142.改革开放初期外商投资对城市建设影响——以温州旧城改造为例

改革开放初期外商投资对城市建设影响
——以温州旧城改造为例
沈赟
摘要：本文以上世纪八九十年代温州旧城改造为例，通过温州城建档案、地方志、规划文本研究以及人物访谈等方式，追溯了在改革开放政策下，以海外华侨和港台同胞为主的外商前来温州投资参与旧城改造情况。

笔者认为，外商投资不仅缓解了当时城市建设资金短缺问题，也推动了当地房地产市场的发展。

由外商投资的项目以高层商住综合建筑为主，多位于旧城黄金地段，建筑风格富有时代色彩，改善了城市面貌。

但因早期各种政策制度的不完善，外商与政府的协商经常导致规划的不断调整，使得旧城改造控制性详细规划一定程度上成为其谈判的平台。

关键词：改革开放，外商投资，温州，旧城改造，房地产开发，控制性详细规划
自1978年十一届三中全会以来，我国改革开放已40年，各地城市建设发展取得了有目共睹的成就。

而在改革开放之初，在国内城市建设资金不足，技术和管理水平等落后情况下，利用外资①成为我国对外开放和加快经济发展的重要举措。

实践证明，外商投资不仅解决了部分城市建设资金短缺问题，同时也推动了土地使用制度改革和城市规划领域的革新。

温州引进外资与深圳、广州、上海等城市相比起步较晚，但在国家和地方各种鼓励政策下，以台商和温籍华侨为主的外商深度参与了温州的旧城改造。

外商的投资不仅解决了当时旧城内高层建筑建设资金，推动了旧城改造进程，也促进了当时和土地出让政策的完善，加快了温州房地产业的发展。

由外商投资的项目基本均位于旧城主要道路交叉口，多样化的建筑风格也对温州旧城空间形态产生很大影响。

外商在温州旧城的投资大多获得可观的利润，使得旧城改造一度成为当时投资建设的热点。

1改革开放背景下温州的外资引进
1.1对外开放与引进外资
十年“文革”后我国经济损失严重，城市基础设施建设长期滞后，人民生活十分困难。

当时国内建设资金十分短缺，大多数企业设备陈旧，技术和管理落后，与世界先进水平差距很大。

1978年十一届三中全会开启了我国改革开放历史进程，且从一开始政府就把吸收外商直接投资②作为对外开放政策的重要组成部分。

由于早期国内政策环境动荡不明、合办企业法制不健全，许多外商认为中国并不是一个理想的投资国。

而当时一些港澳台同胞和海外华人华侨则对国内情况比较了解，率先赴内地投资。

早期来华投资的外商多是抱着试试看的心理，中外合资企业规模小、投资少、数量少、港商居多，选择的项目也多是填补国内空白或国内的弱势项目。

1979年《中外合资经营企业法》、1983年《中外合资经营企业法实施条
例》以及1986年《外资企业法》和《关于鼓励外商投资的规定》等外资法律法规相继批准实施，加快了外商来华投资进度。

随着台湾当局放宽对大陆的政策以及1988年国务院《关于鼓励台湾同胞投资的规定》，台商也陆续涌来。

1.2海外华侨来温投资概况
深圳、广州、上海等城市在1970年代末就开始积极吸引外资进行合作，而温州引进外资的工作启动相对较晚。

1984年温州被国务院列为14个沿海开放城市之一，政府随即召开“温州经济振兴恳谈会”，研究制订温州市对外开放的战略和规划，并通过《温籍各界人士都要为家乡建设尽力的倡议书》。

为适应外商及温州海外华侨华人来温投资兴办企业，温州加快了基础设施建设改善投资环境，并根据1986年国务院《关于鼓励外商投资的规定》，先后制订《温州市进一步鼓励外商投资的优惠规定》、《温州市鼓励台湾同胞投资的若干具体规定》等。

1987年法籍华人陈其跃③率先回乡到温州龙湾出口工业区，与人合资创办米莉莎（中国）皮件有限公司，此后温州海外华侨华人来温独资或合资办企业不断增加④。

1992年邓小平南方谈话以及温州经济技术开发区建立后，外商投资掀起高潮，其投资的领域也从工业项目为主，逐渐扩大到房地产等第三产业。

1.3温州旧城改造的起步
由于历史原因⑤，国家对温州的建设投资一直很少，造成城市基础设施长期落后。

改革开放后，温州以百里东路、人民东路等街道改建初步启动了旧城改造，但收效甚微。

1987年温州市委、市政府决定以拓宽道路、缓解旧城区交通、完善基础设施、改善市容市貌和居住条件为主要目的，开始把温州城市建设的重点放在旧城改建上。

温州旧城改造主要采取“自我消化、自求平衡”的方针，以人民中、西路为试点，利用市场化手段进行改造。

温州本地房地产企业⑥在1984年后迅速成立，在1987年开始的旧城改造中承担重要建设任务。

早期来温投资的外商大多集中在工业（鞋革业、服装业）、交通运输业等，温州旧城改造则为其房地产业领域的投资提供了有利条件。

2旧城改造中外商投资开发进程
2.1首次参与旧城改造：人民路改造的困境与出路
2.1.1旧城改造控制规划的制定
1980年代初，外商来华投资已经推动了城市规划方式的革新。

上海虹桥新区在对外开放引进外资过程中，为更好地与外商谈判，采用国际通行做法，率先以指标形式取代形态布局，开创了控制性详细规划的先河。

温州在吸取上海、苏州、广州等经验基础上，于1988年编制了《温州市旧城改造控制规划》，被认为是控规成熟的标志。

此前已经编制的人民东路和人民中、西路改建详细规划被纳入其中。

该规划是指导旧城改造的纲领性文件，也是当时土地出让、测算地价的重要依据。

图1温州市旧城现状图图2温州市旧城改造控制规划地块编号图
资料来源：《温州市旧城改造控制规划》文本，1988
2.1.2人民路改造试点的资金困境
1987年温州开始推进旧城改建工作，但面对大量拥有个人产权的民营经济，很难进行大规模改造，因此决定选择人民路进行试点⑦。

政府希望通过房地产开发来筹集社会资金，利用商品房销售获取利润，以达到改建区内城市基础设施“费用支出的自我消化，改建资金收支平衡”。

由于人民路改建工程需要投入大量人力、物力、财力，政府采取“地块包干制”，即运用市场机制，通过公开招标方式将改造任务发包给实力较强的房地产企业⑧，由其组织拆迁、安置、工程建设和市政配套设施建设。

人民中路的路北改建工程共分六个组团，在大量的前期工作基础上，投标落实了各个开发单位。

根据既有控规及深化调整的改建规划，第二、四、六组团和五组团分别开始施工，而第一、三、八组团因规划中有高层建筑，资金难落实，不得不推迟拆迁建设。

由于高层建筑投资大、周期长、风险大，当时又面临市场疲软的经济大环境，致使本市房地产开发公司不敢问津，大厦建设陷入困境。

2.1.3首批台商对人民路的投资与建设
1988年5月，沿海14个城市开放四周年之际，国务院召开全国外资会议，推出了鼓励外商、台湾同胞的条例，允许台资从事土地开发的规定。

市长刘锡荣提出尽快研究鼓励台湾同胞来温参与人民路旧城改建的地产开发规定。

根据国务院关于《鼓励台湾同胞投资的规定》，温州出台《温州市鼓励台湾同胞投资的若干具体规定》，并于1989年进一步制定了《温州市鼓励台湾投资者从事房地产开发经营的暂行办法》。

时隔不久第一位台胞赖耀荣先生来温在人民中路选下地块，建立中外合资环球房地产开发有限公司，自行投资、自建自销商住两用楼宇，而后又承担开发第一组团的环球大厦。

江南大厦是温州最早与外商合资投资开发建成的高层建筑，1989年末由温州市公用事业开发公司计划与台商陈细锁⑨先生合资开发。

人民中路第三组团最初由温州市公共事业开发公司中标承担建设，但由于资金问题未能启动。

1990年该公司与台胞叶正德先生经多次洽谈，创办“温州龙谷屋房地产开发有限公司”进行合作开发，注册资本335万美元（温方54%，
台方46%）。

该组团内高层建筑（即金台大厦）由台商建设销售，多层建筑由市公用事业开发公司建设销售。

土地使用权则分别通过国有土地使用权转让以协议方式取得（出让金928万元）和由国家划拨取得。

金台大厦于1994年竣工，是一幢具有台湾风格的现代综合大楼。

图3江南大厦（1991）图4金台大厦（1994）图5环球大厦（1995）
资料来源：温州城建新姿，1995
在外商的资金支持下，部分高层建筑由中外合资的房地产企业合作开发建设，人民路沿线整体改造得以顺利完成。

2.2合资房地产企业爆发：旧城改造的全面展开
1992年温州全市范围内的土地使用制度改革全面展开，邓小平南巡讲话后更是促成了全国范围的房地产开发热。

温州政府抓住这一发展机遇，在人民路试点成功基础上进一步推出十六条路段的地块出让。

温州本地房地产公司与中外合资房地产公司数量开始迅速增长，投入到旧城改造中去。

2.2.1十六条街段改造控制性规划
根据人民中、西路改造中的经验教训，为进一步在城市建设中实行土地有偿使用，加快旧城改造，使旧城改造在具体操作上便于执行，温州规划局于1992年编制了《温州市旧城飞霞南路等十六条街段改造控制性规划（图集）》⑩。

十六条街（路、段）是在《温州市旧城改造控制性详细规划》的基础上，继续使用规划指标对用地进行控制。

规划用地总面积117.98ha，可新建面积293.02万㎡，平均建筑容积率2.48，相比旧城改造控规中相关地块的容积率普遍在1.0-2.0之间规定有了较大幅度的提高。

图6温州市城市近期建设示意图（1995年）
资料来源：温州城建新姿
表1部分街段技术经济指标表
信河街胜利
路府前
街
飞霞
南路
广场
路
安澜
亭
小南
路
天雷
巷
屯前
路
百里
西路
和平
路
三官
殿巷
东门
横街
用地面积(ha)27.88 1.93 2.618.03 6.31 4.50 6.31 6.42 4.368.19 3.34 1.31 3.28
总建筑面积(万㎡)89.95 6.487.7718.6
6
15.2
8
10.4
7
15.8
2
13.9
5
9.2719.1
5
7.30 3.207.74
容积率 3.32 3.36 2.98 2.32 2.42 2.33 2.51 2.17 2.23 3.02 2.19 2.44 2.36建筑密度(%)42454034403532383632374936
资料来源：温州市城建档案馆
2.2.2“5·18”温州市旧城改建房地产开发项目发布会
1992年5月18日，温州市举行“温州市旧城改建房地产开发项目发布会”，市长陈文宪、副市长吴祖熙等领导，以及来自海外十余个国家和地区的侨胞、国内房地产开发公司百余名代表出席了会议。

陈文宪在发布会上发表开幕词，时任规划局局长的杨秀珠⑪也发表了讲话，介绍温州市城市规划情况，着重介绍了十六条街（路、段）的技术经济指标、实施步骤、规划设计要求和审批程序。

发布会后3天内即签订项目协议22个，实际出让地块23个，规划总面积50多万㎡，协议收取城市基础设施配套费（即地价）近6亿元。

这是当时全国规模最大的房交会，也被认为是温州旧城改建史上具有里程碑意义的一次项目发布会。

自“5·18”发布会之后，温州市的房地产开发公司在一年之内由24家增至134多家。

据统计，1995年底市区高层建筑共60余幢，其中37幢是华侨和港澳台同胞投资合建的。

而每建设一幢高层，即成立一家中外合资的房地产开发公司，因此1995年底全市华侨和港澳台同胞投资创办的房地产开发公司即37家。

涉外房地产市场逐渐成为温州吸引外资、发展外向型经济的一个重要领域。

2.3相关政策程序完善：涉外房地产开发与合作形式的规范化
为使得外商来温投资房地产的程序规范化，1990年6月颁布了《温州市外商投资开发经营房地产项目审批程序》。

规定外商来温从事开发经营房地产，由市外国投资事务办公室统一接待，限额以上的开发项目建议书、可行性研究报告等必须报市外资办、市计委审批或转报审批⑫。

此外，相关涉外政策还规定中外合资、合作企业开发的房产应达到70%以上销售给外商。

针对越来越多回乡创办房屋开发公司参加城市建设的海外侨胞、港澳台同胞，温州市旧城改建指挥部于1992年5月进一步发布《温州市旧城改造涉外房地产开发经营项目审批程序》，具体流程如下图。

图7涉外房地产开发经营项目审批程序流程图
资料来源：根据《温州市旧城改造涉外房地产开发经营项目的审批程序》绘制
外商投资合营的房地产开发企业必须通过办理土地使用权出让手续，依法取得土地使用权后才能从事开发经营。

外商投资开发经营房地产的合作方式主要有以下四种，其中外商取得土地使用权主要的方式是通过协议出让。

表2温州外商投资开发经营房地产合资合作形式
资料来源：根据《温州涉外房地产市场的发展与管理》整理
3外商投资的特征与影响
3.1外商来源与项目特点
3.1.1外商来源与特征
温州市全国著名的侨乡之一，改革开放初期来温投资的外商也基本为海外华侨和港台同胞。

海外华侨来源较为多元化，主要集中在法国、荷兰、意大利等国家。

华侨来温最初多为捐资兴办教育和社会公益事业，随后开始投资建设工厂，并且逐步参与城市开发建设，成为建设现代化新温州的一支重要力量。

在笔者访谈过程中，温州市规划院院长丁俊清⑬先生至今仍清楚地记得几位外商以及他们所投资建设的高层建筑。

与上海、深圳等城市更注重与国外大企业、大财团的合作不同，温州更多是吸收利用中小华侨资本，进行小地块的开发。

这些温州华侨在国外大多以苦力、小商贩起家，艰苦创业，不断取得发展。

侨居海外的华侨华人为联络感情及维护自身权益，组织了各种形式的华侨社团。

在改革开放后这些社团对推动华侨回国投资起到了重要作用，而社团的领军人物也积极参与了温州旧城改造工程，如法国华侨华人总会（旅法华侨俱乐部）韩天进、潘金照等。

公司项目名称位置建筑面
积㎡
层数功能
竣工
时间
合资单位
东联东联大厦人民东路32万31商场、住宅1996中方：市职工联建公司外方：-
东方东方大厦人民东路 4.3万301-3商场综合
4-30住宅办公
1996
中方：市公用事业公司温州长运
公司
外方：意大利贸易集团
开太开太大厦人民东路 3.7万311-4商场；5-31
住宅
1997
中方：-
外方：台湾郑锡华
表31992-1995年间温州旧城内中外合资的房地产公司及开发项目
注：表格第一列公司名称为简写，如“东联”全名为“东联皇家房地产开发有限公司”
资料来源：根据《温州华侨史》、《温州城建新姿》、丁俊清先生口述等整理
3.1.2投资项目分布与特点
1989-1995年间，温州旧城改造以沿重要街道开发为特点，海外华侨投资开发的建筑多为高层建筑，主要集中在人民路、胜利路、府前街、小南路、飞霞南路、安澜亭等地。

外商投资的高层建筑大多位于主要交叉口，成为街道重要的标志性建筑。

外商在投资开发房地产的同时，也带来了国外先进的规划、设计、施工等技术，拓宽了国内规划、设计、施工等专业技术人员的视野⑳。

这些高层建筑高度一般为60-100米，高层皇家皇家大厦府前街 2.3万23商场、住宅
1996中方：市房地产公司外方：法国潘金照⑭金来金来大厦府前街 3.6万30商场、办公、住
宅
1997中方：市职工联建公司外方：柬埔寨高仁来盛丰利府大厦府前街 1.6万91商业2多功能厅3-9住宅办公中方：省建设房地产公司
外方：香港向盛投资有限公司
五洲五洲大厦小南路 2.5万12商场住宅1996中方：华侨住宅公司
外方：香港中法房地产公司
康来特巴黎花园大厦小南路 2.5万121-2商场3-6住宅7-12办公1996中方：市房地产有限公司
外方：法国杨璧如⑮
华鑫五马花园五马街 3.3万19商场、住宅1996中方：-
外方：柬埔寨
康泰康泰大楼胜利路 1.5万101-3商场办公4-24住宅1996中方：瓯海华侨房开公司
外方：法国韩天进⑯
米莉莎信联文华大厦胜利路 1.5万101-3商场办公4-24住宅1996中方：温信房开公司
外方：法国郭元魁
新世界新世界广场广场路 1.3万81-2商场3-8住宅1996中方：金城房开公司
外方：奥地利金剑平⑰
华正阳光花园大厦飞霞南路 3.9万28商场、办公
公寓、住宅1997中方：鹿城房开公司外方：法国胡宝洲⑱、荷兰郑原
驹
联林-飞霞南路 4.7万商场、住宅
中方：市职工联建公司
外方：意大利林华兴飞霞飞霞大厦飞霞南路3万231-3商场、办公
4-23住宅
1997中方：鹿城房开公司外方：法国胡宝洲、荷兰郑原驹永泰永泰大厦飞霞南路 1.8万23-
1997中方：鹿城房开公司外方：-银海银海大厦飞霞南路 1.3万141-2商场
3-14住宅1996
中方：市建设房地产开发公司外方：荷兰西班牙陈建欣⑲
建筑性质主要为写字楼、商住楼和宾馆，内部功能一般底层为商场（或营业厅），二、三层为营业厅、餐厅或文化娱乐用房，四层以上分别为写字间、公寓或宾馆。

建筑设计博采众长，同时采用新型建筑材料与施工技术，造型新颖美观。

如开发人民路龙谷屋大厦和江南大厦的两位台商，对两幢大厦提出了比较新颖的设计方案；旅法华侨潘金照与温州市房地产开发公司盒子的“皇家大厦”，由高层公寓和商业用房组成，主楼23层，立面造型新颖，高层顶部设计成钟塔形，具有古典风格。

此外，尽管根据相关政策，外商投资建设出售得商品房原则上70%应售给华侨，但实际上大部分售给了本地市民。

图8温州旧城开发分布图
资料来源：笔者自绘
图9皇家大厦和金来大厦图10五马商厦和五马花园
资料来源：鹿城区志，2010
3.2外商投资对温州旧城改造规划的影响
尽管有旧城改造控规的宏观把控以及具体街道改建控制规划的要求，但在实际开发过程中许多地块或多或少都经过了一些调整，尤其是高层建筑所在地块容积率很多都突破了原定的指标。

一方面是因政府对社会利益和经济利益的考量，提高容积率能安置更多拆迁户，并提供更多商品房销售促进经济发展。

另一方面，这一时期温州并没有充分发挥市场机制，土地出让仍主要采取协议方式，存在很强的人为操纵的可能，相关人员私下以提高容积率换取私利的情况时有发生。

旧城改造控规实际上只是向开发商提供规划条件，或者说是提供了一个政府与开发商讨价还价的平台，实际建设容量的确定由政府与开发商协议所得。

如位于环城东路华盖山东麓的原动物园地块，其原规划用地性质为绿地，1996年政府公开拍卖。

温州市新世纪房地产公司以1.238亿元中标，但因政府不同意该公司关于调整规划指标的请求，该公司未支付地价款被取消中标资格。

杨秀珠随即与法籍华侨陈其跃商量由其通过协议方式开发，政府重新公开招标并邀请陈其跃和其他两位华侨参与，陈其跃以9000万元中标，并成功将容积率从1.47涨到3.5。

再如环球大厦所在地块在旧改控规中容积率为1.8，而实际建成容积率达4.9。

图11环城东路华盖山边的温州市动物园（1992年摄）图12开发为米莉莎花苑（2017年摄）资料来源：温州城市回眸资料来源：笔者拍摄温州旧城改造的启动，最初是为改善城市的面貌和居住环境，缓和旧城人口密度、建筑密度过高、环境质量差，交通拥挤等矛盾。

旧城改造控规的编制，也是为了对旧城内建筑密度实施有效的管理，降低旧城密度、创造良好环境。

但由于该规划尚处于探索阶段，许多内容和指标的确定并非十分科学，本身也需根据市场进行调适。

在这旧城改造过程中，开发看到投资回报的巨大潜力，政府也希望借此加快旧城改造的进程，由此双方达成了追求利益最大化的默契。

然而在种种利益驱动下，容积率指标的频繁修改使得旧城开发建设逐渐失去控制，也影响了城市的进一步发展。

注释
①由于历史原因，改革开放之初中国尚未实现统一大业，为了吸引更多的建设资金，中国政府将大陆以外的一切投资，包括外国和港澳台地区的投资，统称为外资。

②包括合资经营企业、合作经营企业和独资经营企业，即“三资”企业。

中国对外开放的核心任务在于引进国外资金、先进技术、企业经营管理经验及世界市场的营销渠道，这些都可以通过外商直接投资较快地实现。

③陈其跃，原籍温州永嘉，1987年回国创办了温州第一家外商独资企业，在温州名噪一时。

④1988年温州全市中外合资企业达14家，1989年增至52家，其中华侨、港澳同胞投资39家。

1990年后温州“三资”企业迅速发展，1996年底全市有946家，其中华侨和港澳同胞投资787家。

三资企业中数量最多的是鞋革业、服装业、房地产业。

⑤由于地处东南沿海，解放后温州一直是对台前线，国家出于政治考虑势必不会在温州进行大规模固定资产投；1970年代温州两派间武装冲突之激烈，对城市破坏严重。

⑥最初几家房地产公司由政府下属部门的相关机构换牌成立，其他公司也以国营的全民所有制企业为主，进行旧城改造和新区开发工作，大多是微利经营。

⑦主要出于以下几点考虑：1）人民路靠近五马街传统商业中心区，改造效果比较明显；2）人民路上居民对现状极端不满，改造意愿迫切；3）通过人民路改造可以探索如何结合温州传统商贸文化，营造新的商贸经济增长点。

⑧主要包括温信房地产开发公司、市公共事业开发公司、温州市城市建设开发公司、温州大工联房地产开发公司等。

⑨陈细锁，浙江苍南钱库人，温州市台商协会名誉会长，早年前往台湾经商房地产并获得较好发展。

⑩这十六条街（路、段）都处于温州旧城的黄金地段，分别是：飞霞南路、胜利路、安澜亭、屯前街、百里西路、人民东路、新村路、西城路、小南路、府前街、天雷巷、和平路、信河街、东门横巷、广场路东段和三官殿巷等。

⑪杨秀珠，1984年任温州市城市建设局副局长，1989年任温州市规划局局长，1993年任温州市市长助理，出任金温铁路副指挥长，1995年任温州市副市长，1998年升任浙江省建设厅副厅长。

在这14年期间，杨秀珠一直掌管温州土地、城建、规划大权。

⑫温州市土地志，2001。

⑬丁俊清，原温州市规划院院长，曾参与温州旧城改造控制规划的编制。

⑭潘金照，温州市瓯海区西岸乡人，法国华侨华人会元老，积极推动侨胞在温州投资办企业。

⑮杨璧如，出生于杭州市，1992年回国创业，承接了温州市机场路等多个项目。

⑯韩天进，温州瓯海人，著名的旅法侨领，曾多次捐资并动员其他侨胞捐资，为家乡兴办文教和社会公益事业。

⑰金剑平，奥地利中华工商业联合会主席。

⑱胡宝洲，法国著名侨领，法国浙江同乡会副会长。

⑲陈建欣，西班牙华人中餐业协会主席。

⑳谢晓波，温州涉外房地产市场的发展与管理，1994。

参考文献
[1]《温州市城市建设志》编纂委员会.温州市城市建设志[M].北京：中国建筑工业出版社，1993.
[2]李浩然.温州新跃进[M].上海：上海社会科学院出版社，1996：5.
[3]鹿城区地方志编纂委员会编.鹿城区志[M].北京：中华书局，2010.
[4]史晋川，全祥荣，赵伟等.制度变迁与经济发展：温州模式研究[M].杭州：浙江大学出版社，2002：。