中国低碳生态城市发展现状_问题及建议

中国经贸导刊○责任编辑○李志明
资源环境
中国低碳生态城市
发展现状、问题及建议
文文辉倪碧野白玮
“生态城市”是生态学和城市科学交叉研究的产物，即针对快速城镇化过程中产生的生态环境退化及城乡居民生存条件恶化等城市问题，综合生态学方法，从系统、整体、多因子的角度研究城市系统及其他人类居住地。

进入２１世纪以来，随着全球资源能源短缺问题的逐步升级，温室气体排放快速上涨，气候变化问题日渐严峻，“生态城市”的规划建设作为一种协调可持续的城市发展新模式，逐渐成为世界各国降低资源能源消耗、转变传统发展模式、谋求城市新兴竞争力的关键。

同时，以实现低碳为目的的各种规划建设方面的技术手段也越来越多的成为生态城市规划建设的抓手，为更好地实现生态环境保护与可持续发展增强了可操作性。

因此近年来无论在国内还是国外，对于低碳生态城市的理论探索和规划建设都在持续升温，然而目前世界上还没有真正意义上的低碳生态城市。

一、我国生态城市发展现状
（一）生态城市发展理念逐渐深入贯彻到各城市发展战略中
１９９４年中国政府继世界环境与发展大会后率先制定了《中国２１世纪议程——
—中国２１世纪人口、环境
与发展白皮书》，并编制实施《全国生
态示范区建设规划纲要》（１９９６—
２０５０）等一系列指导政策，将生态城
市发展理念逐渐融入国家级规划的
编制和实践中去，指导各地国民经
济和社会发展计划的制定。

许多城
市相继制定实施了“可持续发展的
指标体系”，开展了生态示范区的建
设与试点。

生态城市、山水城市、花
园城市、森林城市、园林城市、卫生
城市等越来越多地成为中国许多城
市政府进行城市规划与建设所追求
的目标。

（二）中央各部委出台政策积极推
进中国特色低碳生态城市试点
２０１０年８月，国家发展改革委
启动五省八市低碳试点工作，承担低
碳试点工作的广东、辽宁、湖北、陕
西、云南５省和天津、重庆、深圳、厦
门、杭州、南昌、贵阳、保定８市未来
会将应对气候变化工作全面纳入本
地区“十二五”规划，研究制定试点省
和试点城市低碳发展规划，明确提出
本地区控制温室气体排放的行动目
标、重点任务和具体措施，建立温室
气体排放数据统计和管理体系、积极
倡导低碳绿色生活方式和消费模式，
降低碳排放强度。

２０１１年６月，住房和城乡建设
部发布了《住房和城乡建设部低碳生
态城（镇）申报管理暂行办法》，规定
申报试点应具备５个基本条件。

同年
９月，住建部、财政部和改革委员会
联合发布了《绿色低碳重点小城镇
建设评价指标（试行）》，进一步明确
了试点示范的遴选、评价和指导工
作要求。

另外，在城乡统筹发展目标
的指导和要求下，国家已经正式启
动了７个绿色小城镇和绿色村庄试
点项目，在“十二五”期间，该项目试
点范围预计将增加到１００个，标志
着低碳生态规划项目向小城镇和乡
村延伸。

（三）各地开展多种形式的低碳生
态城市建设实践
中国城市科学研究会学术交流
部所做的一项统计表明，从１９８６年
宜春生态城市整体规划研究与建设
工作开展以来，截至２０１１年２月，中
国２８７个地级以上城市中提出“生态
城市”建设目标的有２３０个，所占比
重为８０．１％；提出“低碳城市”建设目
标的有１３３个，所占比重为４６．３％；
综合上述两种建设目标，提出低碳生
态城市有关建设目标的城市已达
３８2012年11月上
中国经贸导刊资源环境
２５９个，占到地级市比例的９０．２％。

相较于２００３年底１３５个的统计数据增长速度惊人。

不难看出，低碳生态城市已经广泛的渗透到了政府倡导的建设实践层面，中国正成为世界上探索低碳生态城市建设最为积极和主动的国家之一。

根据用地性质和开发建设模式的不同，有学者将目前国内实践中的低碳生态城市分为两类：一是新建地区的生态城市实践。

以中新天津生态城和曹妃甸生态城为代表，可以简单的理解为新城建设。

但其在开发建设过程中需要保证以盐碱地、滩涂地等未利用地的生态化恢复、改造为主的前提，尽量不占用耕地或实现占补平衡。

这一类型的生态城市实践相对受现状约束性因素较少，因此规划设计和建设发展的余地较大，可以通过制定相对完整的指标体系来实现生态城市有关的规划设计理念和技术，全方位地开展建设活动。

但也存在明显缺点，主要表现在大量依靠政府投资、建设成本相对较高、人口集聚、产业集聚都需要依托周边城市
辐射力等。

目前国内所进行的生态
城市实践多数属于这种类型。

二是
既有改造的生态城市实践。

主要是
指对原有城镇进行生态化改造，即根
据当地的现状发展水平和特色，兼顾
低成本高效益的原则，利用适宜的低
碳生态技术，逐渐改变原有不合理的
生活方式和发展方式，实现经济、社
会、环境协调可持续发展。

相对于新
建地区的生态城市实践，这一类型的
生态城市实践相对推进速度慢、见效
慢，时间过程中需要政府加强扶持和
保证长期一贯的积极引导。

但既有
改造的生态城市实践是我国当前更
应重点推进的，同时也是未来低碳生
态城市发展过程中前景最为广阔的
一种类型。

二、存在问题
（一）理论层面
低碳生态城市概念混乱，理论基
础相对薄弱，尚未形成完整的理论体
系，各学科各部门间在认识程度上存
在不同程度的差异。

不同领域专家
对低碳生态城市的认知和侧重不
同，也直接导致国内生态学界没有
能够与规划界和其他学科联合起来
形成影响更大，使得国内生态城市
已有的研究和实践没有对城市规划
和城市的可持续发展产生更加积极
的意义。

此外，在研究领域也存在忽略与
中国实际相结合、照搬国外理论的现
象。

中国的国情是人多地少，开展生
态城市实践活动的前提之一就是保
证耕地不减少，尽可能提高现有土地
利用效率。

如果违反了这个大前提，
在破坏自然环境基础上建造出来的
所谓“低碳生态城市”反而是对低碳
生态发展理念的违背。

上海东滩生
态城和廊坊万庄生态城就是因为生
态城开发占用了农用地等土地性质
方面的问题造成生态城建设陷入一
筹莫展的困境。

（二）实践层面
在实践过程中，主要存在三方面
问题，一是重微观指标设计轻宏观指
标建立；二是重大城市轻中小城市；
三是重新区轻旧城。

目前国内低碳生态城市试点建
设如火如荼，然而都处于探索阶段，
目前尚未出台全国性的生态城市综
合评价指标体系，同时缺乏对实践过
程中成功案例经验和失败案例教训
的总结，从而使得地方实践工作缺乏
规范的引导，导致地方在制定各项指
标体系的过程中存在目的不清、导向
不明的问题。

同时，在建设过程中也
存在着动机不够明晰、盲目跟风、以
偏概全、一味强调政绩工程的现象。

根据调查统计可以发现，提出生态城
市有关建设目标的城市数量随着国
家发布相关政策文件的时间有着较
大的起落变化，这在一定程度上说明
政府在提出相关的建设目标时，不是
建设中的天津中新生态城
2012年11月上３９
中国经贸导刊
完全根据城市自身发展阶段和特点，而是一味与政绩考核等因素挂钩所做出的跟风之举。

同时，一些地方政府片面理解生态城市即为城市景观建设，盲目上马一批包括山水城市、花园城市、森林城市、园林城市等仅仅依靠增加绿地面积的所谓生态城市建设，以偏概全地违背了生态城市建设的真正内涵。

据不完全统计，目前全国有９０．２％的地级以上城市提出了建设生态城市的发展目标，但从其提出的时间和地理分布上来看，东部沿海地区呈现提出时间早、分布密度高的特点，当前开展生态城市实践活动最为积极的多数也是经济较为发达的城市（城区），如北京、上海、天津、无锡、武汉、深圳等。

相对而言，虽然很多中小城镇也在不同程度上进行着一些探索实践活动，但对于生态城市的相关宣传和报道中少有涉及，以至于造成了一种“生态城市等于经济发展水平高”的错误认识。

实际上中小城镇，特别是经济相对落后地区更需要探索低碳生态发展新模式，避免走传统上以牺牲生态环境换取经济发展的的老路。

这些地区的试点经验对于指导未来中小城镇健康协调可持续发展将起到更为积极的作用。

此外，当前生态城市建设也存在盲目关注新城开发，忽视建成区生态改造的现象。

一般来讲，新建地区的生态城市建设见效快，虽然一次性投入成本相对较高，但在多种因素的驱使下，很多城市在进行生态城市实践时都首先选择“新城运动”，而推动慢、见效慢的建成区生态化改造往往
被冷落。

殊不知生态城市建设的初
衷是尊重自然、尽可能小地干扰自
然，使人与自然和谐相处，而现实中
的新生态城市实践却存在着建设选
址盲目性大的问题。

如国内正在开
展的一些生态城市实践，将地点选在
自然基底良好的生态敏感区内进行
开发建设，不但是对自然环境的极大
干扰，同时也会破坏生物多样性、引
发连锁性自然灾害的产生，对生态城
市的建设安全造成隐患，酿成不可弥
补的损失。

（三）技术层面
在技术层面，很多地方存在着盲
目追求高新尖的所谓环保低碳技术
以及盲目跟风上马环保低碳产业的
现象，反而忽视了成本和风险控制。

如上海世博会上展示的垃圾气力输
送系统，由于技术新颖很快就得到了
国内多个正在建设中的生态城市的
青睐，争相引入。

尽管此套设备具有
全封闭、无需与垃圾接触、投入人力
少等优点，但其本身却是一套高耗能
的系统，同时在没有得到充分科学论
证的前提大范围推广这种动辄投入
上百亿元的项目，盲目认为高投入就
有高回报，实际与生态城市建设的初
衷背道而驰。

另一个典型的例子是
曾经红极一时代表低碳新能源的光
伏产业，各地均将其作为转变经济发
展方式、调整能源结构、促进节能减
排的重要手段，然而其生产过程属于
典型的三高（高投入、高耗能、高污
染）产业，不考虑地方实际一味迷信
高新技术产业的做法实际上违背了
生态建设的内涵。

三、对策建议
一是加快形成具有中国特色的
低碳生态城市建设理论。

在现有发
展的基础上，将科学发展观、两型社
会建设、城乡统筹示范区的理论和实
践基础进行整合，将中国传统文化和
城市建设理念相融合。

二是注重与中国发展阶段相适
应的低碳生态城市规划建设。

研究
借鉴国外低碳生态城市建设经验，从
规划到实践，从建设到管理，可以是
整体的，也可以是部分的。

但要更加
重视与国内实践工作相结合，符合中
国国情，不能盲目照搬国际经验而超
越了中国的发展阶段。

三是注重政府引导与市场配置
资源相结合。

低碳生态城市的建设
既要有从中央到地方的发展规划做
引导，也要给市场留出发展空间。

鼓
励符合市场规律并能够真正促进地
方经济、社会、环境可持续发展的资
源要素在低碳生态城市规划建设过
程中充分发挥作用。

四是重视战略性新兴产业在低
碳生态城市中的作用。

重视对高新
技术的开发应用及战略新兴产业的
发展，但前提是要因地制宜做好充分
的科学论证，并精确计算投入产出量
力而行，避免盲目崇拜高新精尖技术
造成人力物力的极大浪费，违背低碳
生态理念中集约高效利用资源的初
衷。

五是加强公众参与，使得低碳生
态城市真正为民所用，为民所享。

城
市是人们居住生活的地方，构筑低碳
生态城市的最终目标应该是为当地
居民提供更加健康舒适的生产生活
环境。

加强城市规划建设过程中的
公众参与体现了生态建设中以人为
本的理念，也是未来城市规划建设必
不可少的环节。

■
（作者单位：国家发展改革委城
市和小城镇改革发展中心）
资源环境
４０2012年11月上。