德国水管理和水体保护制度概览_上_德国水法和水管理理念_沈百鑫

国际瞭望
德国水管理和水体保护制度概览（上）
———德国水法和水管理理念
沈百鑫，沃尔夫冈·科克（Wolfang K ck ）
（德国亥姆霍兹研究联合会环境研究中心，德国莱比锡
D －04103）
摘
要：在欧盟一体化进程中，德国水资源管理明显受到欧盟法规的影响。

德国水资源相对丰
沛，能源业是用水主要领域，传统水管理上最重要的两个机制是水体使用的许可机制和对废水处理技术标准的规范。

受欧盟《水框架指令》的影响，水体环境目标管理也日益起着重要作用。

水管理中的协调问题是现代水法的难点，德国水法从联邦与州的职责分工、流域管理、协调机制以及管理过程中多方参与等方面来促进有效协调。

在有效控制工业点源污染的前提下，农业领域的面源污染成为欧盟和德国水管理中又一难点，在欧盟相关法律的框架下德国进行了许多创新。

另外，德国水体保护也有着多层体制性的不足，在运用税费机制上还十分谨慎。

关键词：水管理；水体保护；德国水平衡管理法；欧盟水框架指令；协调机制；农业水管理
中图分类号：TV213（516）文献标识码：A 文章编号：1671-1408（2012）08-0073-06
收稿日期：2012-03-22
作者简介：沈百鑫（1975—），男，浙江绍兴人，客座研究员。

0引言
面对日益严峻的环境问题，生态、经济和社会三方面协调的可持续发展理念已成为水资源管理的指导理念。

水是社会生产中的重要物质与环节，水体更是生态环境中不可分割的组成部分，应当置于环境保护的整体考量之中。

对
“水资源”的理解有狭义和广义的区别，狭义的理解是从经济资源、宝藏的角度出发，将水资源视为经济领域的生产资料；而自20世纪60年代起，随着现代环境保护运动的启蒙，水体更被广义地强调作为社会与生态的一部分，水管理中突出了收支平衡、公平与正义理念的资源意义。

本文中水资源即涵盖水环境与水生态的意义。

德国水治理理念及其成就在国际比较中都是值得称道的，尤其是在污水处理和地下水保护方面。

在理解德国水管理制度之前，需要先解释德语中三个与水相关的核心概念：Wasserwirtschaft ，Wasser-bewirtschaftung 和Gewaesserschutz ，可分别直译为水经济、水经营和水体保护。

Wasserwirtschaft 与Landwirtschaft （农业）相对应，指一切与水相关的社
会对水的管理活动（包括使用和保护），“水利”的概念与之比较符合，但在中国实践中，水利部门相对来说更侧重于水开发利用，水体环境保护的职责却更多地由环境保护部门来负责。

为了避免误解，本文回避使用“水利”这个概念翻译。

相比较，Wasserbewirtschaftung 所涵盖的范围小一些，指对水的行政管理与具体措施，在一定场合Wasser-wirtschaft 和Wasserbewirtschaftung 可以互换。

随着德国水法日益受环境法和欧盟水法的影响，水体保护的概念已经成为水法的重点
［1］73。

本文分别使用
了水管理、水管制和水体保护的概念，在上下文中，管制也等同“经营管理”概念。

另外，在“水”和“水体”的概念上，“水”作为日常用语在不同的使用场合可作多种理解，而强调“水体”的情形下，不仅是只指水域，也涉及到与水相衔接的陆域部分，比如岸带及河床，它更符合现代综合水治理的理念。

DOI:10.13928/ki.wrdr.2012.08.014
水利发展研究2012·8
1德国水法的历史发展和受欧盟法的影响
1.1德国水法的历史发展
工业化和城市化过程中，因卫生健康、饮用水安全以及生态保护的需要，集中供水、污水处理以及水体保护变得越来越重要。

在自然科学知识和技术不断进步的同时，水资源管理也越来越需要国家法律规范。

从现在的视角看，19世纪是德国早期水法的形成期。

早在19世纪初，德国已经出现由地方管理者制定的水管理法规，部分法规至今仍作为习惯法存在。

到19世纪中后期，德国水管理方面整个法律状况非常混乱，部分地区水相关法律甚至达80多个。

至19世纪末，拜仁州开始进行水相关规定的编纂，集中将水法整合并划分为三个重要领域，即水使用法、灌溉和排泄法、河岸保护和防洪法［2］48。

在19世纪末德国民法典编纂过程中，曾经试图将一定范围内的水法纳入民法典中（在100多年后的中国《物权法》立法过程中，也出现关于“水权”的讨论）。

那时，统一法规的努力主要出于农业灌溉方面的考量，但当时大部分水法规定已经是公法的性质了，而民法典是私法，而且当时水法涉及到各地许多特殊性规定，因此对水法上的私权进行统一编纂的尝试最后没能成功［2］49。

水法仍然只能由各州立法，在20世纪最初10年，许多州制定了州水法［3］91。

另外，曾在1944年二战结束前，德国完成了国家层面的水管理法草案［2］49，但随着纳粹政府的结束，国家范围内统一的水法制定仍无法实现。

因此，在1949年联邦德国《基本法》通过前，水资源管理一直都属于各州自行管辖的事务。

根据《基本法》原第75条规定，联邦对水管理有框架性立法权限。

但直到1957年联邦议会通过《水平衡管理法》和1976年通过作为进一步利用经济手段进行水体保护的《污水征费法》，才最终实现了水管理领域联邦范围内统一的法律框架，此框架性法规在随后逐步得到了发展与完善。

《Gesetz zur Ord-nung des Wasserhaushaltes》（WHG）从字面可翻译为《规范水预算的法律》，也有翻译为《水基准法》，但翻译成《规范水平衡管理的法》（简称《水平衡管理法》）比较合适。

德国宪法法院的判例中曾指出，相对于自然界的水平衡，人类的法律规范是十分受限的，对人类可掌控和影响范围内的包括水质与水量的现有水资源储量，需要以一种预算平衡的方式进行管理，以规范和约束致使水体受到不利影响的人类行为。

在2009年经全面修订（条文重新编排）之前，《水平衡管理法》已经在原有条文编排下共经历了7次修订。

1.22009年新《水平衡管理法》
在2006年联邦制改革后，《基本法》（德国宪法）赋予联邦有制定完整的水资源管理和保护规范的权利（第74条第1款第32项“竞合性立法权限”）。

联邦政府首次实现了在水管理领域可制定完整规范的权限，但程序性规定原则上仍保留在各州的立法权限范围内。

同时作为妥协，各州除基于《基本法》不得作例外规定的内容外，还有有限的竞合性立法权限，即各州还是可以在水管理核心领域外结合各地实际情况有一定的地方立法权限，各州仍然保留着州立水法。

从框架性立法权限向竞合性立法权限的转变，为制定环境法法典扫除宪法上的障碍，但随着环境法法典化的第二次受挫，已经完成的部分草案只能通过单行法的形式颁布实施。

2009年颁布的联邦新《水平衡管理法》，一方面在整体上承袭了原法规的大量内容，另一方面不仅作了条文的重新表述和结构的重新编排，而且大量吸收了各州的水法内容，另外还将欧盟《水框架指令》及时地转化到国内法，首次实现了全国统一的、直接适用的水管理法。

德国是联邦制国家，联邦层面水体保护方面的职责，主要是由联邦环境部负责制定联邦政策与法律，由环境联邦局提供具体研究领域的科学和专业的专家评估与鉴定。

但法律的具体贯彻执行任务，原则上由各州行政部门承担。

联邦行政部门除承担联邦河道管理权限外，只承担某些与水政策相邻部门的执行权限，比如有关农药和医药品许可的监管程序的环境风险的估计和评价。

而在最基层———城市和乡镇，它们既要承担州行政层面的一部分管理职责，同时也基于宪法根据地方特色有着一定的自我管理权限。

在联邦制改革前，联邦在水资源管制和保护领域仅具有有限的立法职权。

它仅允许制定框架性规定，进一步的具体规则需由各州来转化落实。

这种费时费钱的立法技术和水政策的欧洲化进程产生冲突，因为欧盟法规定的转化不仅要求联邦层面实
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施，而且也同时需要16个联邦州一起实施。

改革后，竞合性职权授予联邦可制订颁布完整规则，在一定程度上可以说州立法不再是必需的。

但基于联邦制改革，《基本法》也规定了各州在水资源的监管和保护领域拥有有限作出例外的偏离性权利，也就是说，在《基本法》明确规定不能作例外规定的之外，允许各州制定与联邦规范相冲突的规定。

竞合性立法权限虽赋予各州也有立法权，但原则上仅当在联邦未就此领域或问题制定规范时才有效，因此可以说联邦规范排挤着各州水法规定。

对各州的偏离性权利（例外规定），至今还仅在非常有限的程度上利用。

而在司法程序中，也还没有对偏离性权利的进一步明确界定。

偏离性权利授予各州较强的行动能力。

早在联邦草案的修订过程中，为使联邦立法相应地朝有利于州利益方向发展，这种地位就已经体现出来了。

《水平衡管理法》并没有完全规定管制和保护的所有方面，而是明显包含了部分对州法的授权和一些空缺，因此在将来，州水法仍然将起到重要的作用。

2009年《水平衡管理法》共106条，分为6章加2个附件，分别为：原则、水体管理、水管理的特殊规定、赔偿和补偿、水体监管、罚款与过渡性规定。

在第一章“原则”中共5条，分别为立法目的、适用范围、概念规定、水资源所有权和对土地所有权的限止、普遍的谨慎义务；在第二章“水体管理”中共44条，分为4节，包括共同性规定、地表水体管理、沿海水体管理和地下水管理；在第三章“水管理的特殊规定”中共46条，分为9节，分别规定了公共水供应、水保护区、泉水保护，污水处理，水危害物质的处置，水体保护责任人，水域改造、水塘、大坝和海塘建设，洪水防治，水管理的规划和档案文件，水体改变的责任，容忍和允许；在第四章“赔偿和补偿”中共4条，规定了赔偿的方式和范围、赔偿责任人、赔偿程序与补偿；在第五章“水体监管”中共3条，规定了任务、职责、国防设施装备的水体监管；在第六章“罚款与过渡性规定”中共4条。

附件1是对于第3条第11项中的技术状况规定的参照标准，附件2是根据第7条第1款第3句规定的德国流域划分图。

1.3欧盟法对德国水资源管制的影响
德国水资源管制和水体保护日益受到欧盟法律性规范的深刻影响。

2000年颁布的欧盟《水框架指令》，规定了严格的水体保护的管制目的，并对成员国有直接约束力。

欧盟在对成员国的水管制和水体保护领域的多方面影响力是十分必要的，德国水资源管制和保护不仅取决于在德国国内的行动各方、机制条件和决策，同时在很大程度上也受到欧盟层面上的水相关法规、行动各方和表决程序的影响。

不仅在管制目标上要遵循欧盟层面的规定，而且对目标的实现手段和程序也要转化与实施欧盟《水框架指令》的规定，如：流域层面的管制义务、在空间和事务上协调恢复良好水体措施的义务、按流域制定管制规划和措施计划的义务以及规划程序中的公众参与。

它使得河流和流域汲水区成为整体的生态系统并依此组织水管理，这要求在所有层面上紧密合作。

欧盟各成员国也因此都积极参与到欧盟的政策制定中，因为如果成员国在制定政策时缺席，在随后向国内法转换中和在流域治理上就需要付出很大努力。

欧盟不仅通过管制水资源的水法进行规范，而且还通过其他欧盟管理领域的政策工具对成员国产生影响，如通过欧盟农业政策对水体保护和其他水体改善措施提供财政补助。

从农业补贴角度的水体保护实践表明，环境保护以及水体保护需要与欧盟其他政策领域取得协调一致，这是促使实现水管理理想目标的一个重要条件。

在政策协调一致方面，近几年虽然已经有所进步，但欧盟政策领域依然较少相互呼应，甚至出现行动各方相冲突的激励机制。

在水体保护上，欧盟水体保护政策和农业政策间的关系也同样如此。

虽然欧盟《水框架指令》在水资源管制和水体保护上有着重大的影响力，但在具体执行和实施上，成员国的行动仍然处于中心，尤其是在管制机构和理念具体化以及在措施具体利用上。

同样在管制目标方面，也保留着国家和地方的一定操作空间，欧盟法规定允许在特定前提条件下法律规定的良好水体的环境目标可有例外（欧盟《水框架指令》第4条第5款）。

2德国水管理和水体保护的基本结构
2.1水管理的对象范围
根据欧盟《水指令框架》第4条的环境目标规定，德国水管理的目标也确立为实现优良的水质，给动植物创造充分的生存空间，并创造良好的水体
水利发展研究2012·
8①德国在废水排放处理上规定有严格的技术标准，只有当符合基本条件的工业废水才能向集体废水处理厂排放，再经处理达标后才
能向自然水体排放，但排放的废水还仍然可能带有少量法律允许限度内的污染，而流水对于此部分的微量污染也仍然起着重要清洁作用。

②
在污水排放收费上，为了高效治理水污染，德国在颁布《水平衡管理法》近20年后制定了
《污水征费法》，引入污水排放收费制度，用经济手段促进污水治理和水体保护的效率。

《污水征费法》经过了30多年的实践，对是否取消这个特殊环境费，德国政治与法律界仍然有着热烈争论。

因为它作为特殊环境费，当环境治理取得一定成效，收费的合理性就不存在了，现在更多已成为政府填充财政的来源了，由此倍受争议。

对取水收费也同样很有争议，联邦法律没有统一的明确规定，在《水平衡管理法》修订中也没有规定，因此仍然由各州各自规定。

状况，也即改善水质和水体结构。

由此，保护生态和生物多样性处于最重要的地位，同时最核心的水体使用利益，如饮用水供应、废水处理①、航运、水力发电及洪水防治，也同样必须予以确保。

因此，生态利益和人类的水体使用两者构成未来水管理规划的基础。

水管理是指从质量和数量方面对水资源进行全面管制，因此涵盖了水资源保护。

在此，需要界别与居住区生活用水管理，即与基础设施相关的供水和废水处理，此领域在德国属于城市和乡镇的任务，且已经在一定范围内私有化。

另外，还存在着一系列与水管制紧密相关联的交叉政策领域，这些领域对同样水体状况产生影响，例如作为交通方式的水体使用（河道）、洪水危险的防范、作为生物多样性保护组成部分的水体、视为可更新能源的水能、渔业、致水体污染的产品监管（如洗洁用品、农药、药品）以及土地使用，自然还包括农业方面。

尽管水体中水危害物质经多年治理相比20世纪七八十年代已经明显地减少，但德国处于欧洲的中心地理位置，高密度的居住人口和先进的工业化以及面对的现实气候变化，都使得德国不能放松对水体管理的重视程度。

而且，水体中很难去除的有毒有机物质和重金属问题仍然严峻。

为保护人类健康和与地表水相关的动植物，有害物质应当尽可能地远离水体。

另一个问题是水体中的营养物质，尤其是在北海和东海的沿海水体中，导致藻类过度生长和鱼类大量死亡。

由此，大幅减少来自农业的营养物质输入和改善水体水文结构已经成为德国水管理新的重点和难点。

在联邦层面上，《水平衡管理法》与1976年颁布并经多次修订的《污水征费法》一起构成水管理
领域的基本法律②。

其他属于联邦法规层面水管理
内容的，还有《饮用水条例》、《地下水条例》和《污水条例》及大量包括对水有害物质的规定的行
政规章，由此使《水平衡管理法》得以具体。

此外，在《肥料法》
和《循环经济和垃圾法》中规定了污水处理，在《矿产法》中规定了矿区废水的处理，还有在《洗涤和清洁用品法》
、《油污法》、《化学品法》和《原子能法》中还规定了特殊的水体保护措施
［4］55。

另外，还有联邦《河道法》与各州
的河道法。

同样在环境部门法之间的衔接上，联邦《土壤保护法》
、《规划法》、《建筑法》、《自然保护和景观维护法》都有涉及到水保护相关的规定。

2.2
水资源及其最重要的使用领域
德国水资源充沛，潜在水量（即可用水量）为
每年1880亿m 3
，其中近20%经社会水管理予以
利用［5］16。

也有一些地域，如易北河、威斯河和莱
茵河流域，其利用率远超过20%。

欧洲环境局将水资源利用率超过20%定为“水紧张”
，将40%的利用率定为严重的“水短缺”［6］35
，德国还没有流域
接近这个利用率。

在德国最主要的水使用领域是能源业，电厂每
年共抽取197亿m 3
水用作冷却水，占总供水量的
10.4%；公共水供应大约每年需要50亿m 3水，约
占到总供水量的3%
［5］18。

在目前，德国总体上较丰富的可供水总量使得水量管制仅需要在个别地区采取特殊的措施（随着气候变化也不排除仍然需要进一步的应对措施的可能性），这不同于在工业化过程中的典型增长时期。

19世纪初工业化进程中，德国最大的工业区—
——鲁尔区人口呈爆炸性增长，水量监管是当时最重要的内容，只能通过在绍尔地区建设大型水库才得以解决。

现今，德国水法中最重要的管制对象主要是水体质量。

在20世纪70年代初德国水体污染也曾极为严重，因此当时的西德政府较早把污染治理和水体保护作为其工作重点。

德国过去35年中水体保护行动的核心是管制污水排放来减轻水体污染，通
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过大量水体保护措施严格防治工业废水污染水体。

2009年德国《监管规划的现状分析评价》表明，在水体的化学质量方面，88%的地表水体已达到良好的化学状况，不过对照欧盟环境质量标准的子指令（欧盟第2008/105号指令）的质量指标判定，其所考虑的范围还不是很完善，因此还可能有些变动［7］48。

然而在水体的生态质量状况方面，至今仅少数区域达到欧盟水法所要求的目标状况。

在2009年《监管规划的现状分析评价》中，仅10%的地表水体已达到或至2015年前能达到所要求的生态良好状况。

在水体的化学质量管制方面达到总体满意的程度，主要是因为通过管网设施进行了废水排放的有效监管。

现存的问题主要是农业领域肥料和农药的使用、工业化和城市进程中对水体自然结构的改变。

农业肥料和农药输入对地表水化学状况和生态状况均造成影响，因此，控制水体的生态质量问题面临着更大困难，需要大量时间与资金的投入，需要多方努力改善水体结构，这还关系到行动各方的任务领域分配与协作。

2.3《水平衡管理法》的理念性基础
长期来看，水平衡管理应当致力于保护和恢复水体的生态平衡，尤其是要重视水体结构（即水文形态学），保障供水数量与质量安全，同时又要保持所有其他有利于公共福祉的现有的用水。

因此，在任务履行中，水管理政策的基础主要是民生保障的优先性、协调所有参与者以及符合责任原则的价格机制和全面的价格涵盖。

这种环境导向的水体保护政策不仅要求防御面临的危险和克服已导致的侵害，而且更首要的是预防性保护和自然资源的保障权益。

受欧盟水法影响，德国为实现其所规定的环境目标，保障在规划程序中的公众参与，在欧盟法规定时限内采取了相应措施，包括按10个流域进行水体管理，对地下水、地表水以及沿海水体采取综合管理，确定生态的、化学的和数量上的环境目标。

这种可持续水管理也正是基于1992年联合国《21世纪议程》中第17、第18章的理念。

《水平衡管理法》统一规定了水体的监管和保护，它在水体保护上最主要的理念体现为两方面：（1）通过国家监管对水体的使用许可制度和规划规定；（2）依技术标准进行的废水处理方面规定。

通过《水平衡管理法》，公法上的管制秩序得以建立，它原则上要求对每个水体使用都处于许可保留下（第8、第68条）。

在环境保护上，德国及欧盟法中规定了两种行政治安手段，分别是压制型和预防型干预。

只有当具体危险迫近下，才可根据具体的法律规定使用国家行政强制力进行压制型干预；而典型的预防性干预就是许可保留制度，即当相关利益对公众十分重要，个人在此方面的自由权利会受到限制，设备与经营方式只有在行政机关的审查验证下，才通过审批得到许可。

在德国水法中，没有规定公民在水体使用上的法律权利，必须得到水行政机关的审批，而且在行政机关的审批中，申请人只有一种要求行政机关依法合理裁量的权利。

在水使用上公民没有法律权利（《水平衡管理法》第12条以及第4条第3款）的宪法性决定，最初是由联邦宪法法院于1981年予以确立并被视为宪法性规定，因此水资源保障构成一种优先的公共利益。

这个宪法法院的判决超越水体保护意义，因为其中还对所有权和立法者制定规范的权力首次进行了原则性的讨论，至今仍然还对整个环境保护有着重大意义［8］332。

因此，水使用许可完全处于行政管理裁量下（《水平衡管理法》第12条第2款）。

行政机关实施行政裁量权，除了满足单个行为可能对水体造成的最小影响条件外，管理机构还必须考虑由欧盟水体保护法尤其是欧盟《水框架指令》规定的管制目标（《水平衡管理法》第12条以及第3条第10项和第27、第44、第47条）。

对每个水体使用的申请都是严格审批的，即不像一般行政许可只要符合法定条件就必须授予，在此水行政机构需要根据各水体的规划目标来决定审批结果。

由此，管制必须致力于实现一种良好的水体状况（改善要求），即国家对污水排放的管制和通过评价水体状况而要求达到的水体质量要求形成相互补充。

对明显改变的水体，监管相对不是十分严格的，仅要求实现“良好的生态潜能”，但无论如何不能致使出现相比现状的明显恶化［9］227。

另外，作出管理裁量也要根据欧盟法规定并转化为国内法的管制规划和措施计划。

通过规划和计划，在整个政策层面上为单个行政许可决定作了预备和限定。

只有当欧盟法上规定的管理规划没有对管制问题予以明确，具体的单个决定才需要相应行政裁量作出。

另外，国家负责水资源管制，但也将部分任务委托给非政府机构，德国众多的水业协会。