性收入，制定相应的财务管理制度和分配使用办法，缺乏差异化的绩效激励制度，职工参与创收的劳动付出与林场创收的产出效益缺乏关联，从根源上影响了国有林场利用森林资源开展经营、发展产业的积极性。

3.2产业基础薄弱，资源资产利用率不高

全州国有林场虽然不同程度地利用自身森林资源优势发展产业，但木材采伐加工仍为主要创收途径，在林下经济、森林旅游、苗木培育、森林康养等产业发展方面探索力度不强，提供的林产品及生态旅游康养服务产品质量不高，产业链不健全，没有形成多元化的发展格局，缺乏区域竞争力。从2021年来看，全州国有林场经营创收1811.92万元（其中，木材采伐收入1667.82万元，占比92%），支出为6278.51万元，收支失衡，单靠开展生产经营活动，难以维持国有林场正常发展。全州依托国有林场资源建有7个森林公园，但生态旅游项目较少，均以提供公益性服务为主，没有为林场带来直接收益。国有林场资源资产利用率不高，未充分发挥资源效益。

3.3人员结构失衡，创新发展后续动力不足

全州国有林场在职职工，男性50岁以上、女性45岁以上老龄职工约占职工总数50%，总体年龄老化；大学本科以上学历人数仅占比19.69%，中专、高中及以下文化程度占比达49.23%，整体学历偏低；工勤人员和无职称人员占比80.9%，高级工程师及工程师职称人数仅占12.61%。林场专业技术人员基本为森林经营方面的专业技术人员，缺乏懂管理、懂经济、懂金融、懂旅游等的现代化林场经营管理专业人才；国有林场2017年改革核定人员编制为478个，目前调减至382个。现有人员结构比例失衡，短期内无法得到有效改善，导致国有林场发展缺少人才支撑，创新发展后续动力不足，难以满足转型发展需求，已成为制约深化国有林场改革发展的最大短板。

3.4资源确权困难，可持续经营和产业发展受限

长期以来，全州各国有林场与周边村寨、群众都存在不同程度的林权纠纷问题，争林、争地事件时有发生，场群关系紧张，导致部分国有林场森林资源确权困难，不利于国有森林资源资产的保护、管理和开发利用，既影响了国有林场的可持续经营和产业发展，又破坏了国有林场和周边群众的安定团结，不利于林区社会环境的和谐稳定。

3.5创收信心欠缺，职工改革意愿不强

国有林场经营性收入受市场、产业定位、自身能力等主客观因素影响，存在不稳定性。在过去的城市建设中，林场条件较好的区域已纳入城市开发，现多数区域山高坡陡，立地条件不具优势，林区基础设施落后，再加上国有林场普遍产业基础薄弱，与周边群众林权纠纷资源开发受限，职工经营创收信心欠缺。同时，部分职工有了“躺平”思想，担心改革后工资待遇得不到保障，改革积极性普遍不高、意愿不强。

4推进国有林场深化改革的建议

4.1强化政策支撑，创新经营管理体制机制

加强政策支撑，持续深化经营管理机制创新，探索

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