高等教育质量社会问责中应解决的几个问题

高等教育质量社会问责中应解决的几个问题
李自茂
【摘要】在高等教育质量保障体系中,社会问责是高等教育质量外部监控的重要手段。

对高等教育质量进行社会问责是公民或社会组织以直接或间接的方式对高校内部管理制度及运行状况进行评估,促使高校努力提高教育质量,建立完善的高等教育质量保障体系。

对高等教育质量进行社会问责必须解决问责的衡量标准、问责主体的法律权限（地位）、建立高校信息披露机制和问责回应机制等问题。

%The social inquiry is both he major means for outside monitoring the quality of higher education in the guarantee system of the quality of higher education and the assessment on the college-and university＇ s carrying-out of the eternal management system by the direct or indirect means of the citizens or social organizations, so as to improve the education qualities and establish the guarantee system of the quality of higher education. In order to conduct the social inquiry about qualities of higher education, some issues must be resolved on the evaluation standard, the inquiry subject legal position, the information publicity and the response system.
【期刊名称】《赣南师范学院学报》
【年(卷),期】2012(033)002
【总页数】4页(P71-74)
【关键词】高等教育质量;质量保障;社会问责;信息披露;回应机制
【作者】李自茂
【作者单位】赣南师院学院学报编辑部,江西赣州341000
【正文语种】中文
【中图分类】G640
一、问题的提出
在建设和谐社会的历史进程中，高等学校承担着重要的历史使命，高等教育质量的优劣直接影响和谐社会建设的进程，如何保证和提高高等教育质量成为全社会关注的热点问题。

保证和提高高等教育质量，必须构建起高校内部教育质量管理与社会外部监控相结合的质量保障体系。

高校内部的教育质量自我保障制度是高校提高教育质量最根本的举措，而通过政府、社会组织、公民对高等教育质量的问责是外部监控手段，它是高校保持和提高教育质量的重要保证。

近年来，许多学者纷纷撰文分析论述我国高校问责制问题，“认为高校问责是在高校与利益相关者的不同关系状态下，双方就一定的责任事由进行质询与回应的过程，其目的是通过奖惩等措施使高校满足利益相关者的利益诉求并改进自身工作、提升教育质量与服务品质。

高校问责制就是关于这一关系、过程、手段、目的之规定的制度。

”[1]并认为对高校的问责已经历了高校自我问责、政府问责阶段后，正向社会问责阶段发展。

而且“应从高校社会问责的六个构成要素：期望与需求、问责主体、问责对象、问责内容、问责程序、问责后果等方面加强制度建设，通过提高高校利益相关者的参与意识、健全问责机构、制定相关政策法规等措施促进制度的渐进变革。

”[2]对于高校的问责，其必要性与重要性，相信各方应没有疑问，而且通过高校的自我问责及以政府教育管理部门组织的以本科教学评估、学科评估、重点实验室评估、精品课
程审核等为主要内容的政府问责，对保证和提高高等教育质量取得了较大的成效。

但高校自我问责和政府问责存在的自我性、行政性都不免会存在这样或那样的不足与问题，而社会问责是“一种依靠公民参与来加强行政问责的问责途径，它通过普通的市民或公民社会组织，以直接或间接的方式来推进行政问责。

”[3]它通过公
民的参与、媒体的监督、社会利益团体的影响与作用来弥补高校自我问责、政府问责的不足，使高等教育质量保障体系更加完整。

对高校的社会问责应该说涉及高校治理的各个方面，但高等教育规模扩大所带来的高等教育质量问题及社会对此问题的关注，使高等教育质量由隐性的高校内部问题变成了显性的社会公共问题，高等教育质量也就成为社会对高校问责的最重要内容之一。

然而，由于对高校实施社会问责所涉及的一系列制度、政策法规没有建立，从目前来看，对高等教育质量问题的社会责疑也就在民间口头相传、或在媒体披露，根本谈不上对其进行真正意义上的社会问责。

因此，本文围绕保证和提高高等教育质量问题，就实施社会问责所涉及的几个问题谈点个人的意见，期待对完善高校社会问责制有一定的帮助。

二、对高等教育质量进行社会问责衡量标准问题的认识
判断一个时期的高等教育质量或一所高校的教育质量的高低，是一个相当复杂的问题，它涉及如何衡量高等教育质量的高低、标准是什么等问题。

如果不解决这些问题，社会对此的问责则无法进行，或陷入混乱的局面。

因此，要解决对高等教育质量进行社会问责的质量标准问题，就必须明确什么是高等教育质量这个概念。

由于研究者从不同的学科、在不同的语境下对质量的概念做出不同的解释，再加上“目前在高等教育领域中，对于质量还缺乏深入而精细的研究，这种状况首先体现在概念层面的混乱上。

……很多人根本不清楚质量概念的语境、背景及其相互关系，相关研究中只能随意地以某一概念为逻辑起点来对整个高等教育质量进行论述。

这间接地导致高等教育质量研究中由于基本概念的不确定性，而充满了低层次的重复、
争论、误解和怀疑，进而也导致高等教育实践中大学面对质量危机只能干着急而无法有效采取实质性的行动，以提高高等教育质量。

”[4]近些年来，社会各界对高等教育质量问题颇为关注，对高等教育质量的认识也存在不同。

可以肯定的是，“高等教育的质量是一个多层面的概念，应包括高等教育的所有功能和活动：各种教学与学术计划、研究与学术成就、教学人员、学生、楼房、设施、设备、社会服务和学术环境。

”[5]有研究认为，“高等教育质量至少包含三个重要组成部分，即教学和人才培养质量、科学研究质量、社会服务质量”[6]的三维概念，高等教育质量成为一个多层面、多内容、多指向的体系。

然而，“衡量高等学校工作成效大小、任务完成好坏、社会贡献高低的主要尺度就只能是培养人才的数量与质量，高等教育质量的基本指向就应该是教育学生的质量、人才培养的质量。

”[7]
正是因为对高等教育质量内涵认识存在多样性，从而使得社会对高等教育质量的评价出现众口不一的结果，使民众对此现象无所适从，社会对高等教育质量的问责也就出现不同的问责问题及结果。

目前国内一些大学排行指标体系的设置充分说明社会对高等教育质量衡量标准认识的差异。

目前国内广为流行的四大社会民间大学排行榜有广东管理科学研究院武书连主持的《中国大学评价》、网大有限公司的《中国大学排行榜》、中国校友会网的《中国大学排行榜》、武汉大学中国科学评价研究中心的《中国高校竞争力评价》。

这四大排行榜在对高校教育质量评价设置指标体系时，出于对高等教育质量内涵认识的不同，从而其评价指标体系的侧重点也就不同。

如武书连版对高校教育质量评价侧重于强调社会贡献、突出办学规模、重视自然科学研究；网大版则是强调办学投入、突出科研实力、注重学校声誉；校友会版突出高校竞争力、强调累计性指标、重视科学研究；而武汉大学版则力求全面系统、强调指标稳定、重视分类比较。

由于四大排行榜指标设置的差异，从而造成对各高校排名位置出现较大差异，“武书连榜‘以对社会贡献作为唯一衡量标准’；网大榜标榜站在消费者的角度来评价大学；校友会榜的累积性指标可以帮助民众了
解大学的办学条件和已有的办学资源；中评榜从教育投入、产出和效益几个方面全方位的进行评价，帮助考生和家长了解不同层次的大学在教育投入、产出及效益方面的信息。

”[8]社会不同组织、不同群体的人，出于对高等教育质量了解的目的、认识掌握情况的不同，它们给出的衡量高等教育质量的标准也必然存在很大的差异，社会不同组织、不同群体对高等教育质量的问责衡量标准也就不同。

我们不应、也不能对高等教育质量的社会问责衡量标准人为地设置统一标准，这违反了教育发展的多样性的规律及人们对高等教育发展诉求差异性的要求，高等教育质量评价标准的多元化是我国高等教育发展与改革的必然结果，这种多元化为社会组织、公民客观、具体认识高等教育质量提供了科学、合理的视角，只有明确了这一点，对高等教育质量的社会问责才能健康有序进行。

三、社会问责主体的法律权限问题
高校问责制起源发展于上个世纪中后期的英美等国，然而，作为一项新的制度，在我国还处于倡议及初步实施的阶级，更多地表现为教育行政管理部门对高校的问责，缺乏社会的广泛参与，这种问责是不完善、不科学、不健康的问责，之所以出现这种状况，主要是在法律层面上沒有对问责的主体、尤其是对社会问责主体的问责法律权限做出明确的规定。

目前，我国高校的问责制实行的基本上是同体问责，即问责主体为高校的教育主管行政部门。

《高等教育法》第四十四条明文规定：“高等学校的办学水平、教育质量，接受教育行政部门的监督和由其组织的评估。

”这一条从法律上明确了高校的教育行政主管部门对高校行使问责的合法性和权威性。

但随着社会各利益相关者对高校的运行及教育质量的关注度日益提高，他们的利益诉求对高校的发展起着越来越大的影响，因此，对高校的问责如只有单一的由教育行政主管部门代表国家利益的政府问责，而没有高校利益相关者(主要指社会组织、
公民)的问责则是不全面的。

因此，在法律层面上为高校利益相关者实施对高校问
责制定法律权限也就成为亟待解决的问题。

《高等教育法》第六条规定：“国家根据经济建设和社会发展的需要，制定高等教育发展规划，举办高等学校，并采取多种形式积极发展高等教育事业。

国家鼓励企业事业组织、社会团体及其他社会组织和公民等社会力量依法举办高等学校，参与和支持高等教育事业的改革和发展。

”从中我们可知道，高等教育的利益相关者应包括政府管理者、企事业组织(投资者、经营者)、社会团体(组织)、公民等。

由于
这些利益相关者在高等教育事业的发展中所面临的问题不同，其利益的保护及诉求的途径也就不同。

如只重视某一利益方的利益，而忽视其他利益群体的利益，那高等教育的发展必受影响。

因此，有必要对《高等教育法》的相关条款进行修改，明确企业事业组织、社会团体及其他社会组织和公民享有与教育行政部门同样的监督问责权力，即对高等学校的办学水平、教育质量等有监督的权力和对其评估的权力，从而在法律层面保障高等教育社会问责主体的法律权限，使对高等教育质量问题进行社会问责成为可能。

四、建立高校信息披露机制和对社会问责的回应机制
对高等教育质量实行社会问责制目前只是处于学界倡议状态，应该说还没有进入实质性的问责阶段，造成这个现状的主要原因，除上文所谈到的问责的衡量标准、问责主体的法律权限问题外，各高校普遍没有建立信息披露机制也是一个关键因素。

1999年1月1日正式实施的《高等教育法》中并没有列出专门条款要求建立高校信息披露机制。

国家教育部于2009年4月下发《高等学校信息公开实施办法(征
求意见稿)》，对高校信息公开的基本要求、目的、依据，管理体制和工作机制、
范围和内容、程序和要求、监督与保障做出了具体规定。

教育部于2010年5月颁布的《高等学校信息公开办法》于2010年9月1日正式施行，对高校问责具有
重要意义，但由于施行时间较短，极大多数高校在信息公开方面的工作处于零状态，高校信息公开工作远远不能满足社会的需求。

在高校的问责体系中，高校与问责方之间的信息不对称成为影响问责制实施的重要因素，社会组织、公众很难从高校得
到准确完备的办学信息，社会组织、公众的信息知情权受到损害，使他们的问责无处问起，从而失去了问责的动力、能力。

建立高校信息披露机制不仅对高校内部管理至关重要，而且也是高校应该承担向利益相关者提供办学实际情况、说明未来发展的一种社会责任。

“只有建立起信息披露制度，才能把高校置于公众的问责与监督之下，利益相关者才能明确学校应担的责任、取得的成就与尚未达到的目标等，有针对性、高效地问责。

” [9]因此，有必要在对《高等教育法》进行修订时，明确规定高校应建立信息披露制度或限期各高校按照已实行的《高等学校信息公开办法》，结合各高校实际，建立起信息披露机制，使高校信息公开制度成为对高等教育质量进行社会问责的根本基础。

建立高校信息披露制度的根本目的在于使高校与相关的利益相关者处于信息对等的状态，高校定期向利益相关者提供适时、有效、正确的信息，与此同时，政府应为社会组织、公众等利益相关者建立相关平台，使之通过此平台利用高校发布的各种信息，有针对性地对高校办学活动进行问责。

在这个过程中，又牵涉到另一个问题，即高校面对社会组织、公众的问责，如何及时、自觉而正确地回应问责问题。

也就是说，高校除建立信息披露制度外，还必须建立对社会问责的回应机制。

高校应设立专门的问责回应机构，配备对高等教育基本制度、高等教育政策法规、高等教育发展规律等有深入研究并对本校办学详情了解的人员，按照政策法规对问责所涉及的各种问题进行解答。

通过高校对社会问责的回应，增进高校与相关利益者的沟通，让利益相关者了解高校的办学状态，信任高校的治校能力；高校在利益相关者的监督下，充分行使办学自主权，不断地提高教育质量、科学研究水平和服务社会的能力。

应该说，对高等教育质量实施社会问责制是高校问责制中的重要内容，在对高校办学的问责中会涉及许多问题，需要政府、高校、社会组织、公民各方的共同努力解决，从而建立起适合中国国情的高校社会问责制，满足社会对高等教育发展的多元
需求，从根本上促进高等教育质量的提高，实现我国由教育大国向教育强国的转变。

【相关文献】
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