设区市立法中地方立法权配置及公众参与探究0413

设区市立法中地方立法权配置及公众参与探究
刘锋1冉强2
摘要：立法法修改后赋予了设区市制定地方性法规的权力，设区市立法过程中如何妥善确保地方配置权限及保障公众参与是设区市的重要工作之一。

设区市立法过程中应当加强制度构建，明确中央和地方立法权的配置，同时切实保障立法过程中的公众参与，从而实现民主立法，进一步推动我国的法治建设。

关键词：设区市立法；地方立法配置；公众参与
建国六十多年以来，我国立法体制从最初的中央集权立法逐渐转变为地方立法分权扩大。

在确立了配置原则之后，应该遵循民主立法、科学立法等立法工作的核心原则，在设区市立法过程中落实公众参与，以地方立法合理配置与实现公众参与的制度化。

一、设区市立法存在的问题
（一）中央与地方立法权配置的不合理
我国的立法权限经过了较大变更，从中央集权逐步发展为有限度的地方分权。

但目前我国中央与地方在立法权上的配置仍不尽合理。

1.中央与地方立法权限不明确
2015年立法法修改后，对设区市的立法有了突破性的规定，亦即立法权进一步下放到设区的市。

虽然立法法明确了授权所有设区的市均拥有地方立法权，范围限制在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面。

但关于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护的表述并没有具体明确限定哪些内容，不管是理论界还是实务界都没有统一意见。

同时对地方分权立法限制较大，地方立法权限没有更大的空间来调整和运作。

目前宪法和其他法律关于立法权限多有交叉、重叠或模糊不清，其关于二者立法权限的区分（包括列举式）较为粗线条。

中央和地方立法配置权限不清，导致立法随意、不规范立法以及立法冲突等现象。

2.地方立法权限不统一、立法体系较混乱
中央集权与地方相对分权是一个较为良性的立法体制，通常而言，中央集权
1刘峰（1966—），男，内江市人民代表大会常务委员会委员、法制委员会主任委员。

2 冉强（1975—），男，内江师范学院法学副教授。

立法较为原则或框架性，地方立法则是必要的补充和细化，同时结合地方特点，即统一性和特殊性的结合。

但是，在这一个过程中，地方立法权限的不一致、过度膨胀，以及立法体系的混乱逐渐显现出来。

从立法主体来看，现在地方立法主体已经扩展到了每一个设区的市（包括人大及政府）。

从立法数量看，地方立法规范逐年上升，即拥有权限就要行使，甚至有时候是为了攀比而立法，为了响应而立法，为了立法而立法。

（二）公众参与立法问题
经过调查研究发现无论是省级立法、较大市立法、省会城市立法还是行政立法过程中的公众参与均存在一定的问题，总结起来主要有以下几点：
1.参与程度不高。

多数立法机关仅对立法草案公开征求意见，在立法项目提出阶段、编制立法规划阶段、法律起草阶段征求公众意见的并不多见；立法项目和立法规划解决的是准备立什么法、先立什么法，法律起草解决的是如何设定法律规则、设定规则的标准是什么等问题，如果在这些环节缺失公众参与，民主立法将大打折扣。

2.参与积极性不高。

许多公众对认为立法是“高端”的社会活动，与普通民众无关；对立法机关缺乏信心，认为提出了意见也不会被采纳，免得多此一举；公众一般仅关注自身眼前利益，对于具有前瞻性、全局性和长远性等与自身无直接利害关系的立法事项并不关心[1]。

3.立法信息公开不全面。

多数立法机关仅公开认为需要公开的立法信息，这让公众对于立法犹如种管中窥豹，难以切实参与到立法中来。

公众并不了解立法的来龙去脉，也就很难提出有价值的立法意见。

4.参与途径不明确。

从表面上看，公众参与立法的途径有直接提交立法建议案、参加听证会、座谈会、论证会等，但是立法机关何时何地举行、参会人员如何构成等绝大多数公众并不知晓，公众的意见怎样进入到立法过程中的途径不够明确。

5.未形成参与互动。

公众参与沦为“走过场”的现象普遍存在，立法机关、立法起草者未能与公众参与者形成互动，立法机关或起草者主导性较强，公众提出的意见被“石沉大海”的居多，这也是造成参与积极性不高的原因之一，从众多人大网站公众互动栏可见未做回复或者回复笼统的居多；因此难免有公众抱怨
“说了白说，说了也不起作用，提意见就是走过场、走形式”[2]。

二、制度架构
（一）中央与地方立法权的合理配置
1.以中央立法集权为基础，明确立法权限
目前，我国中央立法集权与地方相对分权存在重叠或模糊的地带，宪法及相关法律没有针对性的规定。

我国的国家结构形式为单一制，即从立法权的角度而言，地方的立法配置系中央授予或者宪法法律规定。

因此，中央和地方应当将各自立法权限与范围明确。

在此基础上，中央可对专属立法权范围以外的事项制定原则性规范或交由地方立法，在原则性规范中应当留有可操作性的空间供地方立法时选择与调整。

2.地方立法的衡平操作
地方立法权需要控制也需要空间，应当妥善平衡二者关系。

立法法的修改赋予了设区市的立法权，该权力的运行应当在一定边界以内，但边界应当有一定空间保证立法权的正常运行，而不仅仅是对中央立法的“重复”、“抄袭”甚至“异化”。

因此，从中央立法而言，应当修正理念，不过多干预地方在其权限内的立法，在专属立法权以外的范围赋予地方更多的调控空间，实现中央和地方立法配置上的合理配置。

（二）设区市立法中公众参与的制度构想
1.健全立法信息公开制度。

首先，明确公开的内容。

应当坚持“以公开为原则、不公开为例外”的立法理念，必须公开立法主体、事项、内容、范围、方式、程序（包括规划、立项、起草、审议、通过等环节）、立法背景资料、目的、可行性研究和必要性研究、议事过程、立法进程、立法草案等立法信息，同时告知公民参与立法的权利和义务、参与立法的途径和程序等[3]。

其次，明确公开的途径。

建议以立法机关官方网站为基准，市级广播电视、市公交传媒、地方影响力较大的微信公众号、市级报刊等媒体同时进行，同时向基层群众自治组织发下立法信息。

以此保障公众时刻了解立法动态。

2.明确参与途径。

（1）坚持传统立法听证会制度，立法机关根据立法工作进程试邀请公众参加立法听证会。

公众接到立法听证会邀请公告后，应当前往立法机关进行参会申请，立法机关收到申请后对申请人身份进行审核，排除被剥夺
政治权利或者其他无资格参与立法的人员[4]。

对于涉及公众重大利益或有较大社会影响力的事项，应当召开立法听证会。

（2）确定立法论证程序，专家论证、联合论证都是公众参与的一种形式，因为学术专家、其他国家机关均有一定的公众属性，将论证程序确定为立法工作必经程序，对于编制立法规划、年度立法计划则应当进行专家论证或者召开论证会议。

（3）建立互联网立法公众参与平台，立法机关通过互联网征集公众意见，将立法安排、法规草案、论证结果等信息公开以后，可在互联网民意征集平台上设置“同意”或“反对”这种投票模式，公众提反对意见的应当说明反对的理由，同时增设公众意见征集栏目，使得公众可以通过互联网提出立法相关事宜的建议。

（4）鼓励公众通过书面或邮件方式提交立法意见，因为能够用心以书面方式提出立法意见的公众势必属于重视立法的公众，其提出的意见参考价值往往较大。

3.落实信息反馈工作。

长期以来，在公众参与地方立法过程中“重征集、轻处理”，因此立木取信，让公众看到立法机关的回应很有必要。

信息反馈工作应当细致，采纳意见的应当在后续公布的立法中有所体现，并采取适当的方式给予其表彰，不采纳其意见的应当充分说明不采纳的理由，并将理由向公众公开。

4.公众意见进入人大审议程序。

法规草案提交人大审议通过时，应当一并提交公众意见，人大代表应当将公众意见作为其表决的参考。

在代议制国家制度中，人大代表代替普通公民行使国家权利，公众意见作为人大代表表决的参考正是其代表民意的体现。

三、结语
中央和地方立法权合理配置的表现之一则是地方立法权相应扩大，在此大背景之下，中央应将分权落到实处，这个是上层层面的要求，另外还应加大底层设计，即落实公众参与立法制度。

这是国家根本制度的要求，也是民主法治的要求。

全面公开立法信息、畅通民意表达渠道、克服官僚主义和立方保护主义，并结合本市区的实际情况与公众参与立法的效果做出相应改善，如此上下联动，最终将设区市立法中的地方立法权合理配置与公众参与制度化，设区市立法的质量将会显著提升。

参考文献：
[1]李小群，吴兴国，张高英，《安徽省地方立法公众参与现状、问题及对策研究》，[J]，《安徽行政学院学报》，2010年第1期。

[2]阿计，《“立法新政”力推立法民主》，[J]，《政府法制》，2008年第14期。

[3]赵德传，《健全立法信息公开制度》，[Z]，《检察日报》，2014年第12期。

[4]侯孟君，马子云，《地方立法公众参与的若干问题及其应对》，[J]，《湖北警官学院学报》，2014年第10期。

[5]逯金冲，《试论我国中央与地方立法权限划分的发展及其完善》，[J]，《法制与经济》，2015年第3期。

[6]刘志刚，《中央和地方立法权限划分》，[J]，《哈尔滨工业大学学报（社会科学版）》，2016年第7期。