公共产品理论视角下的义务教育福利制度研究

公共产品理论视角下的义务教育福利制度研究
祝志芬
（华中科技大学社会学系，湖北武汉，430074）
摘要：社会保障制度是一种社会价值的选择，经济学为社会保障理论与政策实践的发展提供了具体的指导方法。

公共产品属于经济学范畴，其理论与供给方式在一定程度上决定了社会福利的责任主体和供给形式，义务教育作为一种全民性的福利是社会保障体系的一个重要组成部分，二者之间的交集是必然的，同时义务教育具有巨大的经济外部收益性，因此，研究它的公共产品属性意义深远。

关键词：公共产品；义务教育；社会福利
中图分类号：C913.7文献标识码：A文章编号：1003-8477（2011）06-0027-03
21世纪是以高新技术为核心的知识经济为主导地位的时代，人力资源的重要性将远远高于已往任何时代。

国家的综合实力和国际竞争能力将越来越取决于教育发展、科技进步和知识创新的水平，而对于任何一个国家来说，这毫无例外地要依赖于义务教育普及程度的提高。

在现代社会，义务教育是一种社会福利，这种福利不再是一种慈善行为，把某种东西递交给穷人，或是为了缓解有钱人的良心，而是被视为一种资格权形式，覆盖所有家庭，是每个适龄儿童少年应该平等享有的权利。

因此，认识和区分义务教育服务的性质非常重要，以准确的方式来供给才能保障其效率和公正。

一、公共产品理论
（一）公共产品的概念。

最早的公共产品经典定义是由1954年萨谬尔森在著名的《公共支出的纯粹理论》中提出，公共产品一般指的是具有两个特征的产品：（1）消费的非竞争性。

一个人对于某一产品的消费并不排斥别人同时对它的消费，并且增加一名消费者的消费并不减少可供别人消费的数量。

（2）消费的非排它性。

指不能根据某人是否支付了费用来决定其消费资格。

一旦公共产品被生产出来了，任何人可自由地消费。

如公安、国防和公共教育系统等。

凡同时具有以上两种特征的产品称为纯公共产品；凡只具备一个特征，或者虽然两个特征都不完全具备，但又具有外部性的产品，则属于准公共产品。

[1]（p481）
（二）公共产品的供给。

按出资者和消费者是否一致，产品的提供方式可分为公共提供、市场提供和混合提供。

公共提供是指由政府出资购买产品，无偿提供给人们消费的方式。

市场提供是指完全由消费者自己出钱购买并消费产品的方式。

混合提供包含公共提供与市场提供。

[2](p364)公共产品的提供一般无利可图，需要奉献精神与投入更多的个性化服务。

而市场只有在具备竞争性和排他性特点的私人物品的场合才能真正起作用、有效率，其营利性决定了它不可能提供公共产品，公共产品只能由国家来供给。

“成本分担论”认为，准公共产品适合于混合提供，即以居民个人购买、政府补贴的成本分担方式提供。

政府分担的比例应视不同产品的外部性而定，从理论上说，政府分担的比例从0－99％都是合适的。

[3]（p17）
二、义务教育的产品属性分析
世界银行（1993）对教育投资收益率的调查：各阶段教育的世界平均社会收益率分别为初等教育18.4%，中等教育13.1%，高等教育10.9%，义务教育的社会效益是最大的，且发展中国家要高于发达国家。

可见，义务教育的产品属性是十分重要的，关系到资金供给方式。

关于它的定性，国内外学术界存在不少争议：安东尼·B·阿特金森认为在现代社会采取了公共机构（政府）提供义务教育的方式，因此，它是“公共供应的私人产品”。

[4]（p619）王善迈（1996）认为义务教育由非营利的公共部门提供，属于公共产品或准公共产品，但它具有竞争性又可以进一步转化为私人产品。

厉以宁（2000）从供给
作者简介：祝志芬（1976—），女，讲师，华中科技大学社会学系博士研究生。

湖北社会科学2011年第6期
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主体与经费的来源渠道，认为义务教育的服务是纯公共产品或准公共产品。

张学敏（2005）认为义务教育就制度而言是公共产品，就阶段而言是私人产品。

周佳（2007）认为义务教育服务产品的效用因消费者的增加会导致拥挤，是一种具有“拥挤性”的公共产品。

从世界各国的义务教育实践来看，它具有强制性，带有强烈的国家意志，义务教育作为一种福利制度安排，各国政府大都实行了免费或者给予了财政支持，而且通过法律保障了公民平等接受义务教育的权利等。

从这个角度来讲，义务教育具有鲜明的纯公共产品属性。

但从义务教育的经济属性来看，它具有消费非竞争性的特点。

例如，某学生听课并不排斥其他学生同时听课。

但它也具有竞争性，当义务教育的供给不足时，会产生需求竞争（如奥数、中考），不过采用的是非市场方式，故义务教育不应属于纯公共产品的范畴，而是属于准公共产品。

因此，我们可以认为义务教育是带有明显的纯公共产品属性的准公共产品。

三、公共产品理论对中国义务教育保障制度的启示
凯恩斯说：对政府来说重要的，不是去做那些私人已经正在做的事情，或是把它做得更好一些还是更坏一些；而是去做那些根本没有人做的事情。

这里根本没有人做的事情是指社会福利保障的项目内容和相应的社会公共服务。

[5]（p121）义务教育属于基础性福利事业,经典理论——
—公共产品，给中国义务教育福利制度具体实践过程带来哪些启示呢？
（一）义务教育福利制度必须以国家政府为主，各级地方政府必须参与分担和管理。

义务教育的公共特征为保证政府投入责任、促进其有效发展提供了重要的理论依据。

其公共产品属性决定了它的责任主体必须是国家政府：义务教育带有明显的纯公共产品属性，不能产业化。

即它不能由市场提供，必须是由政府免费或者少许收费提供，这也是保证政府的主体责任、公立学校制度的理论由来。

从义务教育到高等教育，内部效益不断增加，而外部效益不断减少，故从消费方式上来看，义务教育更适于公共提供。

由于义务教育具有明显的纯公共产品属性，由家庭或者个人完全承担经费会导致市场失灵，而且义务教育除了个人获益（内部收益）外，还有一部分属于社会获益（外部收益）。

因此，政府在教育成本分担上尤其是发展中国家（包括中国），义务教育阶段公共教育经费所占成本的比重应当最高。

经济学家认为，建立义务教育上的合理关系必须遵循教育成本分担原则，“教育成本分担论”是由美国经济学家布鲁斯?约翰斯通提出的。

教育成本是指社会为培养一定熟练程度的后备力量和专门人才，以及提高劳动者素质而耗费的教育费用。

义务教育成本则是指在义务教育阶段，社会培养每一名合格学生所耗费资源的价值。

[3]（p95）在如何分担教育成本上作出杰出贡献的是希腊经济学家乔治·萨哈罗普罗斯，他研究发达国家和发展中国家的教育投资回报率得出结论：教育投资回报率随教育阶段上升而下降，在发展中国家，初等教育的投资回报率最高，原因是初等教育的成本最低。

因而，他认为初等教育应以国家政府拨款为主。

[6]（p99）另外，义务教育不仅可以缩小禀赋的差距，有利于实行收入分配均等的目标。

可见，义务教育是社会公平的基础，它是所有学龄儿童的一项基本权利，而这种福利权利的实现只有依靠国家政府通过法律、法规和财政的支持才能确保。

（二）义务教育福利供给中各级政府间的分工。

从资源配置效率角度出发，地方性的公共产品应由地方政府提供，全国性的公共产品应由中央政府提供。

而地方性公共品由中央政府统一提供、全国性公共品由地方政府分别提供，都会造成效率损失。

如下图：横轴为公共产品的供给量，纵轴为公共产品的价格，阴影为福利损失。

图1为地方性公共产品，如果只有两个地区，一区对公共产品的边际总效益为MB1，另一区为MB2，假设公共产品的平均成本P’不变，则一区的产量为Q1，另一区为Q2，是有效率的。

如果中央政府集中提供的产量为Q’，那么一区居民就会多付成本其福利损失为上三角形，另一区的福利损失为下三角形，显然，改由地区分散提供可避免福利损失。

图2为全国性公共品，因为效益的外溢性，使某一特定地区的边际效益(MDB)总是要小于全国的边际效益(MNB)，如果该公共产品由某一特定地区政府提供，那么实际提供量必定大大小于最优提供量，导致福利损失（阴影部分），但改由中央政府统一提供可避免效率损失。

[7]（p30）义务教育是地方性公共产品也是全国性公共产品，从效率角度出发，它应由中央、地方政府共同承担，并由中央政府利用财政转移支付为溢出地区做出补偿更为合理，以协调地区间利益。

图１中央集中供给地方性公共品的效率
图２地方分散供给全国性公共品的效率
中央政府与地方政府的投入比例，关系到各级政府间转移支付和财权、事权的划分。

我国的行政、财政体制比较特殊，在财政经费的使用上地方各级政府具有较大的自主权，但在行政管理上却又具有中央集权的特征。

据国务院发展研究中心的一项调查显示，2001年义务教育投入中的政府投入，中央财政占2%、省级占11%、县财政占9%、乡镇一级占78％。

这说明税费改革前，政府对义务教育总投入仅1/2左右，其中还包括了从基层征收的教育事业费附加，
而且分担
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的比例也不均衡，乡镇一级的投入部分占3/4以上，且主要是从基层家庭收取上来的，与义务教育的福利性、免费性相悖，显然，这种投资主体的下移会制约义务教育福利的发展。

2006年6月，新修订的《中华人民共和国义务教育法》明确规定，义务教育经费投入实行“国务院和地方各级人民政府共同负担，省、自治区、直辖市人民政府负责统筹落实的体制。

从此，中央、省级政府由原则性投入转变为明确的投入，成为了义务教育投资体制的明确主体。

如在西部地区，中央财政承担了免除学杂费这部分资金的80%，承担校舍维修、改造所需资金的50%，其余的所需资金的绝大部分由省级政府承担，义务教育经费也全额列入县级政府财政预算，体现了政府责任的全面到位和财政资金的落实，保证了“义务教育政府办”的全面落实。

这种以中央政府为主，各级地方政府共同分担的投资体制符合中国国情，必会促进义务教育福利制度的健康发展。

（三）义务教育福利制度的供给主体可以多元化。

由于福利的发展是随着教育、卫生和与人有关的服务事业的扩充而兴起的，故只要人们不愿容忍服务质量明显下降，这些部门就必然会出现扩张的趋势。

义务教育属公共福利事业，覆盖人群极其普遍，随着需求的多样化，学校在一定的时空下又不能容纳大量的学生，这时义务教育具有竞争性即有了私人产品的性质，也就决定了它在供给不足时可适当地由市场来调节。

2005年，全国共有民办普通小学、普通初中6242所和4608所，在校生为388.94万人和372.42万人。

实践证明了市场可以弥补义务教育的供给不足。

再从公共选择理论角度出发，由于义务教育供给可以排他，而且存在政府供给失灵现象，这些也为市场成为义务教育的供给主体创造了条件。

私立学校就是应市场的需求而诞生的，这也是值得我们借鉴的西方国家兴办义务教育的基本经验，即“公立学校为主，私立学校为辅”的政策。

但若没有国家的资助和调控，有些家庭和个人还是会因费用、社会等原因而无法享受这些服务。

有研究认为，第三部门与政府之间的关系是一种合作关系，但不排除在运行过程中两者存在利益冲突。

[8]（p32）由于市场的营利性，政府在鼓励和支持它进入义务教育供给的同时，应该依法加强引导和管理。

现在，越来越多的第三部门组织在慈善、社会救助、教育、医疗、环保等传统的由政府负责的公共事业领域发挥着越来越积极的作用。

格里·斯托克认为，国家与社会、公共部门与私人部门之间的界限和责任日益变得模糊不清。

在现代社会，国家逐渐把它的主体责任转移给了私人部门、第三部门，使它们承担了越来越多国家原先的责任。

[9]（p65）义务教育不属于国家垄断的公共产品，由于存在政府失灵和市场失灵，社会成员对公共物品需求多样化，具有拾遗补缺功能的第三部门在公共产品的供给中发挥着越来越重要的作用。

在转型期的中国，政府在某些公共事业领域采取“策略性后退”和“有条件的收缩”的战略，培育第三部门不仅可以优化公共物品的供给模式，而且有助于实现社会的多中心治理，符合和谐社会所需的社会管理体制的改革发展方向。

在我国义务教育的供给中，第三部门能弥补义务教育政府供给的资金不足，特别是在农村它可以扩展义务教育福利覆盖的空间，因此，也可以成为义务教育供给的主体之一。

但是，由于第三部门也存在一定的局限性，如无稳定的资金来源和“志愿失灵”现象，所以，义务教育的供给不能过分依赖于第三部门。

（四）尽量避免公共产品陷阱。

“今天无子女的人将从今天父母们的教育投入中获利，而且与那些承担做父母责任的人相比，无子女的人的职业机会越大，获利也就越多”。

[10]（p67-68）公共产品一般是由政府提供，由于每个人都想不付出任何代价（或费用）就可以享受公共产品提供的服务，这在经济学上称为“免费搭车”（Free Ride）问题。

一般来说，公共产品覆盖的人数越多，免费搭车问题越严重。

福利部门的成效对国民经济的益处，并不排斥社会福利开支造成的负担。

从经济上看，大部分社会政策干预可以借助“公共产品”的概念而取得合法性。

这些符合“制度理性的”公共产品，表面上是为了所有人的利益，但由于其特性，成本和效益之间的关联不清晰，与真正意义上的公共产品相悖。

而且这种公共利益陷阱会妨碍捐赠：某人的捐赠对于福利供给（义务教育的服务）的贡献微不足道，而且如果在利他信仰下所从事的活动也由他人的捐助所取代，以至于人们很少有动力进行捐献。

[11]（p14）
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责任编辑申华
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