_一把手_监督的难点及其应对_基于上海的调研分析_刘宗洪

“一把手”监督的难点及其应对——基于上海的调研分析刘宗洪（中共上海市委党校党史党建教研部，上海徐汇200233）第19卷第4期2015年8月中共中央党校学报Journal of the Party School of the Central Committee of the C．P．C．Vol.19，No.4Aug.，2015[收稿日期]2014-09-16；[修回日期]2015-06-03[基金项目]国家社会科学基金重大项目“国外执政党治党理政比较研究”（12&ZD078）；中共上海市纪律检查委员会反腐倡廉课题。

[作者简介]刘宗洪（1957-），男，上海市人，中共上海市委党校党史党建教研部主任、教授。

[摘要]“一把手”以掌控实际权力为特征，是腐败易发多发的人群。

调查显示，党的纪检监察机关对“一把手”在重大决策、选人用人、暗箱操作、生活奢靡、贪污受贿和使用资源诸方面存在监督难的问题。

加强对“一把手”的监督，须要实行“集权”与“分权”的结合、党内监督与党外监督的结合、同级监督与上级监督的结合、思想教育与从严惩戒的结合、提高素质与体制改革的结合、顶层设计与精细管理的结合、严格考核与科学奖惩的结合。

[关键词]一把手；监督难；管住权力；对策[中图分类号]D262.3[文献标识码]A [文章编号]1007-5801（2015）04-0089-07建设廉洁政治，我们党加强了对“一把手”的监督，《中国共产党党内监督条例（试行）》明确把“一把手”作为监督的重点。

为加强对“一把手”监督的研究，中共上海市委党校政党研究所廉政建设课题组于2013年年底赴市纪委、市反贪局、国资委、浦东新区、普陀区、市建交委和金融党委等10多家单位对“一把手”的监督问题进行了专项调研，发放了300份问卷并有效收回287份。

通过调查，课题组认为，“一把手”在现有体制下存在着许多腐败的风险点，必须创新制度体系推动廉政建设。

一、“一把手一把手””监督难的突出表现“一把手”主要是指各级党政机关、国有企业和群众团体中的主要负责人。

“一把手”以掌控实际权力为特征，在领导班子中处于核心地位或首位。

课题组通过走访多家党政机关和企事业单位，发现普遍存在对“一把手”难监督的问题。

奉贤区从2011年至2013年共查处60件贪污受贿案，其中19人是“一把手”。

问卷调查显示，受调查者中，认为对“一把手”的监督非常有效的占16.%，基本有效的占63.4%，而认为无效的占19.2%。

对“一把手”难监督的领域主要集中在“三重一大”方面（见表1）。

89DOI:10.14119/ki.zgxb.2015.04.013课题组综合分析座谈和问卷的调研情况，认为目前对“一把手”的六类问题难以监督。

（一）对“一把手”的决策监督难无论是党政系统还是企事业单位，重大决策必须经过集体协商和讨论决定。

上海市纪委还就党和政府、企事业单位的“三重一大”决策作过明确的纪律规定。

但是，不少单位的“一把手”无视党内的纪律规定，在重大决策上经常绕过集体讨论的必要程序，擅自作出决策。

一是以主观的随意性进行决策。

有些“一把手”在决策时，擅自对“三重一大”的内容作出自己的解释，以便自行决定什么决策可以上会，什么决策不必上会，规避了集体的讨论和决策程序。

上海一家单位的“一把手”私下出借设计资质，中介单位就利用该院的牌子进行招投标，造成了国有资产的流失。

二是通过幕后交易进行决策。

一些“一把手”根本没有集体决策意识，常常为自己的私利进行幕后交易，一手操办了决策，以致造成重大失误。

一家国资委下属企业的“一把手”擅自与外商签订修船业务合同，在承接方不能承担合同义务时，又擅自指令本单位承接修船业务，最后因不能履行合同而向外商赔款2亿多元。

三是用违规的方式进行决策。

有些企业的“一把手”为了小团体的利益或个人利益，在决策时公然违法违纪，扰乱了正常的市场秩序。

有单位反映，2011年的100个建筑项目中，超四分之一的项目存在违规操作。

（二）对“一把手”的用人监督难我们党有选拔领导干部的一系列规定，党章对党员干部的条件也有明确的要求。

但在实际生活中，一些单位的“一把手”热衷于搞“小圈子”，想方设法提拔“自己的人”。

有的“一把手”为选拔自己的“意中人”，设法为其提供平台，通过经常性的表扬达到推举的目的；有的“一把手”直接提名“意中人”，通过霸道的口吻强行使其进入选举程序；有的“一把手”通过推荐自己熟悉的“独立董事”进入董事会；也有的“一把手”通过所谓的“内部酝酿”选拔“自己的人”进入班子。

在座谈调查中，有干部反映，一些“一把手”喜欢有自己的“小圈圈”，习惯于身边有自己的“小兄弟”开展工作。

问卷调查显示，对“一把手”最难监督的就是“选人用人”，比例高达62.4%。

（三）对“一把手”的暗箱操作监督难。

“一把手”掌握着很大的权力，因而可以动用手中的资源通过“暗度陈仓”的手段获取非法利益。

调研显示：有的单位搞虚构业务，把消费卡的发票写成了劳动产品；有的单位把内部的巨额资金转移到体制外，私自分割了国家的利益；有的单位把200万的招标金额进行拆分，规避了市场招标的程序；有的单位把资金打入宾馆等消费单位，然后长期享用集体的资源；有的单位“一把手”与家族企业搞幕后交易，截取了国家或集体的利润。

由于黑箱操作的广泛性，党的监督机关已经难以招架。

调查显示，一些“一把手”对市场运行的规则娴熟于心，善于规避法律的监督，巧于躲开有关部门的检查。

（四）对“一把手”的生活奢靡监督难在领导干部收入普遍提高和现实环境存在巨大诱惑的条件下，“一把手”的生活作风成为群众关注的焦点。

从“蔡志强案”到“上海社保案”，都反映了领导干部生活腐化的严峻性。

上海“法官嫖娼案”更是反映了当下一些领导干部奢靡的生活追求。

如何对“一把手”八小时外的私生活进行监督？这是令人困惑的问题。

在一些企业，“一把手”因为自身工作的需要，不免要“吃请”或“请吃”；有的国有企业老总乘坐飞机走绿色通道，每人一次要用去1万元；有的集团公司划拨了一亿多的招待费。

这令人们对一些“一把手”的生活方式有太多的想象空间。

在调查中，一些基层干部坦言，“一把手”干什么事情，纪委不知道，群众更不知道，对“一把手”的私生活是难以监督的。

（五）对“一把手”的贪污受贿监督难十八大以来，我们党加大了反腐败斗争的力度，但“腐败黑数”仍然值得我们关注。

一些领导干部利用社会转型的契机躲避了党和政府的监督，大肆侵吞国家或集体的财产。

一是利用制度的漏洞大肆贪污。

上海浦东三林镇一个村的村书记在10多年的时间里侵吞集体资产4000多万。

这个书记既是村官，又是公司法人代表，还是家族企业的经营者，俗称“三栖”干部。

他利用参与企业股份的渠道转移集体资产，不断利用职权贪污，最终走进了监狱。

课题组在调查中发现，目前法律对“三栖”村干部的监督不利，这在客观上造成了村干部肆无忌惮的贪污。

二是趁着管理的混乱大肆贪污。

经济管理中的漏洞本身就给贪污分子提供了犯罪的机会。

如上海一家企业的“一把手”就利用管理的混乱把钱打入私人的银90行卡，财务部门也忘了这笔钱。

三是通过内部勾结的方式大肆贪污。

内部人控制是“一把手”违法违纪的一大诱因。

上海一集团派一名财务主管到上海一家房产公司任职，但该公司的总经理与该财务主管相互勾结，合谋进行贪污。

目前，企业“一把手”要求财务处长做假账是贪污腐败的突出问题。

（六）对“一把手”使用资源监督难在没有严格监督的环境中，“一把手”很容易利用权力在分配资源的过程中谋取私利。

上海有一家企业的“一把手”在单位以廉政的面貌出现，却把几千万的资金存入其女儿工作的一家银行，通过女儿合法地保有巨额的工资收入。

有的“一把手”还会指令下属企业与自己的家属做生意。

在调查中发现，“一把手”与“一把手”之间存在着更多地资源交换。

目前不少集团公司的“一把手”在多家下属企业兼职。

按照规定，在下属企业兼职的“一把手”并不能获得直接的利益，但为什么有那么多“一把手”乐意到多家企业任职？主要原因是，兼职的“一把手”掌握着下属企业的资源，不仅能获得汽油费、旅游票等一些实际利益，而且可用企业的资源与外界换取好处。

实践证明，领导干部若在不受监控的条件下掌握巨大的经济资源，是难免腐败堕落的。

二、有效监督“一把手一把手””的对策思考表2加强对“一把手”的监督的思考路径表3加强对“一把手”的监督最须要完善的方面如何加强对“一把手”的有效监督？问卷调查显示，完善监督制度和适当分权是最为重要的监督举措（见表2），而增强监督的有效性必须提高外部监督和日常监督的力度（见表3）。

课题组综合问卷、听取相关方面意见等多种调查的结果，认为有效加强对“一把手”的监督，须要运用辩证思维，把治标与治本结合起来，使“一把手”不敢贪、不能贪，也不想贪。

（一）注重“集权”与“分权”的结合，推动“一把手”权力运行的规范化从人类的文明史来看，“集权”与“分权”在不同的历史时期有不同的“利”与“弊”。

有的国家注重“分权”，有利于官员的廉政自律；而有的国家注重“集权”，有利于政府的行政效率。

我国在社会转型期，有“赶超压力”的战略任务，因而适度的“集权”在一定的历史阶段会长期存在。

但如果因“集权”而导致腐败增长，那么，即使经济增长了，我们党的事业也会受到难以估量的损害。

为有效加强廉政建设，我们有必要推动“一把手”分权机制的构建。

第一，应规范“一把手”的权力清单。

“一把手”能做什么、不能做什么，应当有明确的边界。

对“一把手”的权力清单，组织部门应该在“一把手”上任前就明确告知。

应从制度层面规范“一把手”与班子成员的关系，彻底清除“一把手”搞家长制的土壤和条件。

尤其是对“三重一大”的内容，应针对不同单位作出不同的规定，以便清晰地约束“一把手”的权力。

党的十八届三中全会指出:“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程”[1]。

从实践来看，“一把手”管好副职，而不要直接分管下属部门的职能，对加强自身廉政建设有重要意义。

第二，应规范“一把手”权力运行的程序。

防范“一把手”违规运行权力，须把形式性程序转化为实质性程序。

其重要方法是实行秘密的投票制度：实行班子成员真正的一人一票，而且在一定的范围公布决策的过程和结果。

集体决策的责任人不能由“一把手”承担，而应当由投票者全体承担。

“一把手”不能有无限的权力，当然也不能承担无限的责任。

分散权力和责任，应当是解决权力高度集中的重要渠道。

第三，应规范“一把手”权力运行的结果审查。

对违反规定搞个人专断、个人决策和暗箱操作的“一91把手”应当进行党纪处分。

无论是党政机关还是企事业单位，追究责任是防范“一把手”违法违纪的重要方法。

第四，要淡化行政首长的高度集中的权力。

首长负责制虽然有提高办事效率的优势，但同时也赋予了“一把手”近乎无限的权力。