论大学章程与现代大学外部治理结构
从大学章程看高校内部治理结构的再定位
强有力的行政管理体制 ， 形成 了以行政权利为主导的管理模 式， 使权利过度 向行政系统偏 移 ； 另外在权利的分 配方 式上 ， 学校行政机构决 策管理大学各项事务 ， 各级领导具有一定 的
行政权利管辖行 政事务 ， 这种行 政管理体制和权利分配方式 导致 了高校内部学术权利与行政权利的失衡 ， 使得很多学术
学利益相关者的行 为 ， 调主体 间的权利 和利益 冲突 ， 协 从而 合理 的安排大学的治理结构 。《 国家 中长期 教育 改革 和发展
规划纲要》 ２ １ （ ０ ０—２ ２ ０ ０年 ） 出“ 类高 校应 依 法制 定章 指 各 程， 依照章程规定管理学校 ” 。大学章程是依法治校 的需要 ，
是推动和规范高校办学 自主权的基础 ， 是平衡行政权利和学
术权利的杠杆 ， 明确党委和校长职责 的途径 ， 是 是权利 下放 、
事务 由行政行政机构包办 ， 学术权利让位 于行政权利 即 迫使
学术权利 的弱化甚至边缘化 。高等学校学 术权利 的弱化 和 学术权利保障机制功能的缺失 ， 在很大程 度上 削弱 了高 校的 学术权威 ， 严重影响 了我 国的教育质量。
一
、
引 言
对高校 内部权利 的配置和运行 ， 必须坚持依法治校 的原 则， 即必须按 照国家制 定的教育法律法规来指导和调节 自己 的管理活 动 ， 从而使高校 内部管理 规范化 、 制度 化 、 高效化 ， 以保证 和促进教育 事业 的健 康发展 。大学章 程作 为现代 大 学制度 的重要 内容 ， 是构建现代大学制度不可 或缺 的组 成部 分， 是高校 内部治理的制度保障。合 理的大学 内部治理 结构
形成合理 的管 理体制 的保 障 ， 是处 理学校 内部各 关 系的 准 则 。因此我们完全可 以通 过大学章程 的制度建 设来 完善 高 校 内部治理结构 。
论现代大学制度之外部制度构建——基于“政府失灵”视角
律的现代大学制度放在突 出位置 。
一
、
现代大 学制 度的基本 特征
现代大学制度 ， 才能实现 高等教育健康 、 稳定 、 可持续发展。
现代大学制度 ， 就是在市场经济条件下 ， 大学在政府 的 宏观调控下 ， 向社会依法 自主办学 、 面 民主管理 ， 全面落实 大学作 为法人实体和办 学主体所应具有 的权力 和责任 的一
二 、 教管理 中 “ 府失 灵” 高 政 的表 现与成 因
所谓 “ 府失灵” 是 指政府为 克服市场功能 缺陷所采 政 ，
取 的 立 法 、 政 管 理 以及 各 种 经 济 政 策 手段 ， 实 施 过 程 中 行 在
种管理制度。总体来说 ， 现代大学制度可归纳 为外部制度和
内部 制 度 两 个 方 面 。 中 ， 部 制 度 规 范 的 是 大 学 与 政 府 、 其 外
府一方 的行为 ，已成 为所有高等教 育利益相 关者 的共 同行
为， 社会 中介 逐渐成 为推动高等教 育改革 与发展 的重 要力
量。 正如 同一 张 桌 子 至 少 有 三 条 腿 才 能 站稳 一样 ， 有 进 一 只 步 理 顺 政 府 、 校 、 会 三 者 的 关 系 ， 建符 合 时 代 特 征 的 高 社 构
构建政 府 、 校 、 学 社会 之间新型关 系” 标志着未来 １ 年高 ， ０ 等教 育改革 的重点将是 深入破除体制 性障碍 ， 着力 新体制
的制 度 创 新 和 制 度 建设 ， 建 立 健 全 中 国 特 色 、 乎 发 展 规 把 合
随着我 国高等教 育多元化 的发展 ， 高教 管理不再 是政
管 理 高 等 教 育 的 机 构 ， 般 是 通 过 立 法 、 助 等 方 式 对 大 学 一 资
以章程为核心推进现代大学制度建设
以章程为核心推进现代大学制度建设面对世界大学的发展潮流和十八大关于依法治国基本方略的新要求，加强章程建设对时代发展进步具有重要意义。
其对建立完善现代大学制度的作用主要体现在做好顶层设计等方面。
在下步工作中，要从发挥章程的统领和推动高校改革作用等方面予以加强。
标签：章程；现代大学制度；建设；完善doi：10.19311/ki.16723198.2016.10.064章程是一个组织的纲领性文件。
现在大学制度必以章程为载体并作为运行的根本依据。
在我国过去几十年的办学历程中，要么是没有章程，要么是仅仅作为摆设。
面对世界大学的发展潮流和十八大关于依法治国基本方略的新要求，我们必须以章程建设为核心建立完善现代大学制度。
1 新形势下加强章程建设的意义1.1 健全内部治理结构，推动高等教育管理体制创新办学自主权一直是我国高等教育领域改革的核心和主要难点。
高校此次目标制定章程不是简单贯彻上级教育行政主管部门意志，而是要借此赋予现代大学制度内容并形成完善的内部治理体系。
而高校治理体系涉及到政府、社会和高校内部等各方面关系的明确定位和调整等管理体制机制改革等问题。
1.2 落实依法治国方略，突显规则约定和法治意识从程序上，章程要按相应的民主程序产生。
在内容上，高校的改革与发展目标、思路、措施都须在章程中施以规则化表达。
有利于牢固树立以规则为先的守法意识，进而从制度上减少大学发展中人为造成的不稳定和折腾，甚至倒退，进而切实推动高校的管理和运转向治理结构及其功能转变。
1.3 强化章程严肃性，突出开放式监督从行为的性质比较来看，现在的大学章程制定和颁布不再是高校的内部行为，而是要由上级教育管理机关做出批复、核准，然后公开公布，有点类似于政府条例的特征，更加体现了大学章程在国家法治体系中的严肃性。
为此，依据生效章程，高校内外都可以对高校的办学活动进行不同范围与程度的监督。
2 章程建设对建立完善现代大学制度的具体作用2.1 有利于做好顶层设计，奠定现代大学制度基础章程涉及基本纲领和基本准则问题。
现代大学制度建设中的若干关系
现代大学制度建设中的若干关系刘献君世界万事万物相互联系、相互制约，处于关系之中。
现代大学制度建设，同样面对着各种关系。
首先是内部和外部的关系。
现代大学制度包括两个层面的制度：政府如何管理大学，即大学的他治——外部制度；大学如何自我管理，即大学的自治——内部制度。
外部制度和内部制度既有联系又有区别，而外部制度是内部制度建设的条件、前提。
良好的外部制度为内部制度建设提供了环境、条件，其中十分重要的方面是保障大学的办学自主权。
对于我国高校的办学自主权，不能一概而论，认为我国大学缺乏办学自主权，而应从关系的角度分析。
办学自主权可以划分为民法权和公法权。
与西方大学相比，我国大学拥有比较充分的民法权，而缺乏公法权。
我国高校法人虽然不享有完全的财产所有权，但有较充分的对财产的占有、使用、收益和法律规定的处分权，如银行贷款、购买土地、各类楼房修建、收入分配等自主决定权，这方面的权力比西方大学校长的权力要大。
但是在专业设置、招收学生等方面，我国大学法人基本上没有自主权，而西方大学则享有比较充分的自主权。
《高等教育法》明确的高校法人地位不仅仅是民事主体，而且表明高校也是一类特殊的行政主体，是公法人中的特殊法人。
[1]因此，从现代大学制度的外部制度来说，要尽快落实大学在办学中的公法权。
内部制度对外部制度的影响具有放大和消减的双重作用，十分重要。
笔者在《现代大学制度建设的哲学思考》[2]一文中，从宏观层面对现代大学制度建设中的制度与大学制度、大学制度与现代大学制度、制度目标与制度过程等关系进行了论述。
本文进一步就大学内部制度建设中的目的与手段、内容与程序、制度与机制、制度与文化等关系谈谈自己的认识。
一、目的与手段目的通常是指行为主体根据自身的需要，借助意识、观念的中介作用，预先设想的行为目标和结果。
从起源来看，“目的”起源于射箭。
古人眼睛为目，箭靶的中心目标为的，射箭是为了射中目标，这就有了明确的目的性，古人将这一具体的动作转化为抽象的概念——目的。
试论大学章程的主要功能在高职院校现代大学制度建设中的实现
展和 人才 培养 的高地 ，在 国家 发展 中 占据 了举足 轻重 的地 位 。大学 章程 已经 脱 离 了与 国家或地 方 政府 教育 法规 混合 的状 态 ，获得 了独 立 的法 律地 位 ，成 为现代 大学 自 治理 我 的 总纲 目前 ，在大 学制 度发 展 比较成 熟 的 国家 或地 区 ，
机构 、权 力运行 、办学 目标 、人才 培养 方 向、学 科专 业 设
大 学 自我 治理之 间 的纽 带 ，特 许状 也 是 当时教 育立 法 的主
要 形式 ，但还 不 是现代 意 义上 的大 学章程 。
置 、经 费筹措 、学位 授 予、 教师聘 任等 各方 面 的管理 起 到 基本 法 的作用 。作 为 国家法律 、教育法 规和 大 学具体 规 章 制度 的 中转站 ，大 学章 程是 大学 的 “ 法 ” ，是抽象 的高 宪 度概 括性 的规 范 ，体现 组织 结构 和权 力运行 的基 本 态势 ， 大 学各利 益相 关方 的利 益诉 求和 基本 的办 学方 向。大学 章
程 具有 维护 大学 自治和 学术 自由、建 构大 学 治理结 构 、促
数 百 年岁 月沧 桑 ，从 １世 纪 意 大利 的波 隆那 大 学 ，到 ２ １ １年洪 堡创 办 的 “ 一所 具有 现代 意义 的大 学 ”德 国柏 ８０ 第 林 大 学 ，再到 当代 大学 。大 学 的功 能和影 响力 日渐 扩 展 ，
大学章程对建设现代大学制度的意义
的公立 大学 都是 作为政 府 的附 属机 构而存 在 的 。
性 课 题 。 国家 中 长期 教育 改 革 和 发 展 规 划 纲要 》 《 要
求 ， 善 中国特 色现代 大学 制度 ， 完 要完 善治 理结构 、 加 强章 程建设 、 大社会 合作 、 扩 推进 专业评 价 。
一
１７ ９ ８年 以后 ， 出 并 逐 步 扩 大 公 立 高 校 办 学 自 主 提 权 。１ ９ 年 ， 中华人 民共和 国教 育法 》 ３ 条规 定 ： ９５ 《 第 １
２ ．学术 自由。从 大 学 的 组 织 和管 理 来 看 ， 术 学 自由指 的是 个 人 或组 织 在教 学 和研 究 活动 中有 追求
是 在 法 律规 定 的范 围内对 其 成员 有 约束 力 的 内部 规
范 ， 仅 对 加 入 社 团 从 而 自愿 服 从 这 些 规 则 的 人 有 它
“ 校及 其他 教 育 机构 具 备法 人 条 件 的 ， 学 自批 准设 立 或 者 登记 注 册 之 日起取 得 法 人资 格 ” 这在 法 律 上 正 ，
、
现 代 大 学 制 度 的 基 本 特 征
式 确立 了大 学 的法 人地 位 ， 大学 真正 具有 了 自主 办 使
学 的地 位 。 １９ 年 ， 中华 人 民共 和 国高 等 教 育 法 》 ９８ 《 的颁布 ， 不仅 首次 以法 律 的形 式 明确 了政 府 管理 部门 的权 限 ， 重要 的是 ， 一 次从 法 律 上 明确 规定 了高 更 第 等学校 的七 大 自主权 利 ， 而确 立 了高校 作为独 立法 从
代 大学 管 理 的基 本原 则 和 重要 理 念 。高 校要 依 法 治 校 ， 仅要 依 据 国家 的 法律 法规 ， 不 也要 遵 守学 校 内部 的规章制 度 。 二、 大学 章程对 建设 现代大 学制 度 的意义 １ ．实现 大 学 办学 自主 权 的重要 途 径 。大 学 自治
课题研究论文：论高校大学章程建设的意义
68328 高等教育论文论高校大学章程建设的意义大学章程是现代大学制度的载体，是大学自治和学术自由的法律保障，是处理大学内外部关系的基本法律依据，是大学治理的“宪法”。
从 1985 年《中共中央关于教育体制改革的决定》印发至今已经将近 30年，我国高等教育改革取得了巨大的成就，高校内部管理体制改革也取得了突破性地进展。
大学章程就其本质和作用来看，包括外部要素和内部要素两大部分，其中外部要素包括：大学与政府的关系;大学与社会各界的关系;大学与校友的关系;内部要素包括：从纵向来说，包括大学内部各组织机构――决策机构、行政机构、学术机构;从横向来说，主要包括大学的使命、教师事务、学生事务、大学的经费资产与财务重要事项。
由此可见，大学章程在学校制度体系中所具有的基础性、准则性作用，通俗地讲就是学校校内的“宪章”，对于人、事、物都有约束意义。
一、大学章程建设推动依法治校学校依法治校就是要遵守法律法规;贯彻国家的教育方针，执行国家的教育教学标准，保证教育教学质量，维护受教育者、教师及其他职工的合法权益;以适当的方式为受教育者及监护人了解受教育者的学业成绩及其他情况提供便利;遵照国家有关规定收取费用并公开收费项目，依法接受监督。
随着我国高等教育的发展以及国家法制化进程的推进，依法治校也越来越重要。
而大学章程作为高校的“宪法“，无疑对于依法治校具有举足轻重的地位。
国家教育部先后发布《关于加强依法治校工作的若干意见》、《关于印发<全面推进依法治校实施纲要>的通知》等关于依法治校的文件均对提到对大学章程的建设。
《关于加强依法治校工作的若干意见》中提出：学校建立依法决策、民主参与、自我管理、自主办学的工作机制和现代学校制度;加强制度建设，依法加强管理。
学校要依据法律法规制定和完善学校章程。
经主管教育行政部门审核后，作为学校办学活动的重要依据。
《全面推进依法治校实施纲要》的通知中第三条提出：加强章程建设，健全学校依法办学自主管理的制度体系。
浅议国内外大学章程比较研究
（ 东 外 语 艺 术职 业 学 院 ， 东 广 州 ５ ０ ４ ） 广 广 ６ ０ １
Ｉ 要Ｊ大学章程 事关高校权 力配置 、 摘 发展 目 、 标 师生权 利义务实现 等重大 问 。随着对 高等教育施行 改革 题 的呼 声甚 嚣尘上， 法治校” ‘ 代 大学制度 建设” “ ‘ 依 、 观 、制定大学章程” 成为这场 改革 的关键词与未来趋 向．本文 旨 在通过对 国内外 高校大学章程 的分析， 为完善大学章程建设做 出有益 的探 索。 Ｉ 关键词】大学章程 ； 国内外； 比较
ＶＯ．４． １２ ＮＯ． ２
Ｆ ｂ ２ ｌ ｅ ．Ｏ Ｊ
方面， 国外大学章程都对大学管理中权力机构的划 分进行 了 ｒ ｈ） ｉ ｔ这一 为国外 家喻户晓 的法律格言认为 “ ｇ 国家不仅应将 公
法律上 的切割 ， 即董事会享有哪些权利 、 理事会或者执行机构 民的一系列基本权利确立在宪法和法律之 中， 也必须 同时为各 及校长享有 哪些权利、 最终的司法 诉讼又必须通过怎样的途径 种各样的权利提供相应的救济 手段 ， 只有这样权利才能获得法 等。０如耶鲁 大学章程规 定：校 长是学校 的首 席执行官 ， “ 是各 律 的强有力 的保护 。 国外 高校在规定师生权益 的同时， 也对 学院、 院委员会、 学 行政 部门的成员和法人代表 ” 此外又根据 权益 受侵 害后的相关救济措 施制定了详尽 规定 。如美 国密歇 ，
效力， 也无法得到公众认可 。 中对大学 内部管理程序的缺失 等 教育法》 建设大学章程 明确载入条文 ， 其 将 但大学章程的建设 国外大学 章程建设 的实 践及经验 ， 对我国加 使其操作性不强 ， 尤其是主办者与高校、 高校与教师及学生的 之路仍任重道远 。
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参与大学 治理 的机制 ， 而大学是 按照章程 保证 自治 的机制 。 就
发达 国家而言， 大学 章程体 现着 法治精神 ， 大学 的建 设与发 展 要按照章 程 的规定 进行 ， 大学依 据章程 处理与政 府、 与社会 的
Ｎ Ｏ ． ３ ６ ， ２ ０ １ ４ （ ｓ ｅ ｒ ｉ ａ ｌ Ｎ ｏ ． ３ ３ １ ）
宏观 理念探 讨
论大学章程与现代大学外部治理结构
王学文 杜世 智
（ １ ． 北 京信息科技 大学 高教研 究室 ，北 京 １ Ｏ ０ １ ９ ２ ；２ ． 北京信 息科技大 学招生就 业办公 室 ，北 京 １ Ｏ ０ １ ９ ２ ）
一
布， 其 中特 别提 出， “ 各类高校应依法制定章 程， 依照章程 规定
管理学校”， 大学 章程成为大学赖以存在和发展的基础。 大学在 办学过程 中所 涉及到 的根本 问题 、 重 大决策 ， 大学制定 的规章 制度 等都要 以大学章 程为依据 ， 也 能有效保证大学治理 结构 的 改进和完善， 可以说 由此才奠定了大学章 程的地位 。
关键词： 大学章程 ； 治理结构； 现代 大学制度
中图分类号 ： Ｇ６ ４ ０ 文献标识码 ： Ａ 文章编号 ： １ ０ ０ ７ — ０ ０ ７ ９（ ２ ０ １ ４ ） ３ ６ — ０ ０ ０ ７ — ０ ３
随着 中国社会经济 的迅速发展 ， 我国的高 等教育也 得到了 快 速发展 。 但长期以来 ， 我国大学人才培养质量与经济社会发展 的要求有差距 ， 国际学术地位和学 术水平不 高， 高校办学水平和 办学能力较低 ， 其 中一 个重要原 因在于高校现行管 理体制与建
摘要： 大学章程是 大学治理结构的核心， 而大学治理 结构分为大学内部 治理结构和 大学外部治理结构， 但在改进 大学治理结构的过 程 中过于关注内部治理结构， 忽视外部治理结构， 因此利用制定大学章程主体的契机 ， 通过章程的制定过程 和章程的内容规定 ， 改善 大 学与外部的关系， 优化大学外部治理结构。
质 量、 服务社会 的基础 ， 是大学应 高度 重视 的基础工作之一 ， 而
社会在处 理与大学 的关 系时同样也不能违背大学章 程的精神； 就我国而言， 改革开放后 开展了多次高等教育管理 体制 改革 ， 但 是， 由于没有被称 之为 “ 大学 宪法”的章程 的存在 ， 学校办学 自 主权难 以真正落实 ， 政 府行政干预过多， 大学 自治难 以落实 ， 大 学治理结 构不 适应大学 的建设 和发 展， 大学也 难以按照高等教 育自身发展的规律运作， 阻碍了我国高等教育的进 一步发展 。 直 到《 国家中长期 教育改革和发展 规划纲要 （ ２ ０ １ ０ — ２ ０ ２ ０ 年） 》颁
目前我 国在大学章程制定和大学治理结构改革的理论探讨和实 践 也正在不 断深 化之中。 但这些 研究和探索 大多集中在 大学 章 程 内部 约束 机制上， 大学的治理结 构也更多地关注 内部治 理结
构， 对外部 治理结构重 视不够， 很难取得预期 的效 果 。 因此 ， 本
文主要就大学 章程和大学外部治理 结构进行初步探讨 ， 以期 对 大学治理结 构的改进有所裨益。
设 现代 大学制度 的要 求不相适 应 ， 大学 治理结 构很不完善 ， 与
必须要有组织机构和章程” 。
教育 部 《 关于实施 （ 中华人民共 和国高等教育法 ） 若干问题 的意见 》 也指 出， “ 在《 高等教育法》 施 行前设 立的高等学校 ，
未制定章程 的， 其章 程补报备案 工作 由其 教育 主管 部门制定规 定逐 步进行 。 ” 可见 ， 制定 大学 章程是 大学设 立 的必 备条 件之
一
外部关 系不协调， 大学改革困难重 重， 内部各利益 主体 的利益矛０ － ２ ０ ２ ０ 年） 》
盾日 渐突出， 大学发展举步维 艰 。 为此 ， 建设现代 大学制度 ， 完
善大学治理 结构 被提上了议事 日程 ， 成 为促进 我国大学改革和 发展的重要举措。
里特别提出， ‘ 备 类高校应依法制定章程， 依照章程规定管理学
校。 ”可见 ， 大学章 程是大学实施管理 的依 据 ， 而制定大学 章程
已经 成为新时期推 进大学治理结 构改革 的重要 内容。
２ ０ １ ０ 年 国务 院发布了 《 国家中长期教 育改革和发展规 划纲 要（ ２ ０ １ ０ — ２ ０ ２ ０ 年） 》， 明确提 出了完善中国特色现代大学制度和 治理结 构， 其中大学章 程和大学的治理 结构成 为重点。教育 部 在２ ０ １ １ 年工作要点 中也 明确提 出要 “ 发布 《 高等学 校章 程制定 办法 》 ， 保 障高校办 学 自主权 ， 完善学校 内部 治理结 构”， 随后 教育部 以第３ ｌ 号令的形式颁布 《 高等学校章程制定暂 行办法 》 ，
关系 ， 同时大学章 程也 得到政府 和社会 的承认 或认可 ， 政 府和
究， 而全 国许 多高校也都 在其发展规 划中提出了建设 现代 大学
制度 的初步安排 ， 特别 是对大学 章程制订和大学治理结构设 计
进 行了大量 研究 和探 索。 大 家普遍认识 到 ， 大学治 理结构是 现
代 大学 制度 的核心， 大学章 程是大 学治理结 构 的基 石， 开展大 学 章 程制定 、 改革治理 结构是 大学面 向社会 、 科学 管理 、提高
并 于２ ０ １ ２ 年１ 月１ 日起施行。 此后， 理论 界纷 纷开展更加深入的研
１ ． 大学章程是大学发 展的基础
一
般 认为， 现代 大学传承于 中世 纪的欧洲 大学， 大学章 程
脱胎于大学特 许状 ， 后演 变为大学 章程， 大学章程 对办学者、 举
办者、 管理者都具 有约束力。 由 于办学不仅是高校内部 的事 隋，