公共文化服务体系建构：内涵与模式

公共文化服务体系建构
内涵与模式
公共文化服务体系作为一种战略规划概念，是中国进入21世纪以来改革开放日益向纵深发展、特色社会主义理论建设和实践不断完善、在成熟的基础上产生的又一文化理论创新成果。

2005年，党的十六届五中全会首次提出“公共文化服务体系”的概念；2007年，国家开始全面部署公共文化服务体系建设，随后，“覆盖全社会的公共文化服务体系”在党的十七大以后成为全面建设小康社会的重要目标之一；2012年，党的十八大提出要完善公共文化服务体系，提高服务效能；十八届三中全会又首次提出建设“现代公共文化服务体系”，“现代性”成为公共文化服务体系建设的全新时代命题。

至此，国家公共文化服务体系建构的战略规划基本形成。

一公共文化：国家视域的“下移”与“聚焦”
公共文化最显著的特性在于其文化的公共性，具体可理解为：“在外延方面，公共文化主要指具有群体性、共享性等外在公共性特征的文化；在内涵方面，公共文化是在文化的精神品质上具有整体性、公开性、公益性、一致性等内在公共性特征的文化”[1]。

在文化领域，新中国成立后，政府一直把文化作为一种“事业”，设立与公共服务对应的公共文化机构，统称为“文化单位”，纳入计划体制下的官僚科层网络中进行管理，文化领域都称之为文化事业。

1978年实行改革开放以后，随着市场经济体制的建立和完善，被包含在“公共文化”中的文化的经济属性得到开发，文化产业的概念开始从文化事业中剥离出来。

在2000年的“十一五”规划中，首次将文化产业和公益性文化事业区分开来，文化产业获得了独立性概念。

与此相对应，公共文化服务体系的概念在2005年被正式确定出来，从此，公共文化服务体系建设成为国家文化建设战略层面必不可少的一环。

“公共文化服务体系作为一种概念范畴的提出，本身既是对文化事业体系的‘内涵超越’。

公共文化服务作为一种现代服务型政府的职能延展，并不是文化事业的‘转型升级版’，传统文化事业体系与现代公共文化服务体系代表了不同时代的政治理念和管理方式，存在着从基本理念到功能结构上的诸多差异。

建立公共文化服务体系，促进了文化事业向现代公共管理理念的转型。

”[2]从对国家文化领域发展演变历程这一简单梳理概括中，可以看出国家对公共文化的认识存在视域“下移”与“聚焦”的转变（见表1）。

表1 文化领域发展形态对比
“文化事业单位”是国家计划经济体制的条件下在文化领域中实行的一种管理和组织形态，其核心目标是要满足国家意识形态的正当性对于社会动员渠道的要求，在整体上表现为一种自上而下的文化动员体系，立足于“计划配置、干部任命、专业技术”三大基础之上，形成了“资源体制内循环、身份刚性约束、行业壁垒”三大特征。

[3]虽由文化事业单位所提供的文化产品和服务在福利意义上具有公共的性质，其向公民提供相对均等的公共文化服务，但由于社会总供给量严重不足，且实行固定、统一的产品供给，无法满足公众实际需求偏好，因而这种条件下的公共文化服务是低水平和低层次的。

随着社会主义市场经济体制的逐步确立和完善，“文化的经济属性得到了有效的产业化开发，文化产业应运而生”[4]。

文化产业实行企业化运作，以市场为导向，以追求经济效益为基本目标。

文化产业的发展打破了文化“公共性”被扭曲为国家垄断性或代理性的历史局面。

至此，在文化领域我国开始了“双轮驱动”的文化建设和发展时期：一轮是市场性的文化产业，通过市场经济中的文化供给来满足大众的文化需求；另一轮是公共性的文化事业，通过政府提供公共文化资源来保障和满足公众的文化需求。

“文化市场的日益开放以及文化产业的蓬勃发展，凸显了公共文化（原来的‘文化事业’）这个概念的本来含义：它对市场具有弥补作用，相对于市场提供的文化商品（产品及服务）而言，它是在政府主导下，以转移支付的财政手段向特定社会群体提供的文化产品及服务的总和”[5]。

由单一的文化事业形态到文化产业形态的确立，国家对文化领域行业的认识由着眼于意识形态的“上层建筑”到放眼于经济形态的“物质基础”，视域开始下移，更加重视群众的文化需求。

但是，在文化经济发展与文化产品日益丰富的同时，公民的文化享受程度的差距却越来越大，特别是城乡之间的文化消费水平差距悬殊，文化权利保障问题和文化民生问题日益突出。

文化产业由于其市场趋利性，提供的是满足个体偏好性的文化产品，对于公共文化产品特别是“老少边穷”地区的公共文化服务则不愿或很少涉及；而文化事业为体现文化的“公共性”追求占有共享性文化资源，其行政性供给并不匹配实际的民众需求。

文化产业供给的“到不了位”与文化事业供给的“不到位”，需要国家再一次把视域下移，聚焦于关乎百姓民生的“公共文化”。

也正是出于此，国家提出了一系列公共文化服务工程，目标就是
让广大人民群众共享文化发展成果，最大化的实现文化的公益性、均等性。

“公共文化服务”这一概念不仅包含了文化事业的“公益性”和文化产业的“经营性”，而且大大拓宽了文化事业的主体，其“触角”还延伸到文化产业所无法到达的角落，它能够包孕文化的“使用价值”和“交换价值”。

于是，国家视域开始聚焦于公共文化服务。

二公共文化服务：认识观念的深化与发展
目前，学界对公共文化服务的认识主要有三种理论观点：文化福利、文化权利和文化治理。

“文化福利属于社会福利的一部分”[6]，是国家、社会部门以及公益性组织提供的一种公共服务。

“文化福利”观论证的逻辑基础是：作为社会性的人，除具有经济和政治方面的需求以外，还具有文化方面的需求，而人们获得文化需求的满足度便构成了文化福利。

在这种意义上，公共文化服务的实施就是公众文化福利的享受过程。

这一认识还只是停留在文化事业体制的基础上，注重政府供给或政府“操办”，容易导致供给与需求的错位。

文化权利根据人权观念发展而来，其最主要的法律文书来源于1966年联合国大会通过的《经济、社会、文化权利国际公约》[7]。

中国学者大多据此文件所提出的文化权利概念对我国公共文化服务进行解读。

“文化权利”观基于公共产品理论，把文化视为一种公共产品，具有“消费的非排他性、消费的非竞争性、产权的公共性、产权的难以交易性和持久的外部效应”[8]，因此“人人有享有文化的权利”[9]。

在此逻辑上中国许多学者提出公共文化服务不应仅仅视作政府提供的一种文化福利，而应该是保障公民文化权利的一种必然要求。

深圳学者在这一认识基础上提出，“公共文化服务体系以实现公民文化权利为逻辑起点，是满足社会的公共文化需求，向公众提供公共文化产品和服务行为及其相关制度与系统的总称，是国家公共服务体系的有机组成部分”[10]。

然而，国际公约规定的出发点是促进文化平等权，落脚点是维护知识产权。

即文化权利是“个人获得累积文化资本的平等的权利”“个人自由创造自己的文化作品的权利及所有人享有自由利用这些创造品的权利”以及“每个文化群体保留并且发展自己特有的文化的权利”[11]。

这里所指的文化权利并不符合中国语境下的“文化权利”。

中国语境下的“文化权利”更多的是指一种“文化民生”。

学者吴理财对“文化福利”和“文化权利”的观点进行了深入的分析，他认为“把公共文化服务仅仅视作文化福利或文化权利的要求，有其不足：作为文化福利的公共文化服务，往往缺失民众必要的民主参与，导致公共文化服务与民众公共文化需求相脱节；在当下，权利往往被人工具性使用，如果没有一定的公共意识和公共精神的规约，又会成为一种公共性的消解力量，从而与通过公共文化服务建设文明健康的公共文化生活的主旨相背离”[12]。

通过对“文化福利”和“文化权利”两种观点的批判性吸收，吴理财等学者提出了“文化治
理”的观点。

其逻辑基于文化的公共性，“公共文化是与私性文化相对而言的，是一种共享的、共有的价值理念，它是以核心价值观为内核，以公共理念为基础的一种文化形态”[13]。

所以，“公共文化服务的实质就是建构公共性，在一个公共性日趋衰落的转型社会中，它将发挥越来越重要的社会治理功能”“公共文化服务既是文化治理的一种形式，也是文化治理的一项内容”[14]。

虽然“文化治理”观相较于“文化福利”和“文化权利”观有了进一步的认识，但其仍然是政府公共行政治理之下的一种“体制式补给”。

对公共文化服务内涵的认识对比见表2。

表2 公共文化服务内涵认识对比
“公共文化的本质决定了公共文化服务的性质和方向，公共文化服务既是我国政府公共服务职能的新要求，也是我国文化建设的新领域，既是社会发展中的文化诉求，也是政府变革中的文化服务。

”[15]。

“文化服务”按照“我服务我骄傲”和“谁需要服务谁”的理念，其服务提供者可以是国家政府文化机构，也可以是社会公共文化组织，还可以是公众与个人，其服务的对象是全体社会成员，公共性始终是其基本属性和最明显的特征。

“文化服务”体现的是政府的服务职能，这与我国政府职能向服务型职能转变的方向一致。

具体而言，政府的文化服务理念主要体现在：（1）接受“公共支持”是其存在基础，（2）具有“公共精神”是其内在信念，（3）实现“公共价值”是其理想追求，（4）满足“公共需求”是其尊重公民权利的具体体现，（5）提供“公共服务”是其职能定位，（6）赢得“公共信用”是其目标要求。

[16]“文化服务”概念简洁、通俗，既能包含文化的公共属性，又能体现服务主体与客体之间的互动关系。

本文建议把公共文化服务的内涵确定为“文化服务”，它是以“公众至上”为原则，坚持“国家—公众”双向之间的信息互动，能最大化、最优化地实现文化的公共性。

基于“文化服务”视角中的公共文化服务是包容的、平等的、开放的，具有公共性、公益性和公众性，体现了“以人民为中心”和“为人民服务”的宗旨。

公共文化服务不是单一的、固定的，而是多样的、流动的，它是一个立体化的综合体，包含了国家与民众以及市场上一切可供利用和补充的有益元素。

所以，公共文化服务应该是由多方共同参与完成的一项复杂任务，注重系统性、整体性、协同性的原则。

三现代公共文化服务体系：包容开放的多元模式
公共文化服务体系涵盖了公共文化和文化服务的所有要义，是一个总体性、集合型概念。

国家在公共文化服务体系建设上已经推行了多项“文化惠民”工程，一定程度上丰富了公众的公共文化生活，但具体效果还有待优化。

从整个运行来看，自上而下的公共文化供给与自下而上的公共文化需求表达存在脱节，“需求表达通道”不畅；公共文化服务体系中的监督与评价机制尚未完全有效建立，绩效考核实际落实有待破解相关体制性障碍；公共文化服务体系运行的保障性制度缺乏。

因此，从内涵出发，公共文化服务体系建设在根本上还是要解决：公共文化的公共性问题（公益性、均等性）、公共文化服务的效能问题（绩效与考核）、公共文化服务体系的整体性问题（科学与长效机制）。

构建现代公共文化服务体系已经成为全社会共识，然而如何构建、采取何种模式，尚未达成一致，其中“建构主体”是学术界讨论的焦点[17]。

一般而言，政府、非政府组织（第三部门）、社会企业或民间组织等是公共文化服务体系的主体，而建构的主体又大致决定了服务的模式。

在世界范围内，公共文化服务模式归纳起来主要有三种：政府主导模式、民间主导模式和政府与民间组织的分权化模式[18]，具体见表3。

表3 公共文化服务主要模式
一个国家采取何种公共服务模式与其国情、社会发展水平密切相关。

历史上，西方公共文化服务大致经历了三个阶段：（1）19世纪初到第二次世界大战前的“自由放任阶段”；（2）20世纪50年代至80年代中期的“现代管理体系阶段”；（3）20世纪80年代末至21世纪初的“公共文化服务的转型阶段”。

如今，西方发达国家已经建立了比较成熟的公共文化服务体系。

根据我国社会整体发展水平与发展规划，大致可以将公共文化服务体系建设与发展划分为四个阶段：起步期（1949～1978年）、初步发展期（1979～2004年）、转型发展期（2005～2020年）、成熟期（2021年以后）。

前两个阶段主要是“增量发展”和“体积扩容”，经过2005～2015年这十年公共文化服务体系建设，覆盖城乡的公共文化服务网络基本建成，公共文化服务均等化的要求基本能够得到满足。

当前，我国正处于公共文化服务体系建设的转型发展期。

构建现代公共文化服务体系，作为十八届三中全会提出的一
个新概念，成为公共文化服务体系建设新的发展要求，即公共文化服务体系建设从“全面覆盖”粗放型建设阶段进入以“效能效益”为目标的内涵发展阶段。

转型发展期的目标和任务是：“完善文化管理体制，建立健全现代文化市场体系，构建现代公共文化服务体系，提高文化开放水平”[19]。

何谓“现代公共文化服务体系”，学界有多种说法。

张永新认为，“现代公共文化服务体系是指兼具时代性、创新性和开放性特征，有中国特色的公共文化服务保障体制、运行机制的总称”[20]，王列生认为，“现代公共文化服务体系是功能完备的开放性文化制度”[21]。

蒯大申认为，现代公共文化服务体系是现代公共服务的重要组成部分，保障公民基本文化权利，是构建现代公共文化服务体系的出发点和价值基础，提供基本文化服务，满足人民基本文化需求，是现代公共文化服务体系建设的基本任务。

[22]不管如何定义，政府职能的角色转变在公共文化服务体系建设中显得尤为重要，就目前现实情况而言，需克服其在微观文化建设领域的“越位”和在公共文化服务领域的“缺位”现象，“找准自己的位置”，强化政府宏观调控和文化服务职能。

我国公共文化服务体系发展阶段与建设主体参见表4。

表4 我国公共文化服务体系发展阶段与建设主体
处在转型发展期的我国公共文化服务体系建设应该采取“政府引导—市场运作—社会参与和共享”的过渡运行模式，转变政府主导这一单一的建设主体形式，由“国家—个人”的二维结构向“国家—社会（市场）—公众”的三维复合结构转化。

在转型发展期，需要确立政府引导下的多中心主体，转变政府职能，发挥市场在文化资源配置中的决定性作用，让各种非政府、非营利性的民间组织、公共组织、社会团体和私人企业积极参与公共文化产品与服务的生产和提供，把公共文化服务体系建设为包容开放的多元复合模式的创新建构。

（一）政府：引导建构
国家公共文化服务体系的建构需要切实推进政府职能由“管理型政府”向“服务型政府”转变，提升政府公共文化服务能力，充分调动社会和市场的力量，发挥政府的引导作用，在文化内容挖掘与生产、文化政策研究与制定、文化组织交流与合作、文化资金投入与使用等方面做出规范化的引导措施。

另外，加快推进制度建设，在文化法规体系、文化发展规划、政策支持力度、文化人才建设、文化市场秩序等体制机制的保障方面要进一步健全和完善。

现代公共文化服务体系建设，必须在建设社会主义文化强国、全面深化文化体制改革的宏伟
背景下进行整体设计和谋划，政府引导建构现代公共文化服务体系的路径在于加强制度建设、优化财政保障机制、建立健全绩效评价机制、提供技术平台支撑、完善文化治理方式。

首先，在政府职能方面，强化政府的公共文化服务职能。

当前，在公共文化管理方面，政府的越位与缺位，政府对公共文化服务领域的强势主导既有利于公共文化服务体系的快速建成，但同时又存在对社会力量、社会资本的“挤出效应”。

因此，在现代公共文化服务体系建设过程中，要着重推进政府职能转变，发挥政府在政策引导、资金扶持方面的优势，形成一个政府引导、多方参与的公共文化治理模式。

其次，在政府与市场关系层面，打破体制壁垒，构建多渠道的社会投入机制和多元的文化供给模式。

改变资金来源单一的现状就必须借助政府的引导，通过完善财政政策、信贷手段建立多渠道的社会资金投入机制，推动民间资本向公共文化服务方面合理流动。

我们要借鉴国外在这方面的合理做法，逐渐形成政府引导、社会参与、市场运作、多方投资的公共文化产品及服务供给格局。

另外，在文化机构的运营管理方面，尝试推行董事会、基金会制度。

我国的文化馆、图书馆、博物馆等公益性文化设施属于国家事业单位，其管理运作模式受国家和政府支配，在实行免费开放以后，其资金主要也是由国家和政府下拨。

因此，在管理运作上，缺乏相应的活力，导致管理机制僵化、运作方式不灵活等缺点。

借鉴国外经验，可以在文化机构推行董事会制度、基金会制度，容许社会力量进入国有文化机构等，并赋予一定的管理权。

（二）市场：参与建构
公共文化服务体系建构需要引入市场机制，在当前世界发展趋势下，市场日益成为公共文化服务体系建设的重要因素。

公共文化服务体系建设实际上是各种资源、生产要素在市场机制和政府行为的共同作用下的流动和整合过程。

市场的竞争机制能够丰富文化产品与服务的内容和形式，提高公共文化供给的效率和质量。

[23]所以，要培育和壮大文化市场，按照“需求—生产—消费—再生产”的链条，生产符合人民大众的文化产品。

同时，市场能够把政府、非政府组织、社会企业和公民个人有机融合在一起，通过经济规律来定位各自的角色和进行角色的流动互置，达到激活公共文化服务体系的目的。

引进市场竞争机制，可以丰富公共文化产品多元供给。

一方面，政府可通过委托、承包、招标采购、项目补贴等多种方式向具备资质的私营组织、社会组织和专业团体购买公共文化服务项目，也可以与企业搭建公益性文化服务合作平台，让公众享受免费或优惠的公共文化服务；另一方面，政府可通过税收优惠政策及其他鼓励政策，引导私营组织、社会组织和专业团体积极开展多种形式的文化产业开发活动，丰富文化产品供给的内容和服务形式，满足公众多层次、多样化的文化消费需求。

（三）公众：中心建构
盘活公共文化服务体系的关键在于让公众广泛参与到公共文化服务体系建设中来，以公众为服务中心，从基础服务设施到公共文化活动内容，建立一套符合公众需求的供需体系。

公众作为社会力量参与公共文化服务体系建设，可以分为公民个人参与和公民有组织的参与。

[24]公民不仅有享受文化成果的需要，还具有参与公共文化活动的诉求。

在公共文化服务的整个链条上，从公共文化产品的需求、生产到公共文化产品和服务的提供、最终消费，公民都是最基本的组成形式。

因此，公共文化服务体系的建构需要落实到以公众个体为中心，尊重公众的文化需求与偏好。

公民有组织的参与包括非营利组织、社会团体、社区等形式。

这些公民组织和团体，成为一股强大的社会力量，是政府、市场之外的第三支社会中间力量。

它们的存在是一种“文化自觉”，能够对政府和市场起到补充和平衡的中介作用。

总之，公众是公共文化服务体系的中心建构，是出发点与落脚点的统一，目标与方向的统一。

只有紧紧抓住“以人民为中心”的公共文化服务建设，才能更好地体现文化的公共性、体现政府公共文化服务的职能。

-全文完-。