浅议全过程工程咨询在PPP模式下存在的意义

全过程工程咨询研究
浙江江南工程管理股份有限公司
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浅议全过程工程咨询在PPP模式下存在的意义
刘焕伟
（浙江江南工程管理股份有限公司， 浙江 杭州 310013）摘 要：建筑业发展至今，传统“碎片化”的工程咨询模式已无法满足当前建筑业发展的需要。

为推动建筑业持续健康发展，国家在《建筑业发展“十三五”规划》中明确了建筑业未来发展方向及目标的同时，通过《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》正式定义“全过程工程咨询”，并在全国范围内开始试点和推广，鼓励企业通过并购重组、联合经营等方式整合诸如前期咨询、勘察、设计、监理、招标代理、造价等资源开展全过程工程咨询工作。

同时，PPP 模式作为国家克服经济下行压力、化解地方债务风险的重要措施之一，在推广过程中遇
到各式各样的问题，也彰显出全过程工程咨询在 PPP 模式下存在的重要性和必要性。

关键词：PPP 模式；全过程工程咨询；趋势；风险；目标；能力建设
中图分类号：F407.9 文献标识码： B 文章编号：1007-4104（2020）S1-0027-02
0 引 言
在中国转型升级的新经济、新常态的大时代背景下，
发展政府与社会资本合作（PPP）模式是创新投融资模式的一次大胆尝试，也是推动我国基础设施建设的重要举措之一。

随着 PPP 项目规范化管理政策的出台，大量项目被清理出项目库。

为规范 PPP 市场，PPP 模式下专业化项目管理工作的重要性越显突出。

结合当前 PPP 项目的执行程度以及清库整改情况，在 PPP 项目中引进全过程工程咨询
服务，以保证 PPP 项目的持续健康发展，势在必行。

1 全过程工程咨询是行业发展的必然趋势
国务院办公厅于 2017 年 2 月 24 日印发的《关于促进
建筑业持续健康发展的意见》（国办发［2017］19 号）中
提到，“鼓励投资咨询、勘察、设计、监理、招标代理、造价等企业采取联合经营、并购重组等方式发展全过程工程咨询”，标志着“全过程工程咨询”定义被正式确认。

随后，住房和城乡建设部以及各省相继出台了全过程工程咨询试点工作的通知和试点方案，为全过程工程咨询在全国推广发展奠定了基础。

2019 年 3 月 15 日，国家发展和改革委员会、住房和
城乡建设部联合印发《关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见》（发改投资规［2019］515 号），再次推动
和完善了全过程工程咨询模式。

文件提出要充分认识开展全过程工程咨询的意义的同时，也指出要以全过程咨询推动完善工程建设组织模式，并对全过程工程咨询服务市场环境和保障措施提出了指导意见。

试点两年以来，各大咨询公司不断地整合资源，增办资质，为全过程工程咨询的全面发展做准备。

试点企业取得了较好的成绩，如：实现了全过程投资控制，节约了投资成本；加快了项目推进进度，缩短了工期；有效预防项目实施过程中风险的发生；有效地整合了各阶段业务资源，提高了服务质量和产品质量；减少了沟通与协调的工作量，大大提高了工作效率等。

由此可以看出，全过程工程咨询必将引领咨询行业的多元化发展，为业主提供更优质、更具保障的专业化咨询服务。

2 PPP 投融资模式更需要全过程工程咨询服务
自 2013 年以来，各地区为解决经济压力、降低债务风
险，改善市场投融资环境，大量采用 PPP 模式开展项目，但也因经验不足，在运转初期遇到重重困难，推广时也暴
露出了较多问题。

虽然近几年国家为规范 PPP 模式工作的开展，密集出台了一系列 PPP 相关政策，但在实际执行过程中，依旧要面临各类挑战。

2.1 项目前期咨询服务机构缺少项目建设经验，无法全面预测风险
实施方案，也是执行方案，应该从目标、原则、标
准、内容、方法、步骤及责任等方面作出预先、全面、具体而又明确的安排。

实施机构、PPP 咨询单位对项目建设缺乏经验，不能够提前预测项目建设过程中的各类风险，或者无法足够理解项目监督管理措施等，给 PPP 项目实施带来一系列不利因素，从而影响项目的顺利推进和各项目标的实现。

故对于 PPP 项目来说，为保证前期策划阶段规避项目后期各阶段风险和可能发生的问题、存在的困难
等，推广全过程工程咨询大有必要。

DOI:10.15968/ki.jsjl.2020.s1.010
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2.2 PPP 项目招标工作流程复杂、管理难度大
政府往往会选择一些规模大、建设周期长、具备一定
公共效益的项目开展 PPP 模式，同时为了有效监管，会进行一定比例的出资。

因此，在选择 PPP 投资商时，通常会更加慎重。

PPP 项目招标工作流程复杂化，管理难度也会相应变大，例如开展资格预审、市场调研等。

同时，在 PPP 项目采购时，通常都会选择采用社会资本和施工承包商一体化采购的方式，然而招标代理机构、PPP 咨询单位对项目具体实施、建设期管理缺少相关经验，如果采购文件编制内容对建设期管理不能够进行有效控制，将会给项目建设目标控制带来严重隐患。

引进全过程工程咨询服务，可以不断地完善招标文件，制定后期各阶段项目管理制度，从而保障项目执行行之有效，项目移交平稳过渡，实现预期目标。

2.3 投资控制管理更复杂、风险更大
相较于传统的融资模式，PPP 模式下项目投资除了
存在一系列不确定性，在正式进入项目设计、施工、管理等环节时也有所区别。

因此，PPP 项目实施投资控制要比一般项目更复杂，投资控制风险更大。

引进全过程工程咨询，通过资源整合、信息无缝衔接，真正做到将事后控制变为事前、事中控制，从项目前期投资决策开始，通过开展限额设计，合理管控招标采购、合同签订等工作，并在施工、竣工结算等各阶段实施专业化、职业化管理，有效开展投资控制工作，这样可以更加保障资金的合理利用，保证投资目标的顺利实现。

2.4 需要具有复合型人才的专业化管理团队
PPP 项目管理涉及 PPP 项目采购、项目公司组建、融
资、设计、建造、运营、维护、移交等阶段，还存在招标采购管理、设计管理、工程管理、法律咨询、融资管理、合同管理、投资控制、综合管理、运营管理、绩效评价、纠纷调解等各类管理工作。

因此，PPP 项目实施需要懂专业、懂行业、懂金融管理、懂法律、懂商务的复合型人才和更加专业化的团队进行具体操作和管理，而全过程工程
咨询刚好具备了这样的整体性和全面性。

3 关于 PPP 模式下全过程工程咨询服务的思考
3.1 全过程工程咨询企业和从业人员应加强 PPP 业务能力建设
PPP 投融资模式适用于多领域，涵盖面广，而且在实
施时要经历识别、准备、采购、执行和移交 5 个阶段，每
个阶段又包含诸多步骤；同时，PPP 的全生命周期涵盖了众多知识领域，如财务、金融、工程、法务等，也因此对从事 PPP 业务的企业和从业人员提出更高的要求，需要其具备多领域专业知识及相关经验。

因此，为了更好地推动 PPP 模式的发展，全过程工程咨询企业应加快资源整合，积极开展学习型组织建设，加大对 PPP 领域人才的培训力度，丰富其知识储备，创新项目管理手段，完善全过程工程咨询专业化服务体系，更好地为 PPP 项目提供咨询服务。

同时，在 PPP 项目的实施过程中，相关人员也应在实
践中积极探索，锐意进取，不断寻求问题的解决对策：一方面，抓紧学习钻研 PPP 相关知识，吃准、吃透 PPP 精神
实质，积累理论知识，提高自身专业水平；另一方面，要积极参与 PPP 项目建设，在实践中与理论相结合，不断积累经验，创新管理办法；最后，要善于交流总结，不断完善自身知识架构，推动 PPP 项目和全过程工程咨询的有机
结合。

3.2 推广全过程工程咨询需要制度保障
当前，PPP 投融资模式和全过程工程咨询尚处于不完
善阶段，需要从国家层面上给予政策保障，以推进PPP项目和全过程工程咨询的有效结合，促进其良性健康发展，并从制度上要求对于具备一定规模和条件的 PPP 项目，倡导引进全过程工程咨询服务，以便促进合作共赢，引导行
业积极发展。

4 结 语
PPP 项目的合同周期一般在 10 年—30 年之间，包含
建设期和运营期，时间跨度较大，主客观变数更多。

引进全过程工程咨询服务，可以提前预判风险和制定措施，从而为 PPP 项目提供优质的、整体性的专业化技术和管理服务。

全过程工程咨询更加注重资源整合和加强专业间内在联系，以实现对不同环节、不同专业的整体把控，从而提升产品质量，更好地满足业主需求。

在 PPP 项目中实行全过程工程咨询，能够高度整合服务内容，节省投资和运营成本，降低工期延误风险。

这是国家政策导向，也是基建
行业进步的体现。

作者简介：刘焕伟，工程师，任职于浙江江南工程管理股份有限公司，研究方向为PPP和EPC项目的全过程工程咨询工作以及场馆和房建类设计管理工作。