完善中国参与国际救援综合协调机制的思考——以莫桑比克救援为例

中国减灾202056··7月上
莫桑比克救援行动是应急管理部组建以来，中国国际救援队首次参与的国际救援行动。

他们不负国家与人民的嘱托，圆满地完成了国际救援任务。

当前，中国正以日益开放、成熟的姿态在全球一体化的大背景下积极参与国际事务，在参与国际救援中敢于担当的大国形象也日益彰显。

但与此同时，我国在参与国际救援的队伍建设、技术装备、法律法规等方面仍存在亟待完善之处。

本文以莫桑比克救援为例，对完善中国参与国际救援的综合协调机制提出相关建议。

完善中国参与国际救援综合协调机制的思考
——以莫桑比克救援为例
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刘恩东 张全志
环球
国际救援是一个国家或地区在遭受重大灾害侵袭，造成重大人员伤亡和经济损失时，世界各国以及国际组织给予的无偿人力物力财力支持。

在全球化时代，重大灾害的救助早已超越了种族和国别。

国际救援是国际社会帮助受灾国抗击灾难的一种方式，也是救援国弘扬人道主义精神，
推动人类命运共同体建设，改善并提升国家形象的重要途径。

中国参与国际救灾的主动性不断增强。

20世纪90年代，我国逐渐开始积极参与国际救灾。

进入21世纪，中国国际救援体系逐渐完善，中国参与国际救援取得巨大进步。

2001年4月，中国国际救援队成立，
经过十几年的发展壮大，中国国际救援队已经逐渐发展为一支“召之即来，来之能战”的高效救援队伍。

面对2004年印度洋海啸、2005年美国卡特丽娜飓风、2010年海地地震，我国均开展了成功的国际救灾援助。

2019年3月，非洲东南部莫桑比克等国遭遇热带气旋导致暴雨，引发严
7月上·2020·中国减灾1
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中国减灾重洪涝灾害。

经党中央、国务院批准，应急管理部随后派出了由65名队员组成的中国国际救援队，携带搜救、通讯、医疗救援设备前往莫桑比克重灾区贝拉市开展人道主义救援行动。

这是自应急管理部组建以来，中国国际救援队第一次参与大型国际救援活动，此次救援以实际行动践行了人类命运共同体精神，彰显了中国负责任、敢于担当的大国形象，提升了国家软实力，在国际救援史上书写了绚丽的篇章。

中国对莫桑比克国际救援的应急响应基本情况
一是前期工作准备充分。

一是前期工作准备充分。

莫桑比克等国发生严重洪涝灾害后，国家主席习近平分别致电莫桑比克总统、津巴布韦总统和马拉维总统，就三国遭受热带气旋灾害表示慰问。

同时应莫桑比克政府的请求，中国政府派遣中国救援队赴莫桑比克进行国际救援。

应急管理部接到调度命令后，立即启动国际救援应急响应机制，第一时间组织专门人员通过联合国网站、欧盟网站、外交部、外媒、志愿者队伍、当地华人等多种渠道，收集整理气候、风俗、宗教等各类信息，预先制作灾区图件，动态研判救援任务、救援区域、行动路线，形成灾情分析专报。

同时，召开内部动员部署会，逐一落实信息收集、人员集结、装备准备等工作。

二是选优配强救援队伍。

二是选优配强救援队伍。

2019年3月24日，经党中央、国务院批准，应急管理部派出由北京市消防救援总队、应急总医院和中国地震应急搜救中心等单位精选的共65名队员组成的中国救援队，携带大量搜救、通讯、医疗救援设备前往莫桑比克重灾区贝拉市开展人道主义救援行动。

救援队包括运营管理、战训组、协调组、通信组、宣传组和医疗组，每组都能单独执行水域救援任务。

三是完善装备物资保障。

三是完善装备物资保障。

此次中国救援队携带了大量的通信、救援装备。

如海事卫星电话、铱星电话、
电台、无人机、便携式摄像机、指挥终端等通信装备，橡皮艇、绳索、救生衣、雷达、蛇眼、热成像仪等搜救装备以及破拆、救生等器材装备，生活、医疗用品等。

四是远程投送快速精准。

四是远程投送快速精准。

此次救援任务空中航行共1.2万公里，飞行时长达14个小时。

在准备阶段，负责联络的机构联系缅甸、印度、孟加拉国、莫桑比克等7个驻外使馆，协调为相关型号客机开放绿色航道，以便更加快速执行救援任务。

抵达莫桑比克首都马普托后，相关联络机构在我驻莫使馆的大力协助下，协调入关通道，组织民航客机和货机，将人员分3个批次、物资分2个批次运抵重灾区贝拉市，同时提供1处临时集结地点和5处营区预选场地。

五是强化畅通对外联络。

五是强化畅通对外联络。

中国国际救援队自3月25日到达贝拉市后，主动与其他国家和非政府组织救援力量开展沟通联络，拓宽救援信息
渠道，加强国际协作，先后参加包括人道主义救援办公室、联合国卫生组织、世界粮食组织等组织在内的国际协调联络会议15次，与当地卫生部官员和负责人会面10次，与其他国际队伍接洽9次（印度海军2
次、葡萄牙军方2次、葡萄牙消防3次、法国大使馆武官1次、南非军方1次），与其他NGO 非政府组织接洽7次，向当地政府汇报了队伍的基本情况，成功完成了当地政府分配的受灾民众安置点评估、医疗巡诊筛查、安置点医疗消毒等7项任务。

中国对莫桑比克国际救援的应急响应特点
一是救援队伍组成呈综合性、全方位、多元化特点。

全方位、多元化特点。

此次中国赴莫桑比克参与救援，承担医疗、防疫、
当地时间2019年3月27日早晨七时，中国救援队在
莫桑比克贝拉灾区营区举行升国旗仪式
中国应急信息网/图
环球
救援等多项任务，总体呈现出综合性、全方位和多元化的特点。

首先，派出的各专业队伍相互“融合”，医疗分队和救援分队在最短时间内深度融合，实现“1+1>2”的功效；其次，注重提升此次跨国境救援“大应急”能力，提升跨灾种救援能力，从传统优势战力跨越至全能消弭战力；最后，中国国际救援队协调统筹，有效利用他国救援队、各救援机构和救援志愿者等力量，建立联合救援机制，优化调度救援制度，充分整合资源。

二是物资装备呈现“精、专、轻”特征。

特征。

此次赴莫桑比克国际救援选用的装备具有“精、专、轻”的特征。

“精”，是指救援装备设备具有国际领先的技术，具有应对复杂救援情况和国外薄弱环境的条件；“专”，就是针对救援灾害的特点、受灾国的需求、适应特殊任务的要求和精准救援保障，救援队的装备设备达到上下兼容和互相衔接；“轻”，就是轻量化、模块化、集约化，通过将救援装备集成整合，达到集约化标准，使其能够更加轻便，提升快速装载和运输效率。

三是远程物资投送呈现距离远、速度快、协调部门多的特点。

速度快、协调部门多的特点。

此次赴莫桑比克执行国际救援任务是中国国际救援队成立以来执行的最远距离国际救援任务，空中航线近1.2万公里，飞行时间较长，人员和物资运送需协调联系多个驻外大使馆和航空公司，开启运输绿色通道，便于人员和物资直接、快速到达受灾国，
为第一时间开展救援赢得了宝贵的
时间，提供坚实的保障。

不断完善中国参与国际救援的综合
协调机制
运转高效、保障有力的国际救
援综合协调机制是发挥国际救援总
体合力效能的关键。

从我国参与莫桑
比克国际救援任务的完成情况来看，
中国国际救援队不负国家与人民的
嘱托，圆满地完成了国际救援任务。

但以此为案例进行剖析反思，我国
参与国际救援的综合协调机制还有
许多亟待完善之处，如技术装备不
够完善、缺乏非物质援助、参与国
际援助的相关法律不健全等。

所以，
我国参与国际救援不能简单化，采取
“应急反应”，也不能“头疼医头，
脚疼医脚”，应当从国家战略高度充
分审视把握参与国际救援活动的重
大意义，以推动人类命运共同体建
设、促进国家间沟通交流、改善国
际关系、塑造良好国际形象为引领，
整体布局、精心谋划，建立健全一套
体现中国应急处置能力和防灾减灾
救灾能力的应急救援综合协调机制，
在体现人道主义精神的同时，充分彰
显中国负责任、敢于担当、以实现人
类共同福祉为己任的国际形象。

（一）完善参与国际救援的预
案体系。

一是组建专业救援队伍。

一是组建专业救援队伍。

建立
一支政治思想牢靠、纪律作风过硬、
专业能力强、机动性高、反应迅速的
紧急国际救援队伍是参与国际救援
的关键。

第一，扩充救援队人员数量。

在现有国际救援队人员组成的基础
上，进一步扩充人员数量，可采用雇
佣职业救援人员的形式，利用网络大
数据模式建立国家救援人员储备信
息库，面向社会招募自愿报名登记的
有相关救援专业知识、专业技能的特
殊行业人员，通过严格审查和选拔，
在国家向受灾国派出国际救援队的
同时，以其所在地域和是否能够在最
快时间前往受灾地为依据，进行补充
作业。

应当定期组织对各类专业人员
的培训，包括录用研修和分段考核，
实行淘汰制，以保证人员符合参加
国际救援标准。

第二，组建专家队。

根据可能发生的灾害的不同性质，
组成涉及各类灾害的专家团队，由
各个省厅和自治区进行推荐，进而
根据受灾国具体灾情派出专业相符、
经验丰富的人员提供专业救援指导。

第三，提升队伍专业化水平。

提升救
援队的整体救援水平，形成国际战
斗力，采取“请进来”和“走出去”
相结合的模式，对国际救援队中核
心骨干队员进行定期或不定期集中
培训和考核淘汰制度，建立救援骨
干人才保留机制，采取“以老带新”
模式保证全员覆盖和救援经验共享，
专业技术训练主要侧重在复杂恶劣
天气和气候环境下进行，并加入心
理训练和当地语言、人文知识培训，
使队员能够应对各类极端灾难后的
救援工作。

中国减灾2020 58··7月上
7月上·2020·中国减灾1
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中国减灾二是明确预案各项细则。

二是明确预案各项细则。

突发性灾难事故事前很难预测，这对各个国家的应急处置和临时派出救援队等各项能力都是极大的考验，加之灾难发生地难以提前预测，当地受灾情况难以详尽掌握，更增添了救援行动的难度。

制定一套完备的预案体系，明确详细的预案细则并定期进行演练，能够有效避免临时性灾难发生后救援行动混乱、效率低等问题的发生。

在预案中应加强政府机构派遣建设，根据我国外交工作的总体需要和不同灾难类型，制定派遣计划，形成有效的快捷派遣机制。

详细明确我国国际救援队进行国际救援行动的职责范围、权力义务，对各救援专业队伍间权责进行明确划分，同时应说明救援时虽各司其职，但应互相配合。

对一些存在权责争议的问题尽量在预案的制定阶段予以说明和解决，
避免在救援任务进行中相互推诿。

三是定期组织预案演练。

三是定期组织预案演练。

凡事预则立，不预则废。

只有提升国际救援队伍的专业化和国际化水平，才能保证国际救援任务的顺利开展。

专业救援队伍的建设是我国应急管理体系建设的重要内容。

目前亟需解决的就是队伍专常兼备问题。

首先，要加强装备技术训练，使应急救援队员熟练掌握各类专业装备，实现人装合一，并结合国际救灾形势探索参与国际救援任务的装备操作方法。

其次，定期组织抽组训练和实战演练，按照专业力量分工、装备功能类型，将人员和装备抽调组织起来，制定针对各种灾害的紧急预案，定期组织预案演练，同时结合实战，尤其是通过参加国际救援行动，进一步完善救援预案，顺畅指挥机制、协调救援力量，形成我国自主创新、紧贴实战的指导
救援规则。

要坚持“专常兼备”原则，让专业队伍在执行主战任务中夯实看家本领，发挥专业水平，不断发现和培养专业救援人才，充实和壮大专业救援队伍。

（二）形成参与国际救援的保障制度。

一是优化救援装备设施。

一是优化救援装备设施。

中国国际救援队目前正在使用的大部分在编装备器材都是从国外公司进口，进口器材的购置、维护等需要花费较高的费用，限制了器材的使用。

目前大型救援装备中也有部分是国内厂家生产的产品，但是有的存在一些问题，所以对于参与国际救援使用的设备问题，提出以下建议：第一，同国内技术技能院校开展“订单式”培养和“针对式”教学，集中招募和培养一批针对救援装备设备器材维护保养的专业人才，确保救援装备始终处
1.中国救援队医生为当地儿童医治
2.当地时间2019年3月27日早晨七时，中国救援队在莫桑比克贝拉灾区营区举行升国旗仪式 中国应急信息网/图
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环球
于良好状态；第二，以需求为导向，对救援装备研发企业提出技术需求，扶持国内企业并实施监管，切实提高国产机械设备的利用率和性能质量；第三，可以采取训练中虚拟模拟灾难救援环境的方式，使队员们在训练时充分了解和掌握极端灾难救援中使用设备需应对的各类问题，在减少装备损耗的基础上，为实战打基础。

二是提高物资供应效率。

首先，加快物资集结速度。

在接受受灾国援助申请后，第一时间准备和集结援助物资是一国救援能力和效率的具体体现。

我国对外援助支出属于国家财政支出的一部分，可以在原有援助物资模式的基础上，设立中央应急反应基金，这个基金来源于各地区各非政府组织和个人的捐赠，在他国发生灾难时，能够第一时间快速地整合日常捐助资金和物品运送至受灾国。

其次，增建物资储备仓库。

用于紧急救援的物资往往具有时效性，因此，快速、高效、安全地运送用于救灾的
物资是成功提供国际救援的关键环
节。

建立完备的物资供给体系，在全
世界各大洲可选择相对较稳定的机
场建立我国境外物资储备仓库，在任
何一国发生灾害时，可以根据受灾类
型的不同和受灾国需求，就近、快速、
灵活地将物资运送至受灾国，这也就
可以提高救灾物资援助的效率，保
证受灾国在第一时间接受到救助，同
时也可以节约较长路程的运输费用。

储备仓库的物资可多储存医疗物资、
居住类以及生活用品类等不易过期不
易变质的物品。

再次，完善援助资金
监督机制。

应当注重对国际救援资金
管理与使用的监督，增加国际救援资
金使用透明度和保障，启动政府追踪
国际捐款流向程序，健全追踪机制，
保证国际救援资金和物资能够有效用
于受灾国救灾和灾后恢复。

三是注重宣传报道。

三是注重宣传报道。

在进行国
际救援的同时，开展具有时效性、
针对性的报道不仅能够对灾害救援
情况进行客观反映，同时能够通过报
道展现救援队伍不畏艰难、生命至
上的人道主义援助精神，在全媒体时
代做好国际救援跟踪报道具有十分
重大的意义。

首先，善于抓住时间节
点。

以国际救援惯例十天为一个周
期，从最初集结出队全程进行消息类
稿件推送，到中期以开展救援行动、
医疗工作和灾区见闻为内容的特写、
图片类报道，再到以受灾国政府及民
众反应、救援中“明星”队员的日记、
随笔、札记类展现，最后以救援队主
要成绩、两国情谊和抵达情况为主要
脉络方向进行报道，后续更注重事件
回顾、深度解读和重点人物访谈等
形式，全程按照时间节点进行专题、
专版报道。

其次，注重利用网络媒体。

在国际救援宣传报道中打出形式多
样的“组合拳”，在现代媒体时代下，
充分利用新兴网络媒介的作用，与传
统媒介形成“粘合剂”，形成多方位、
1.中国救援队医生与莫桑比克医生一起在贝拉市4号受灾民众安置点开展医疗服务
2.中国救援队在受灾民众安置点进行医疗救助 中国应急信息网/图
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中国减灾·2020·7月上
60中国减灾·2020·7月上
全覆盖的宣传报道，在政府网站利用专题网页进行集中式、立体化推送，并鼓励参与救援的队员通过政府公开网络平台以实名制形式发布个人及团队在救援中的点滴事迹，树立良好形象。

（三）建立参与国际救援的协调机制。

一是完善参与国际救援的工作机制。

机制。

积极参与以联合国为中心的救援协调活动。

联合国作为重要的国际组织，拥有人道救援专门机构和完善的救灾结构，其在政策研究、设计和救援方案实施上都有充足的经验，可在短时间内快速地、有针对性地集结各国救援资源，有秩序地开展人道主义援助。

积极参与各类国际救援活动，能够提高我国的国际地位，同时加强同其他各个国家的交流和合作。

结合我国实际，可建立以应急救援指挥机构为基础的协调机构，增加相关职能，并将各项职能与对外联络办相整合，制定专项救援操作流程。

要注意界定联合国灾害评估与协调小组、人道主义事务处及受灾国当地救灾中心的角色和功能，界定当地政府和各个国家国际救援队指挥中心在救灾作业中所承担的任务，以便整合救援体系，保证我国在参与国际救援时同其他国家的互助合作更加协调。

二是加强跨文化交流能力培养。

国际救援往往是由不同国家不同地区的救援队伍参与并协同完成的，救援过程中救援队员需要与不同文化、不同民族、不同宗教信仰的其他团体和受灾民众进行交流，提升跨文化
交流能力就成为国际救援队员培训
的重要内容。

首先，完善救援队员
培养方案。

救援人员需要在平时的
培训学习中掌握世界各地尤其是救
援场地的基本情况，还需要对当地
的语言习惯、宗教信仰和风俗习惯
等进行了解。

培养方案的制定应当
将跨文化交际能力列入培养要求中，
在教学课程、教学任务、教学进程
和考核结业中融入世界地理、历史，
语言等知识，将中西方文化对比的
内容融入教学中。

例如开设“文化”
课程，融入各国尤其是自然灾害多发
国的人文环境内容。

教师在授课时
讲授人文环境背后蕴含的文化因素，
包括附载的历史事件、故事典故等，
形成形象化、立体化的教学模式，并
通过中外文化对比增强队员的文化
差异敏感性，提高文化包容性，增强
文化差异性应对能力。

其次，引入“浸
入式”语言教学。

浸入式是指用第二
语言作为教学语言的教学模式，这需
要改变传统的语言教学方式，将语言
学习融入救援队员的日常授课和日
常生活中，用第二语言教授第二语
言，用第二语言讲授部分学科课程，
使孤立的外语教学实现语言与知识
的结合。

最后，扩展课外文化体验。

教学过程中可以针对实际案例，模
仿不同文化背景下的灾难复杂情况，
真正让队员们身临其境，知道在不
同文化背景的国家中应对各种情况
应该怎么说怎么做，尽量创设环境
让学员浸入其中。

利用网络和多媒体
资源，以生动、易于接受的方式将
各国的风土人情、风俗习惯、人文历
史充分展示出来，以寓教于乐的形
式培养救援队员的跨文化交际能力。

例如播放反映灾难的纪实影视资料、
科教片等，不仅可以从真实的事件中
获取资料信息，也可以通过剧情更好
地了解背后的文化内容。

三是完善法律法规体系。

三是完善法律法规体系。

随着
全球化进程不断加速，各国交流交往
日益频繁，尽快将参与国际救援纳入
国内法体系成为我国参与海外救援
的根本保证。

可以借鉴部分发达国家
的做法，逐步健全我国参与国际救灾
合作的法律体系。

第一，完善国内
立法，为中国政府、组织和个人参与
国际救援提供法律保障。

就如何派
遣国际救援队、如何提供救灾资金
等制定国际救援派遣相关法律法规，
规范派遣的条件、程序、任务等，使
每一次行动有法可依，特别是为中国
国际救援队这一参与国际救援的行
为主体提供法律依据和保障。

第二，
推进我国有关非政府组织和个人物
资捐赠相关法律法规的制定，切实保
障捐赠资金和物品能够专款专人、专
项专用、物尽其用，防止不法分子趁
机对有关物资贪污挪用，对不按照规
定募集和运送资金物资者进行法律惩
处。

第三，积极推动与国际救援有关
的国际组织法和国际法的配套立法。

（作者刘恩东单位为中共中央
党校〔国家行政学院〕国际战略研究
院；作者张全志单位为应急管理部消
防救援局）
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7月上·2020·中国减灾。