中国农村金融机构多元化及其策略探讨

中国农村金融机构多元化及其策略探讨《中共中央国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》（中发〔2005〕1号）和《中共中央国务院关于推进社会主义新建设的若干意见》（中发〔2006〕1号）文件，均鼓励在县域内设立多种所有制的社区金融机构，大力培育小额贷款组织，引导农户发展资金互助组织，加大农村金融改革和扶持力度，有效解决农村地区银行业金融机构网点覆盖率低、金融供给不足、竞争不充分等问题，切实提高农村金融服务充分性的要求。

为此，2006年12月20日，中国银行业监督管理委员会颁布了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，更好支持社会主义新农村建设的若干意见》（银监发〔2006〕90号）（以下简称《意见》），并进一步提出要按照商业可持续原则，适度调整和放宽农村地区银行业金融机构准入政策，降低准入门槛，强化监管约束，加大政策支持，促进农村地区形成投资多元、种类多样、覆盖全面、治理灵活、服务高效的银行业金融服务体系，以更好地改进和加强农村金融服务，支持社会主义新农村建设。

这不仅是深化中国农村金融机构改革的一项创新之举，是中国银行业市场准入政策的重大突破，标志着中国银行业特别是农村地区银行业金融机构发展将迈入一个新的阶段。

由此也以“放宽农村地区银行业金融机构准入”为契机，正式启动了中国农村金融领域内的以金融机构多元化为中心内容的新一轮制度变迁。

中国金融理论与实务部门，在推进金融机构多元化的必要性认识上，已经没有分歧，但是，在对金融机构多元化初始状态及其路径选择的认识上，却存在较大差异。

一、农村金融组织机构多元化的表现及影响其实，中国农村金融领域内的金融机构的多元化过程，是伴随着中国农村金融体制改革的推进而逐步演进的。

中国农村金融体制改革，是在农村经济体制改革和农村商品经济发展的过程中实现的。

改革的初始动因，是1978年以来中国卓有成效的农村经济改革，推动了农村经济的商品化和货币化，产生了投资主体多元化和融资主体多元化要求，并由此演绎了一场以金融机构多样化为主要内容的农村金融体系变革和制度变迁。

因此，可以认为，组织机构多元化是农村金融发展和制度变迁的历史逻辑。

中国农村金融组织体系与制度变迁是从两个领域同时逐步推进的：一是在政府主导下的正规金融领域内的农村金融组织机构存量结构重组和增量改进；股份制商业银行的诞生，政策性银行的成立，2005年5月开始，中国人民银行和地方政府联合推进的只贷不存小额贷款公司，等等，都属于一种增量改进。

而农村信用社向农村商业银行和农村合作银行的转型，则属于存量结构的重组，并部分地产生了增量结构调整效应。

二是民间非正规金融领域自我发育和成长了一些创新型金融机构；如非政府组织小额信贷组织的出现、农户资金互助合作组织的产生、农村社区发展基金的萌生和繁衍等，均是在正规金融不足约束下由需求催生的民间自我金融创新的产物。

这两个领域的农村金融变革与创新过程的最终结果，集中体现在金融机构的多元化局面的出现。

主要表现为：（1）金融机构种类多元化；表现为九个并存，即国有金融机构与非国有金融机构并存、正规金融机构与非正规金融机构并存、商业金融机构与政策金融机构和合作金融机构并存、银行金融机构与非银行金融机构并存、大型金融机构与小型金融机构并存、批发性金融机构与零售性金融机构并存、存款型金融机构与非存款型金融机构并存、自营性金融机构与代理型机构并存、可持续发展的金融组织与临时性的金融组织并存。

（2）产权主体形式安排多元化；国有独资、国有控股、私营股份制、外商独资、中外合资、合作制等并存。

（3）市场主体多元化，市场竞争格局逐渐形成，金融服务市场逐渐由卖方市场转向买方市场，金融服务产品价格是在市场竞争的基础上形成的风险定价。

金融机构多元化，也必将推动金融业务、市场结构、监管机制的变化：（1）与组织机构多元化并存的是金融业务的多样化。

多元化的金融机构的存在，为提供多样化的业务、满足社会大众多样化的金融需求提供了组织制度保障。

（2）组织机构多元化最终导致市场结构的改变。

市场结构的改变主要体现在社会融资结构和市场占有结构的改变，即通过资本市场实现的直接融资和银行间接融资的结构将改变；间接融资内大银行和小银行融资的比重关系也会发生变化。

国有及国有控股大型金融机构市场份额逐渐减少，中小金融机构的市场份额逐渐增加。

（3）组织机构多元化也要求监管手段和方式、监管机制的多元化。

审慎监管与非审慎监管结合、现场监管与非现场监管结合、监管机构的监管与行业自律结合，是机构多元化状态下监管机制的重要特征。

二、农村金融机构多元化实现过程的三大特征纵观中国农村金融组织机构多元化变革与创新的过程，我们发现，它存在三个方面的特征：1.它是一个渐进的发展过程与中国经济改革与制度变迁战略一致，农村金融改革与制度变迁，也采取了一种渐进式的改革与变迁战略。

农村金融领域内的改革，实际上是从20世纪70年代末期就开始了，到2007年初，先后已经实施的改革和创新举措主要包括：（1）恢复农业银行；（2）对农村信用社放权让利，下放经营权；（3）恢复农村信用社的“三性”，农业银行推行经营责任制；（4）农业银行企业化经营、商业化发展；（5）成立农业发展银行，农村信用社与农业银行脱钩；（6）按照合作制原则重新规范农村信用社；（7）按照三种产权模式和四种组织形态明晰农村信用社产权，管理权力下放给省级政府（国发2003[15]号文件、国发2004[66]号文件）。

这些改革和创新举措的实施，一则促进了农村金融供给机制的逐渐完善，二则实现了机构的多元化局面。

2003年开始试点和2004年全面启动的农村信用社领域内的新一轮改革，很显著地带来农村信用社领域内以前具有同质性的农村信用社机构的分化和演进，机构多元化效应是比较明显的。

正是由于这个过程的渐进性，因此，它一是持续的时间比较长，二是实现的成本较高。

农村金融改革和制度变迁的过程，实际上也是一个利益的重新调整问题。

在这个过程中，因为改革和制度变迁的时间较长，改革不能尽快到位，而改革推动者又总是急于求成，所以往往出现改革举措实施的频率较高，政策多变。

这样，一是使得改革的参与者和改革涉及的利益相关者对改革的预期和目标缺乏正确的把握，或者无所适从，或者消极对待，这就是20世纪80年代初以来，农村金融领域内的一些改革举措没有得以实施或者效果没有达到改革设计者的初衷之重要原因；二是导致改革成本巨大，还产生一些没有预料到的新的成本，即非预期成本。

国有商业银行的改革、2003年开始试点和2004年启动的农村信用社改革，之所以成本如此巨大，与中国金融领域的渐进式改革战略无不相关。

不过，笔者并不是完全主张应该在金融领域内实施激进式改革，而是主张应该在认清金融改革目标的前提下，加快推进制度创新，缩短机构多元化的实现过程，使得金融供给机制的完善尽可能通过一个市场化的过程来实现。

2.它是一个政府参与和主导的过程从某种程度上讲，它也是一个政府参与的强制性的制度变迁过程。

与中国经济领域内的许多改革进程类似，农村金融领域内的改革，很多方面都是由政府推动的。

政府推动的优点在于，新的制度安排取代旧的制度安排的摩擦阻力较小，改革能够很快到位，能够减少制度变迁的成本。

但同时也存在一些问题，可能出现制度供给缺陷。

（1）政府往往是从自身的需求函数出发来推进改革，从便于管理和控制的角度出发来界定改革的目标和战略、设计改革方案，很多方面与市场需求脱节，引起制度供给不足。

农村金融领域的制度供给不足主要表现在农村金融领域内正规金融的供给不足，这一点在中西部欠发达地区和传统农区表现尤为突出。

一是国有商业银行改革发展战略实施的结果，远离农户和农村微小型企业；二是政策金融的供给不足，一种持续地向农户和微小企业提供政策金融服务的机制在中国还没有建立起来；三是在政府原有的农村信用社改革战略导向下，在乡镇农村信用社→县级农村信用社联社→省级农村信用社联社框架下，没有建立起一种有利于农村信用社市场主体地位提高、可持续发展能力意识增强的机制。

（2）在增强实力、提高竞争能力、利于监管和强化监管的意识支配下，政府主导的改革和制度变迁，往往陷入政府权力扩张的怪圈，“贪大求洋”。

2003年开始试点和2004年全面启动的农村信用社领域内的新一轮改革，虽然设计了三种产权模式和四种组织形式，但实施的普遍结果却是一个做大的概念，合并和扩大法人，做大机构。

从增强实力的角度来讲是绝对有好处，搞县级联社、省联社也是非常必要的。

但是，从满足需求角度而言，大银行在满足小额资金需求方面是不及小银行的。

而就整个社会的经济活动主体而言，可以说80%甚至更高比例的部分实际上均是小额资金需求者，需要与它距离更近的一些机构，农户和中小企业更是如此。

这样，满足农村金融需求方面，小银行的优势要比大银行更加突出。

3.是一个逐渐市场化的过程市场化的过程，实际上就是一个政府逐渐放松市场准入垄断与管制，通过构建公平的市场准入和退出机制，更多地利用市场机制发挥作用的过程。

农村金融市场化，具体表现为操作手段市场化和机构运作机制市场化。

衡量农村金融领域市场化的程度，可以利用三个指标：一是农户和企业通过直接融资方式实现的融资占融资总量的比重；二是农户和企业从非合作金融渠道与非政策性渠道得到的融资占融资总量的比重；三是民间私人资本和合作制形式的金融机构占金融机构总数比重。

三、农村金融机构多元化存在六大不足改革开放以来，政府一直以非常积极的姿态促进农村金融机构多元化。

农村金融领域的初始状态是国有银行垄断，一统天下，农村信用社虽然在名义上存在，但是缺乏独立的人格主体。

随着20世纪80年以来的农村金融制度变迁的逐渐深化，以农村信用社脱离农业银行为开端，国有银行机构下伸到中小城市和乡村，对非公有制金融的容忍，允许非政府组织开展小额信贷等等，均现实地推动了农村金融领域内机构多元化状况的改进。

但是，就农村金融机构多元化的现实状态而言，可以认为，中国农村金融机构多元化仍然严重不足，在中西部地区和传统农区，多元化发展尤其滞后，主要表现在六个方面的不足。

1.正规金融组织的多元化不足。

中国农村金融组织制度变迁的重要特征是其政府主导性，农村金融机构多元化从而是在外力推动下“嵌入”性地改进的，内生性激励机制调动不足，要么出现局部性制度供给过剩，要么出现制度供给缺陷。

因此，在中国农村金融领域，国有商业银行撤并在农村金融领域内的机构、农村合作基金会被关闭以后，较多的传统农区和欠发达地区，农村信用社成了唯一向农户和微小企业提供金融服务的正规金融机构。

在农村信用社扩大法人、改制成农村商业银行和农村合作银行的过程中，因为业务创新不足而出现远离农户和微小企业的情况，并不少见。

这样，在这些地区，国有银行撤离了、政策性金融服务机制不到位、股份制商业银行没有进入、农村信用社的服务跟不上、因为经济基础薄弱而导致内生性金融创新也不足，农村金融服务甚至出现“真空”地带。