试论《行政许可法》与税收征管法的衔接

试论《行政许可法》与税收征管法的衔接
摘要：《行政许可法》的颁布实施不仅使一般的行政许可有法可依，而且也使得税务行政许可一改了以往法制不健全的境况。

本文探讨了行政许可法的一般原则和具体制度与税收征管法中行政许可规范相衔接的问题。

关键词：行政许可法；税务行政许可；法律衔接
2004年7月1日生效的《行政许可法》对统一规范行政许可的设定、实施，改变实践中行政许可的“乱”与“滥”的局面，实行行政许可法治，提高行政效率，规范行政程序等提供了可靠的法律保障。

行政许可是税务机关在税务行政管理中经常使用的重要手段，目前，《中华人民共和国税收征收管理法》（以下简称《税收征管法》）和《税收征管法实施细则》只是针对具体的行政许可行为做出了相关的规定，而缺乏对各种不同的行政许可进行统一的规范，导致对行政许可设定、实施程序等规范的缺位，造成大量的滥设税务行政许可和许可不公开等现象。

《行政许可法》的颁布实施完善了税收领域中的行政许可法律法规。

根据《税收征管法实施细则》第二条的规定，凡依法由税务机关征收的各种税收的征收管理，均适用税收征管法及其实施细则，税收征管法及其细则没有规定的，依照其他有关税收法律、行政法规的规定的执行。

因此，根据《行政许可法》的规则规范税收征管中的行政许可权的适用范围、行政许可的程序等，使得税务机关依法公开、公平、公正地行使其行政许可权，保障税务各相关主体的合法权益。

就《税收征管法》与《行政许可法》的关系而言，前者为特别法，后者为普通法，在具体适用法律时，应优先适用《税收征管法》，只有当其未规定或者规定不明时，则适用《行政许可法》。

［1］因此，《行政许可法》中规定的法律原则、一些具体制度可在税务许可中使用，对税收征管法律起补充和辅助的作用。

一、行政许可行为与税收征管行为的法律分析
把一般行政许可行为和税务行政许可行为进行比较分析，有助我们更好地认清这两者的关系。

1、行政许可的性质及特点
《行政许可法》在总结理论和实践经验的基础上，规定了行政许可在立法上的定义：“本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。

”［2］。

根据该条的规定，行
政许可具有以下特征：
第一；行政许可是一种依申请的行政行为。

换句话说，只有在行政相对人提出申请的前提下，行政主体才能做出是否给予行政许可的决定，否则，行政主体不能依职权主动实施行政许可行为。

第二；行政许可是一种须经依法审查的行为。

行政机关接到行政许可的申请后，首先应当依法审查是否受理，决定受理后，再依照法定的程序审查该申请是否符合授予行政许可的法定条件。

第三；行政许可是一种授权性行政行为。

行政相对人获得了行政许可亦即意味着其获得了从事某项活动的权利和资格，因此行政许可实质上是赋予行政相对人从事某项活动的权利或者资格。

2、税收征管与行政许可
税收征收管理简称税收征管，是指税收机关对纳税人依法征收税和进行税务监督管理的总称。

税收征管从性质上讲是税收机关依法行使的税收征管行政权。

再进行税收征管活动时，税务机关表现出的是税务行政行为。

所谓税务行政行为是指税务行政管理机关为实施税收管理行为而为的每能够直接或者间接发生法律效力职权行为，是税务机关行使税收征收管理权的法律表现形式。

［3］p1税务行政行为包含有各种形式，如税收管理行为、税款征收、税务检查、税收检查、税收处罚和税收保全及强制执行行为等。

税务行政许可是税务行政行为中重要的一种，主要表现有：
第一；税务机关通过对不同的市场主体的经营状况、账簿纪录情况以及相关情况的考察，以税务登记的方式确立一般纳税人的主体资格，由此限定了纳税主体的权利能力和行为能力，从而赋予其特定税务义务的主体身份，准予其从事特定的活动。

在税收征收管理的过程中，如果纳税人需要取得特定的纳税资格（如增值税的一般纳税人和出口退税的纳税人），应该向税务机关提出申请，由税务机关对其是否符合法定条件进行审查。

如果符合，则授予其特定纳税资格，赋予其特定的税收权利。

另外，还有些不是税收征管法律关系的主体，但参与到税收征管过程中，对税收征管活动产生影响（如税务代理人）。

对此，税收法律规范明确规定了这些在税收征收管理活动中提供税务代理服务，关系到社会公共利益的法律主体的任职资质和条件，并通过税务机关对申请人资格的认可，授予其从事特定职业、行业的资格。

第二；税务行政许可还表现为税务机关对减免纳税义务、延期纳税申报、选择特定课税方式以及适用税收优惠等的行政审批。

虽然从严格意义上说，行政审批和行政许可不是一回事。

行政审批的外延要大于行政许可，亦即行政审批包括内部行政审批和外部行政审
批。

［4］p275而行政许可是一种外部行政行为，行政许可法律关系的主体是对外行使行政管理职权的行政机关和受行政机关管理权限约束的行政相对人，即公民、法人和其他组织。

从税务征管行为中减免纳税人义务等的审批来看，这些行为完全符合外部行政行为的特征，因而，此类税收征管审批行为即为税务行政许可行为。

二、《行政许可法》与税收征管法的衔接
（一）基本原则的衔接
1、合法原则
行政许可合法原则是指设定和实施行政许可应当依照法定的权限、范围、条件和程序。

具体而言，包括设定合法和实施合法两个方面：
设定行政许可合法包含有：设定行政许可的权限合法、严格按照行政许可法规定的设定行政许可的范围设定行政许可、按照行政许可确定的条件设定行政许可以及设定行政许可的程序合法等方面。

实施行政许可合法包括：实施行政许可的主体及其权限合法、实施行政许可应当依照行政许可法和其他有关法律、法规和规章的条件、实施行政许可的程序合法等。

与行政许可合法原则相对应的是税收法定原则。

所谓税收法定原则是指税收的征纳活动必须依照法律的规定进行。

［5］p18具体而言，任何税收的征纳和管理行为都必须依法进行。

在无法律依据和授权时，任何机关和个人都不得自行开征、减免税收；税收征管的程序和税务争议的处理，税务行政救济或者司法救济都必须依法进行。

从以上的分析可知，行政许可合法原则和税收法定原则，具有相同的本质，因而，税务行政许可的设定、范围和实施等应遵循税法和行政许可法中双重合法原则。

2、公开原则
行政公开原则指行政权力运行的每一个阶段和步骤应以行政相对人和社会公众看的见的形式进行。

［6］p67其本质是对公众知情权、参与权和监督权的保障。

行政许可公开原则的基本内涵是：设定行政许可的过程公开；行政许可的法律规定公布，未经公布的，不得作为实施行政许可的依据；行政许可的实施公开（包括实施行政许可的主体、条件和程序等）；实施行政许可的决定和结果（初涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私外）应当公开。

与此相对应，税收征管法及其实施细则中都没有保障纳税人在税收征管中的知情权，满足其对税收信息需要的规定。

如《税收征管法》第6条、第7条和第8条就税务信息共享制度、税收法律法规的宣传以及税收征纳程序披露等作出了明确的规定。

税务行政许可作为
税务行政行为的一种，同样受该原则的约束。