深化建设监理体制改革的意见和建议

深化建设监理体制改革的意见和建议
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1988年，国家建立建设监理制度旨在改变陈旧的工程管理模式，建立专业化、社会化的建设监理机构，协助建设单位做好项目管理工作，提高工程建设水平和投资效益，并建立一个“高智能的咨询服务业”。

但建设监理制度在其发展进程中，偏离了“对工程建设实施全过程、全方位管理”的最初构想，监理的定位也变成了“一仆二主”。

监理定位的模糊导致了实际工作中监理责任界限的模糊，使得监理的责任越来越大，尤其是履行安全生产管理法定职责的服务让监理工程师们惶惶不可终日。

这不仅严重影响了建设监理事业的健康发展，也不利于构建责任明晰、权责相符、执业高效的工程建设管理体制。

根据目前监理行业存在的问题，改革建设工程监理制度是大势所趋，但监理制度的改革决不是简单地回归到改革开放前的建设管理模式，必须做好顶层设计，应充分体现市场经济的需求，通过立法程序来实现深层次的改革，不能简单地以“取消强制监理制度”来代替改革。

一、目前取消强制监理的时机尚不成熟
（一）目前还没有任何市场主体能够取代监理对建设工程质量安全的监督职责。

目前建设工程项目层层转包的情况屡见不鲜，有的甚至转到五包。

施工队伍为了赚取利润，偷工减料、弄虚作假的行为时有发生；再者，目前的施工队伍素质低下，以前是师傅带徒弟出师后才能单独上岗，而现在从路边招来农民工未经培训实践即可上岗，所以工程质量安全必然存在不可忽视的隐患。

而监理人员在施工现场的全天候旁站监理，对消除工程质量安全隐患发挥着质监和安监机构所无法替代的作用。

如果取消工程的强制监理，必须有相应的配套措施确保施工阶段的质量监督工作，而目前在工程质量安全的监管职责尚
未清晰界定的情况下，盲目宣布“取消强制监理”是对建筑业不负责任的行为。

（二）建筑市场的诚信机制尚不健全。

目前，全国各地虽然颁布实施了一些旨在规范建筑市场的诚信管理办法，对各方建设主体采取了一些监管措施，但鉴于我国的国情，社会上的整个信用系统尚未真正建立起来，失信的成本较低，造成建筑市场的恶性竞争、违法转包，在工程施工过程中诸如以次充好、建材不合格、不按图施工、野蛮施工等诚信缺失现象屡屡发生，“有信者荣，失信者耻，无信者忧”的社会氛围和市场环境尚未形成，与西方发达国家相比，我国的信用建设还有很长的路要走。

所以，发挥监理对工程施工现场的监督还是必要的，工程监理只能加强，不宜削弱。

（三）工程监理企业向高端区域发展的条件尚不成熟。

目前，我国绝大部分监理企业为中小规模企业，即使较发达地区的监理行业人均年产值仅在15万元左右，企业的经济、人才、技术积累程度不高，暂时不具备向高端企业转型的条件。

尤其是一些城市特殊的建设管理体制，由市、区工务部门垄断政府工程项目管理和项目代建，没有充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，监理企业向项目管理发展缺乏市场，监理企业难以找到出路。

而且监理企业跨地区拓展业务相当困难，一是管理成本高、风险大，二是多数地区均设有不同程度的软门槛，外地企业难以进入和立足。

（四）“取消强制监理”的相关准备工作尚未完成。

一是监理的定位、职责以及各方建设主体的关系不够清晰，监理制度存在的缺陷没有完善，监理企业是否一方责任主体、是否仅按照合约对业主负责还存在争议；二是促进监理企业优胜劣汰、相互整合、市场清出的机制尚未形成；三是有必要制定业主项目管理标准并加大业主的责任、建立业主条件备案制度、建立健全工程建设差别管理制度、扩大业主自主选择工程管理方式的权力等；四是工程项目管理市场尚未全部放开且市场不规范，没有充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，监理企业的差异化发展存在瓶颈；五是投资者、建设项目法人或业主需要社会化、专业化的工程咨询服务的意识和政府监管力度还不够强；
六是注册监理工程师个人执业制度尚未建立等等。

二、改革建设监理体制必须在法治的轨道上进行。

我国的建设监理事业已滑入低谷，处于恶性循环之中，建设监理体制改革势在必行，绝大多数监理企业拥护和支持改革，并有勇气和智慧直面改革，但应以十八届三中全会精神指导监理改革，以问题为导向进行理性改革，使监理适应市场经济的发展。

决不能盲目改革，不能凭拍脑袋和长官意志，不能单纯为了出政绩或应付改革而改革。

应按照目前中共中央、国务院、人大常委会的要求，增强法治理念，“凡属重大改革都要于法有据”；对政府“法无授权不可为”。

即便是先行先试，摸着石头过河，也要先有法。

有的重要改革举措需要得到法律授权的，应当按照法律程序进行，确保一切改革举措都在法治轨道上进行，不允许再存在法治轨道之外的改革试点。

“凡是试点的，都必须有法律规定或者法律授权，没有法律规定和法律授权，不得试点”。

建设监理体制的改革同样要先修改相关法律法规，在法律的框架内进行改革，以法治引领和推动改革。

至少应获得国家建设行政主管部门或省级（有立法权的副省级市）人大常委会书面授权，才能开展改革试点。

三、找准监理存在的根本问题和深层次原因，以问题为导向进行改革。

监理行业存在的问题众所周知，如：市场存在的恶性竞争和不规范行为、过低价承揽业务导致企业利润和人员待遇低于相关行业、责任过重导致监理人员压力大、责权利失衡造成人才流失严重、其结果是从业人员整体素质和服务质量下降，社会评价和声誉与日俱下，监理的价值被大打折扣，恶性循环往复不止。

监理存在问题的原因很多，主要是法规体系和职责定位的问题，其次是市场的问题。

市场的过度竞争是行业不成熟的表现，是市场机制没有促进社会资源的合理配置。

过度竞争的原因是进入过度和退出不畅，是市场失灵产生了过度竞争。

所以，监理制度改革必须抓住问题的本质，针对存在问题并剖析深层次的原因，在集中民智的基础上制定改革方案，促使监理行业凤凰涅槃。

深圳市乃至广东省的政府部门不仅要广泛听取建筑业企业及从业人员、专家学者的意见，还有必要成立由政府部门、行业协会、
建筑业企业、专家学者、人大代表等参加的调研机构，走出去进行调研，开拓思路和视野，学习借鉴香港、上海等地建筑业改革的有益经验。

四、营造建设工程监理制度改革的环境和条件。

以问题为导向进行改革是前提，怎么改才是关键，而开展改革前的基础工作也是改革成败的一个重要因素。

除了开展调研，制定方案，做好顶层设计之外，还有一些很重要的因素不可忽视。

一是做好舆论引导工作。

多渠道大力宣传改革的理念、改革的方向、改革的目的、改革的思路，提高改革的透明度和民主化意识，让监理企业、从业人员理解政府推动改革的意向，从而支持政府的改革；二是充分发挥行业协会的作用。

行业协会是由同行业的企业及其从业人员自愿结成的民间组织，以服务于会员为宗旨，并发挥沟通政府与企业的桥梁纽带作用，协会与会员单位关系密切，政府的改革意向、政策实施可以通过协会上情下达，而企业可以通过协会反映改革的诉求。

这不仅有利于缓解政企矛盾、营造和谐社会，而且有利于改革意向的传递和改革措施的落实。

三是营造改革的环境。

包括法制环境、市场环境等。

法制环境包括对监理责权利的重新定位、对原有法律法规的修订和完善，废止和修订不符合市场经济发展规律的法规和规范性文件，建立执业责任保险制度，同时大力增强政府工作人员及监理从业人员的法制观念，提高违法的成本。

市场环境首先是政府的职能的转变、购买服务和宏观监管，用法制手段维护市场秩序，坚决把市场能解决的事情交给市场；其次是营造诚信的市场环境。

通过整顿监理市场，制定实施行业信用管理办法，用制度机制引导和保障诚信，全面强化对失信主体的诚信约束和惩戒，切实加大对违法违规行为的执法打击力度。

第三是培育工程项目管理市场，“开渠引流”，给监理企业以出路。

五、监理制度的改革应与建筑业改革统筹谋划
建筑业的改革犹如一盘棋，监理只是其中的一个棋子，棋子怎么走要统筹考虑、运筹帷幄，要走一步，看两步。

“不谋万世者，不足谋一时；不谋全局者，不足谋一域”。

对于监理改革，有必要放在建筑业一盘棋之中运筹谋划。

有言道“识棋容易知棋难”，盘活棋子，
走好每着棋，是对改革者大局意识、责任意识的检验。

我们不得不承认，整个建筑业还存在很多问题，诸如：行业集中度较低，同质化竞争和恶性低价竞争；建筑市场发育不完善，信用体系尚未建立，肢解工程发包、诚信度还不高等，监理身在其中必定受到一些不良影响，但并不否认监理存在的一系列问题及行业自律的缺陷。

在目前还没有任何市场主体能够取代监理对建设工程的质量安全全天候监督的情况下，如果只是拿“监理”这个棋子冲锋陷阵，可能整盘棋难以胜算，监理改革将无法达到预期效果，或者难以在全国推开，或者不能解决建筑业存在的根本问题。

所以，不要急于仅动监理一个棋子，不要为了应付改革而改革，不要单纯为了政绩而改革，要统筹考虑社会问题、民生问题、行业问题，把监理放在整个建筑业的大背景下，统筹协调有关部门和单位开展建筑业的改革，可能会收到事半功倍的效果。

六、监理企业亦应支持改革，相向而行
既然大家都知道监理制度和监理行业存在一些问题，改革在所难免，就要拥护和支持改革，但改革并不是全盘否定，再重新回到计划经济的建设管理体制上去，而是通过改革顺应市场经济的发展，有利于工程项目的质量监管和提升，有利于监理行业的健康科学发展。

所以，监理企业和监理从业人员应开动脑筋、研究探讨改革的思路及方案，积极向政府和人大部门建言献策、提出合理化建议，而不是一味地反对或抵制改革。

既然是改革就会有阵痛、有危机感。

企业发展需要改革，同样行业发展也需要改革，没有改革就不会有发展，以发展保障改革，以改革促进发展和监理企业的转型升级。

但关键是怎么改，在改革中必须走群众路线，不能闭门造车，不能把一个行业改没了、改乱了。

所以，政府部门要深入调研，做好宣传发动工作，做好顶层设计，使大家有心理准备，能看到希望，看到未来；监理企业及其从业人员应相向而行，顺势而为，勇于提出问题和建议，这是相辅相成的。

唯此，才能使监理制度的改革达到好的效果。

以上仅是一家之言，以期抛砖引玉。

不当之处，敬请读者批评指正。