浅析我国城市轨道交通项目ppp模式的应用

浅析我国城市轨道交通项目ＰＰＰ模式的应用
张㊀炜
摘㊀要:随着我国城市化进程逐渐加快ꎬ很多城市为了解决交通拥堵问题ꎬ都在发展城市轨道交通ꎬ轨道交通的建设和运营需要投入巨大的资金ꎬ传统以政府财政完全投入建设轨道交通模式已不能满足城市轨道交通的发展ꎬ为了减轻地方政府的财政负担ꎬ在地铁项目的建设方纷纷采取了ＰＰＰ模式ꎬ本文介绍了ＰＰＰ融资模式在我国应用的难点及存在的问题ꎬ并分析了其原因ꎬ结合国内的实际情况ꎬ通过把资产证券化模式运用到地铁ＰＰＰ项目中ꎬ并罗列出一些ＰＰＰ模式在运营过程中的建议ꎮ关键词:城市轨道交通ꎻＰＰＰ模式ꎻ资产证券化ꎻ运营成本
中图分类号:Ｆ３７２㊀㊀㊀㊀㊀㊀文献标识码:Ａ㊀㊀㊀㊀㊀㊀文章编号:１００８－４４２８(２０１９)７４－０１１４－０２
㊀㊀随着我国城市化进程的逐步加快ꎬ城市轨道交通也进入了快速发展期ꎮ城市轨道交通ＰＰＰ融资模式的出现在一定程度上缓解了政府财政资金支出压力ꎬ从已经完成的项目来看确实有了一定的成效ꎮ随着城市未来建设轨道交通数量等增加ꎬ潜在的资金需求量也是巨大的ꎬ对于社会资本参与方来说也是一个巨大的资金压力ꎮ因此ꎬ如何能够盘活这些存续的资产ꎬ进而进行下一个项目的投入ꎬ对提高社会资本参与性的提高有着重要意义ꎮ本文着重分析ＰＰＰ融资模式的应用情况以及在运营阶段也存在一些问题ꎬ并分析问题的原因ꎬ对我国城市轨道交通提出运营方面的建议ꎮ
一㊁ＰＰＰ模式在我国城市轨道交通的应用(一)ＰＰＰ模式在我国城市轨道交通的发展现状
我国财政部对ＰＰＰ模式进行了全新定义ꎬ即ꎬ通过政府与社会之间的合作来提升竞争力ꎬ共同致力于基础设施的建设以及公共服务行业的发展中ꎮ在该合作模式下ꎬ项目的设计㊁建造㊁运营以及维护工作都由社会出资方负责ꎬ使用者对项目产品时需缴付一定费用ꎬ这是获取投资回报的最主要形式ꎮ另外ꎬ政府也会支出一部分资金来协助社会出资方进行项目建设ꎬ而基础设施的建设以及对公共服务设施使用价格的调控等都属于政府方面的职责ꎬ以保障社会公共利益最大化ꎮ随着城市轨道交通的快速发展ꎬ以及政府在投融资领域的改革在不断深入ꎮ城市轨道交通项目ＰＰＰ模式的应用也在逐渐深入ꎬ利用ＰＰＰ模式的城市轨道交通建设项目也在不断增加ꎮ
(二)我国城市轨道交通ＰＰＰ项目的操作模式
根据我国目前已经实施的项目ꎬ我国国内城市轨道交通ＰＰＰ模式如下几种:全投资㊁社会资本独资ＰＰＰ模式ꎻ全投
资㊁社会资本控股ＰＰＰ模式ꎻＡ＋Ｂ包㊁社会资本控股Ｂ包ＰＰＰ模式ꎮ
(三)我国城市轨道交通ＰＰＰ融资模式的应用难点
为了很好的应用城市轨道交通ＰＰＰ融资模式ꎬ适宜的运行环境是必不可少的ꎬ本文分别从政府㊁市场㊁项目三个角度罗列了该模式应用的难点ꎮ
１.政府角度
第一ꎬ当前我国关于ＰＰＰ模式的相关法律法规不完善导致社会资本参与积极性低ꎮ主要表现在以下三个方面:立法层次较低ꎻ特许经营事宜缺乏统一法律解释ꎻ法律法规实操性差ꎮ
第二ꎬＰＰＰ项目政府审批周期长ꎮ以北京地铁４号线为例ꎬ谈判和审批时间导致社会资本进入缓慢ꎮ最终实施效果虽然可以ꎬ但是京港地铁公司在该项目上一度大规模垫资ꎬ才保证按期完成ꎮ另外ꎬ漫长的审批时效严重降低社会资本投资进入的兴趣ꎬ不利于盘活存量资本ꎬ引入竞争机制ꎮ２.市场角度
第一ꎬ从我国目前的状况来看ꎬ社会资本融资条件差ꎮ具体表现:渠道窄㊁成本高㊁规模小等特点ꎮ因此ꎬ拓展企业融资渠道ꎬ降低融资成本ꎬ是当下我国城市轨道交通ＰＰＰ项目实施亟待解决的首要问题ꎮ
第二ꎬ由于政府存在重建轻管㊁角色错位等现象ꎬ没有良好的监管理念ꎬ导致我国城市轨道交通ＰＰＰ项目市场监管机制不完善ꎮ
３.项目角度
第一ꎬ城市轨道交通项目作为公益项目ꎬ其固定资产折旧多㊁投资金额大㊁回收期较长等特点导致企业收益确定性低ꎮ因而社会资本参与兴趣低ꎮ
第二ꎬＰＰＰ项目参与方众多ꎬ其风险分担机制不成熟ꎮ城市轨道交通项目对于项目设计规划㊁建设㊁运营㊁移交过程中涉及的风险ꎬ并没有一个明确的风险框架体系ꎬ常见的风险主要包括政策风险㊁成本控制风险㊁运营风险ꎬ其风险级别也较普通建设项目大ꎮ因而ꎬ我国ＰＰＰ项目风险分担机制可能导致存在由政府 兜底 的现象发生ꎬ从而增加了项目失败的可能性ꎮ
二㊁我国城市轨道交通ＰＰＰ项目融资过程中存在的问题
(一)社会资本性质单一
虽然轨道交通ＰＰＰ项目投资社会资本的类型较为丰富ꎬ但是结构相对单一ꎬ主要集中于央企和地方国企ꎮ一方面ꎬ轨道交通项目总投资规模㊁施工难度较大ꎬ需要企业拥有极强的投融资与建设能力ꎮ另一方面ꎬ通过研究当今国内将ＰＰＰ模式运用到城市轨道交通中的发展现状可知ꎬ社会民间资本投入过少ꎬ资金充足的大型企业仍然是资本投入的主体ꎮ
社会资本性质单一与融资条件也有着密切的联系ꎮ与政府相比ꎬ社会资本缺乏公信力ꎬ中小型企业往往受限于企业内部因
４１１
金融观察Һ㊀
素而无力对城市轨道交通项目进行投资ꎬ这使得民间资本很难流入城市轨道项目的建设之中ꎮ融资渠道少ꎬ成本大ꎬ风险高已经造成社会资本进入城市轨道交通项目的最大障碍ꎮ(二)未来的建设资金缺口较大
在我国早期的城市轨道交通项目ꎬ大多都采用政府财政资金和银行贷款方式ꎬ但相较于财政收入增长的不可持续性ꎬ一些地方的财政压力也就逐渐增加ꎬ而且随着一些地方轨道交通项目规模不断地扩大ꎬ为了防止发生债务风险ꎬ银行贷款的难度也不断提升ꎬ近几年来ꎬ随着轨道交通融资市场化的改进ꎬＰＰＰ融资模式的出现使轨道交通建设融资开始迈向市场化ꎮ
虽然通过ＰＰＰ融资模式可以缓解一定的资金压力ꎬ但随着城市化进程的加快ꎬ以及轨道交通的逐渐普及ꎬ随着时代的发展ꎬ城市轨道交通的建设已经在全国各个城市中蔓延ꎬ轨道交流建设的增加ꎬ必将面对的庞大资金需求ꎮ(三)城市轨道交通运营方面缺乏可持续性
ＰＰＰ模式的城市轨道交通建设项目虽然在一定程度上缓解了政府的财政压力ꎬ但是运营阶段表现出可持续性差的特点ꎬ受城市轨道交通ＰＰＰ项目的公益性的影响ꎬ其票价水平普遍偏低ꎬ导致企业盈利周期长ꎬ运维成本大ꎬ企业的直接经济效益相对较低ꎮ
(四)轨道交通在运营中过多地依赖政府补贴
我国城市轨道交通ＰＰＰ项目作为社会公益项目ꎬ往往在确保其社会效益最大化的同时ꎬ其直接和间接经济效益均表现不佳ꎬ导致ＰＰＰ模式下的城市轨道交通企业的经营成本偏高ꎬ存在带来严重的经济负担ꎮ轨道交通属于公共服务行业ꎬ具有准公益性质ꎬ纯地铁运营收入一般均低于运营成本ꎬ政府不得不对地铁的运营进行补贴ꎮ
三㊁ＰＰＰ模式在我国城市轨道交通融资存在问题的原因(一)社会资本性质单一的原因分析
城市轨道交通ＰＰＰ项目的运营期很长ꎬ一般在１０~３０年之间ꎬ项目的正常运营不仅需要各方资金的不断引入ꎬ同时还需要前期运营利润的支撑ꎮ所以ꎬ社会资本不仅需要具备良好的资金筹备能力㊁项目计划的实施能力以及规避风险的能力ꎬ同时还需要具备稳定的运营能力ꎮＰＰＰ项目后期的建设和运营是一个容易被普遍忽视的问题ꎮ
(二)未来的建设资金缺口较大的原因分析
在我国轨道交通ＰＰＰ项目实践中ꎬ由于受财政部规范地方政府举债行为和规模的影响ꎬ各地金融机构为了不触碰政府红线ꎬ也开始清理相关业务ꎬ特别是一些国有银行都暂停了相关ＰＰＰ融资业务ꎬ这导致ＰＰＰ项目融资难度进一步提高ꎬ难度加大ꎬ所以ꎬ社会资本应将项目的可融性作为投资决策的先决条件ꎬ设计可行的融资方案和结构ꎬ积极寻求与金融机构的合作ꎮ此外ꎬ鉴于ＰＰＰ项目投资周期普遍较长ꎬ导致参与企业必须具备充足的准备资金ꎬ以应对潜在的风险ꎮ这一切都将导致未来的资金缺口将会更加巨大ꎮ
ＰＰＰ模式的出现在过去一段时间内解决了建设资金短缺的问题ꎮ但是随着规划和在建项目的不断增多ꎬ我国和地方政府的财政资金支出也在不断地上升ꎮ庞大的城市轨道交通投资额对于一线城市或许还能承受得起ꎬ但目前有越来越多的二㊁三线城市正在准备开展城市轨道交通建设ꎬ单纯依靠这些城市的地方财政收入和社会资本的合作也很难满足城市轨道建设庞大的资金需求ꎮ这就需要地方政府拓宽渠道ꎬ从多方面获取建设资金ꎮ
(三)在城市轨道交通运营方面缺乏可持续性的原因分析
城市轨道交通的票价定价机制并非市场化ꎬ相当一部分城市的轨道交通票价收入甚至达不到其运营成本的５０％ꎬ在这种情况下ꎬ要使ＰＰＰ项目中社会投资人能够获得合理的回报ꎬ政府不得不进行长期大额的可行性缺口补助ꎮ作为准经营性项目ꎬ在公益性定价背景下ꎬ轨道交通ＰＰＰ项目仅靠使用者付费难以满足项目的投资成本回收和社会资本的合理回报ꎬ也正是由于地铁项目的公益性大于收益性ꎬ参与轨道交通运营企业对车票价格没有自主定价权ꎬ导致运营方面效益不佳甚至很多都出现亏损的状况ꎮ
(四)城市轨道交通在运营中过多地依赖政府补贴的原因分析
城市轨道交通项目的准公共物品特性㊁外部效应以及政府对票价的监管定价等特征是政府对城市轨道交通进行补贴的重要依据ꎮ城市轨道交通ＰＰＰ项目政府补贴的主要原因是运营收入的有限成本覆盖以及效益返还机制不健全ꎮ四㊁对城市轨道交通运营方面的建议
通过采用无人驾驶地铁技术提高效率降低成本ꎮ其优势在于以下几个方面:可以屏蔽掉传统模式中人为失误带来的安全隐患ꎬ保障了列车运行的安全与效率ꎻ可以按照客流量的变化ꎬ动态调整列车运行图ꎬ降低列车３０％每公里运行的能耗ꎻ可以有效地缩短列车间隔ꎬ减少配置列车数量ꎻ可以减少列车驾驶人员配置以及减少指挥系统的人员配置ꎬ有效地降低了人工成本ꎮ
提高城市轨道交通非票务收入与经营利润ꎮ常见的手段有以下几个方面:轨道交通加物业模式ꎬ填补资金缺口ꎻ城市轨道交通广告营销创新ꎬ增加非票务收入ꎮ
通过金融工具使运营收入中的闲置资金增值ꎮ如何利用好这些闲置资金ꎬ将这些资金在保值的基础上进行增值ꎬ也是城市轨道交通运营部门所面临的问题ꎮ常见的途径有通知存款㊁货币基金㊁银行理财产品㊁股票等ꎮ闲置资金的增值过程中应注意的问题有以下几个方面:应该明确资金的闲置时间ꎻ确定本企业的风险承受能力ꎻ认识企业自身的理财能力ꎮ
五㊁总结
对轨道交通的建设已经成为我国城市交通建设的新趋势ꎬ随着其发展速度越来越快ꎬ对融资的需求也越来越多ꎮＰＰＰ模式的出现缓解了政府在建设地铁方面的财政压力ꎬ但随着建设和规划数量的增多ꎬ在未来建设中潜在的资金缺口也会出现ꎬ有必要对ＰＰＰ模式进行创新探索ꎬ提高融资效率和资金缺口ꎮ
参考文献:
[１]段丽娜.北京市轨道交通ＰＰＰ模式下财政投入研究[Ｄ].北京:中央财经大学ꎬ２０１８.
[２]刘芳梦.城市轨道交通ＰＰＰ项目全生命周期绩效评价研究[Ｄ].青岛:青岛理工大学ꎬ２０１８.
[３]王旭辉.ＰＰＰ项目 网运分离 运作模式研究[Ｄ].徐州:中国矿业大学ꎬ２０１９.
作者简介:
张炜ꎬ铁科院(北京)工程咨询有限公司ꎮ
５１１。