再生资源回收利用行业“十四五”发展规划思考

再生资源回收利用行业
“十四五”发展规划思考Thinking of the “14th Five-Year” development plan of
the renewable resource recycling industry
文/潘永刚 唐艳菊 成宇涛
行业的准入门槛。

第三，示范带动持续推进。

在前期商务部、国家发展改革委开展的再生资源回收体系建设试点城市、“城市矿产”示范基地的基础上，国家多部委持续开展相关示范工程。

如商务部分别于2017—2019年开展了三批共计43家再生资源新型回收模式企业的评选；国家发展改革委、住房城乡建设部在全国评选出了50家资源循环利用基地[1]；工业和信息化部组织确定了85项国家资源再生利用重大示范工程[2]，进一步探索行业发展的新机制、新模式，引领行业向规范化、集约化、绿色化方向开展。

行业结构优化升级步伐加快
第一，再生资源回收量与回收总值均呈现增长势头。

2014—2018年，我国废钢铁、废有色金属、废塑料、废轮胎、废纸、废弃电器电子产品、报废机动车、废旧纺织品、废玻璃、废电池10大类别再生资源回收率大幅提高至75%左右，回收量稳步增长，由2014年的2.45亿吨增长到2018年的3.22亿吨，累计增长了31.7%（见图1）。

2019年预计达到3.5亿吨，如果将2019年的回收量纳入统计，累计增长达到43%。

回收总值除2015年受主要再生资源品种价格持续走低影响出现负增长外，总体保持增长势头，由2014年的6446.9亿元增长到2018年的8704.6亿元，累计增长了35.0%[3-7]（见图2）。

第二，再生资源进口量受进口政策影响。

2014—2017年，受海关总署打击“洋垃圾”走私专项行动等影响，我国废钢铁、废有色金属、废塑料和废纸4大类别再生资源进口量呈现稳中有降的态势。

进入2018年，受《禁止洋垃圾入境推进固体废物进口管理制度改革实施方案》等政策执行的影响，4大类别再生资源进口量呈现断崖式下降，全年进口量仅为2241.3万吨，较近5年高点已减半[3-7]。

第三，再生资源中的新兴品种获得更多关注。

一是低值可回收物。

随着快递行业快速发展，以及全国多地开展生活垃圾分类减量工作，在投放过程中容易混入其他类别生活垃圾，单纯依靠市场调节难以有效回收处理的废玻璃类、废大件家具类、废旧纺织品类、低值废塑料类以及快递复合包装物等固体废物受到管理部门的更多重视，探索采用政府购买服务的方式推动社会力量参与回收处理。

二是报废动力蓄电池。

为应对新能源汽车迅猛发展造成的报废动力蓄电池数量急剧增长局面，工业和信息化部等7部委印发了《新能源汽车动力蓄电池回收利用管理暂行办法》，以加强其回收利用管理；中国汽车技术研究中心牵头整车企业、动力电池生产企业、回收利用企业、科研机构、高等院校等成立了电动汽车动力蓄电池循环利用战略联盟。

第四，回收企业数量及从业人员规模逐步减少。

根据中国再生资源回收利用协会2018年的调研数据，截至2017年年底，在国家市场监督管理总局登记注册的再生资源回收企业有11万家，同比减少约8%；再生资源进口加工企业比2015年减少200多家；各类再生资源回收站点、分拣中心近20万个，同比减少约15%；从业人员1200万人，同比减少约200万人。

一方面，回收企业和从业人员的减少是适应国家产业和进口政策调整的结果，不规范的企业和回收人员数量减少；另一方面，正规企业的规范管理和技术装备升级所需的人力减少，也是该
行业从劳动密集型转型的反映。

“十三五”期间，行业
17
18
从业人数和企业数量呈现逐渐减少的势头。

运营模式和管理手段不断提升
第一，基于“两网融合”的创新模式。

自中央提出建立生活垃圾分类制度以来，各地再生资源企业纷纷介入生活垃圾分类减量领域，承担“两网融合”对接任务，开展生活垃圾分类回收。

上海市、广东省广州市、浙江省杭州市、江苏省南京市、浙江省金华市、湖南省邵东县、河南省光山县等地的再生资源企业，根据当地情况已经初步形成各具特色的运营、盈利模式，再生资源回收网与生活垃圾清运网互相衔接的雏形已形成，如环卫回收一体化模式、传统再生资源企业跨界转型模式、环卫企业向后延伸打造垃圾全产业链模式、回收企业对接干垃圾分类回收模式、全产业链运营模式等。

第二，基于“互联网＋回收”的创新模式。

随着移动互联网技术的发展和普及，我国再生资源行业也涌现出一大批“互联网＋回收”平台，如“虎哥回收”“爱回收”“易回收”“淘绿”“潮回收”“92回收”“搭把手”等，实现了线上线下相融合的方式；利用互联网、大数据等现代信息手段，搭建科学、高效的逆向物流体系；全面提升改造传统回收队伍的工作方式，利用手机APP、微信小程序和网站实现居民线上交投放与线下回收的深度融合，减少回收环节，降低回收成本[8]。

第三，借助“供应链＋”规范行业税务监管流程。

在行业税务合规管理的要求下，出现了向企业提供税务合规服务的“供应链＋”管理平台，如北京“绿账本”，通过管理系统小程序进行实名认证、电子合同签订、业务管理、发票管理、支付管理、物流管理、财税服务等一系列操作与服务，不仅可以帮助交易双方降低沟通与交易成本，关键是还能为税务部门提供真实可靠的交易数据，便于税务部门的征收与监管。

山东胶州“新再生网”，基于废纸等再生资源的数量、运输车辆信息、行驶信息、
收货信息等在平台上留痕的考虑，便于税务部门确认真实发生的交易，为拿到发票提供佐证。

其他还有山东莱西“莱月再生”等，为行业规范发展进行着探索。

这类“供应链＋”管理平台通过信息化手段加强再生资源采购、运输、销售等全链条的证据搜集，还原回收企业交易的真实性和票据资金流向，协助税务管理部门对企业经营业务进行监管确认，进而解决回收发票进项抵扣和成本认定问题，避免潜在的税务违规风险。

危废利用与处置成为行业新的增长点
再生资源回收利用行业不可避免要涉及危险废物，包括废油、废油漆桶、废铅酸蓄电池、废催化剂、废酸等诸多品种。

之前由于受到相关处理与处置标准不完善、自身处置不规范等因素影响，对这部分再生资源的利用存在很大的环保风险。

但随着国家逐渐完善相关管理规定，处置和利用门槛不断提高，这部分废弃物的价值开始逐步显现。

据生态环境部固体废物与化学品管理技术中心数据显示，受2013年出台“两高”司法解释、2016年发布新版《国家危险废物名录》、“清废行动2018”及危废专项整治等政策影响，全国大、中城市危险废物产生量，各省（区、市）颁发的危险废物经营许可证数量、核准收集和利用处置能力均保持高速增长（见表1）。

“十三五”期间，危险废物资源化利用与无害化处置异军突起，成为行业新的增长点。

经营方式依然以传统贸易为主
目前，我国再生资源回收行业仍以传统贸易为主，大致分为四个环节。

一是个人拾荒者捡拾，包括进城务工的农民、部分环卫工人、保洁人员等，该类模式的回收成本趋近于零；二是小商贩走街串巷零散收购，通过价格手段从居民或拾荒者手中获取再生资源；三是拾荒者和小商贩将获取的再生资源销售给个体打包站，由打包站集中
图3 2014—2018年我国废钢铁等4
类再生资源进口量变化情况
表1 近年我国危险废物产生量、经营许可证数量、收集
和处理能力[9-13]
分拣整理、打包，有能力的打包站还会在进行简单加工后直接销售给利用废弃物企业；四是个体打包站或者废旧物资产生企业将集中的再生资源出售给规模回收企业，并经分类、打包等加工成为初级原料销往再生利用工厂。

从构成情况看，前两类经营者占据了全行业从业人员的90%以上[14]。

前两类经营者主要以进城务工的农民为主，受思想认识、意愿及个人能力所限，无法按税收征管统一要求办理税务登记、开具发票。

在这种经营模式下，再生资源回收利用行业便出现了运营和管理“下游集中正规，上游分散混乱”的鲜明特点。

面临的主要问题
税收政策安排不合理抑制行业健康发展
目前，再生资源回收利用行业的税收政策是参照一般工业企业制定的，没有考虑到本行业前端收购90%为个体分散经营的特殊性的特点，导致规模再生资源回收企业没有进项发票，只能按照销售额全额缴纳13%的增值税，加上各种附加税总税负高达15%，再叠加所得税的影响，致使很多规模性回收企业面临生死存亡的困境。

另外，国家税务新规（国家税务总局公告2018年第28号）对回收企业收购发票给予了限停，导致回收企业不能取得合法税前扣除凭证，由于成本无法认定，经营成本大幅提高，大型规范回收企业出于防范税务风险考虑，主动减少了回收量。

例如，2018年我国废纸回收企业20强的经营量较2017年下降了34.27%，骨干龙头企业的废纸回收量大幅减少，行业集中度明显下降，个别行业龙头回收企业因涉税风险陷入发展困境[15]。

再生资源回收设施大量被拆除严重影响行业运行
再生资源回收利用行业长期以来被管理部门认为是单纯的商业企业，没有作为承担城乡固体废物资源化利用的载体，其服务保障城市功能定位的作用没有得到体现。

再生资源回收站点和分拣中心处在产业链的上游和前端，是整个行业的发展基础，近些年因为没有被纳入城市规划而被大量（甚至全面）拆除，如商务部2006—2011年确定的三批、88个回收体系建设试点城市的51550个回收站（点）、341个分拣中心和160多个集散市场如今基本瓦解。

缺乏稳定的分拣、加工及经营场所和场地，导致回收企业只能选择偏远的、“三不管”地带进行分拣加工，面临不断被清理的困境。

这导致物流成本提高，整个区域的再生资源回收体系布局缺乏合理性，行业的整体经济效益下降；同时，由于经营场所不稳定，回收企业不敢进行先进设备等固定资产投资，导致行业的技术设备水平不能提升，严重制约了行业正常发展。

大宗商品期货价格大幅下跌引发经营不稳定的风险
受多种因素影响，2020年原油、铜、螺纹钢、铁矿石等大宗商品期货价格出现大幅下降，尤其是近期受到新冠肺炎疫情的影响，原油期货价格出现了近18年的最低点（19.27美元/桶）。

而2015年也是大宗商品价格处于低谷的一年，那一年再生资源价格同样出现大幅下跌，导致当年行业回收总值较2014年下降了20.1%，引发不少企业倒闭。

如果行业不能有效应对价格下跌的冲击，将再次给行业的稳定经营带来巨大风险，这不仅影响再生资源回收利用行业本身，还将严重影响目前我国大力推进的生活垃圾分类工作。

“无序、小散、低技术”等问题没有得到根本性解决
一是无序回收仍占一定比例。

由于一些地方的规范回收站点被取缔或拆除，或者受物业公司的限制，规范的流动回收点被阻挡在小区之外，无证照、无管理、无组织、无环保手续的游击回收队伍卷土重来，且收上来的再生资源大部分流向非法小作坊。

二是庞大的小作坊扰乱市场秩序。

这些数量众多的小作坊处在政府的监管体系之外，无环保设施，不开发票、无税收负担、经营成本低，无组织污染排放量大，他们用较高的价格截走了大量再生资源，导致正规加工利用企业“吃不饱”“劣币驱逐良币”现象较为突出。

三是分拣加工和处理利用技术还较低。

总体来看，分拣中心加工技术水平较低，加工处理环节
19
20
机械化和自动化程度低，设备简陋、技术落后，不能做到精细分选处理。

废弃电器电子产品非法拆解有卷土重来势头
我国从2012年开始以条例形式对废弃电器电子产品实行基金化管理，但执行过程中却因为各种原因导致废弃电器电子产品处理基金政策在发展中停滞。

近几年，补贴基金下拨周期一再拉长，2019年年底只补贴到2017年之前，企业无法预估基金下拨时间，只能依靠银行贷款维持基本运营，巨大的流动资金压力使处理企业不堪重负，已无资金回收废弃电器电子产品。

2016年起，废弃电器电子产品拆解行业内出现“三分之一企业长时间甚至全年停产、三分之一濒临破产、三分之一勉强生产”的现象，全国109家按照基金管理制度建立起来的正规拆解企业进入生死存亡的寒冬期。

废弃电器电子产品拆解行业直接从业人员近4万人，以及带动就业的近20万人面临失业风险，进而导致废弃电器电子产品非法拆解现象死灰复燃。

报废机动车拆解企业亟需提质增效
“十三五”期间，我国具有报废车回收拆解资质的企业增加到近740家，回收网点2300余个，基本覆盖到国内80%以上的市县[16]。

虽然近些年我国报废车回收拆解率明显提高，但报废拆解率仍较低，全国平均报废率仅为机动车保有量的3%～4%，明显低于发达国家的6%～7%；回收拆解率更是只有机动车保有量的1.0%～1.5%，远低于发达国家5%～6%的水平。

虽然我国基本构建了机动车报废回收体系，但由于报废汽车拆解企业主要以拆解后的废旧金属销售为主要收益来源，在“回用件”和“五大总成”上无法体现其循环再利用的价值，大多数企业存在“盈利难”问题，同时，由于以往的拆解资质对环保要求较低，在当前环保政策日益严格的形势下，拆解过程中的环保投入将进一步加大，对企业提出
了新的要求。

2019年新出台的《报废机动车回收管理办法》（国令第715号）规定，拆解的报废机动车“五大总成”具备再制造条件的，可以按照国家有关规定出售给具有再制造能力的企业经过再制造予以循环利用；不具备再制造条件的，应当作为废金属处理。

允许将“五大总成”出售给再制造企业的政策不仅适应循环经济需要,更是为机动车拆解企业稳基础、增效益，这将对机动车循环产业产生深远的影响。

再生资源行业“十四五”发展规划建议
行业发展思路
第一，借助垃圾分类的历史机遇构建新型回收体系。

垃圾分类政策的顶层设计和广泛实施将对国内再生资源回收利用行业未来的体系机构、经营主体、经营模式均产生重大深远的影响。

在各地政府垃圾分类收集体系规划陆续出台后，原有个体经营为主、分散无序的再生资源回收体系将被有组织、有规划、有标准、有大企业介入的新型可回收物回收体系替代，再生资源回收将不再是单纯的市场化运作，而是政府有一定介入的带有半公共服务属性的环境服务行业。

新型回收体系要求与垃圾分类相衔接，更加注重废纸、废塑料、废金属等全品类全链条协同运营、协同处置。

新型回收体系是基于“交投点、中转站、分拣中心”的三级体系，即分别为用于可回收物交投、暂存的便民交投点，收集、整理、暂存、中转的新型中转站，集中专业挑选、分类、打包等功能的绿色分拣中心。

第二，以低值可回收物为切入点进入垃圾分类。

目前各地推行的生活垃圾分类多将生活垃圾分为有害垃圾、可回收物、湿垃圾和干垃圾，其中有害垃圾、湿垃圾和干垃圾均有成熟运输、处理设施，可回收物中高值部分（即传统意义上的再生资源）也有成熟的回收利用体系，只有可回收物中的低值部分（如大件家具、泡沫填充物、
表2 2015—2019
年我国废弃电器电子产品规范拆解率变化表表3 2015—2019年报废车回收量统计表
注：根据商务部发布公开数据整理
废旧纺织品、废玻璃等）的回收处理成为政府的负担和痛点。

再生资源企业切入垃圾分类领域时，只有当提供的服务既能发挥本身的业务经营优势，并且能够解决政府的痛点时，才能获得政府的认可以及大力支持，而低值可回收物的回收处理恰恰是这个切入点。

第三，实现回收全程信息化管理。

对于中转站、分拣中心运营企业，建设企业数字化信息管理中心，实时收集进出的再生资源种类、数量、上下游客户名称、运输车辆信息，实现数据统计、分析、监控、对进站收集车辆进行智能化调度管理等功能。

并将该信息管理中心与区域再生资源信息管理平台实现联网，实时上传企业经营数据，在提升企业管理水平的同时，为税务部门提供真实可靠的运营数据，为企业合规获得进项发票提供支撑。

第四，布局农村再生资源收运体系。

结合国家实施乡村振兴战略的历史机遇，积极参与包括农村环境保洁、生活垃圾分类回收和处理、再生资源回收利用等在内的农村废弃物资源回收利用，由现在的商品买卖型向环境服务型转变。

争取在“十四五”期间，在农村回收网络布局中，深入推进“两网融合”，按照“一镇一站、一村一点”的网络布局，健全农村再生资源收运体系，形成“户粗分、村收集、镇转运、县（市、区）处理”的回收处理体系。

第五，进一步完善技术标准体系建设。

再生资源种类繁多，导致检测手段、议价标准各一，若没有完善的标准体系将无法做到有章可循，有标可依。

再生资源回收利用行业要制定并实施多项再生资源产品技术标准，加强关键共性技术、重要产品标准研制的速度，健全标准体系，支持产学研联合研制重要技术标准并优先采用。

到“十四五”末，实现主要再生资源品类的标准化。

第六，加强技术创新平台建设。

由主管部门
牵头，联合龙头企业、行业协会、重点特色高校、
科研院所等机构，加快建设一批产业技术创新联盟
或创新中心，通过合力攻关，创新研发，推广先
进适用技术，推进政、产、学、研、用的进一步融
合，提升行业创新能力。

到“十四五”末，建设完
成200个国家级再生资源利用企业技术创新中心，
培育50个重点实验室。

政策措施建议
第一，制定支撑行业稳定发展的税收政策。

针对之前一直存在的制约行业发展的税收问题，“十四五”期间一定要有所突破，建议在以下几方面开展工作：一是税务主管部门在各方配合下制定有利于回收企业进项成本认定的增值税税收政策，使回收企业开得起增值税发票，利废企业用得起再生资源，实实在在减轻行业税负水平。

二是探索研究将涉及资源综合利用的退税政策覆盖前端回收企业，使税收政策真正促进国内回收行业的规范，同时缓解因进口固体废物政策调整后带来的工业原料供给问题。

三是打造统一、公平、有序的纳税环境。

明确再生资源收购发票的申领与使用细则，杜绝不同地区的不一致做法；加大对再生资源增值税发票开具金额异常地区的税务稽查力度，维护市场公平。

四是解决交易真实性问题。

探索通过建立与完善再生资源交易税务服务平台，将交易过程中的“资金流、运输流、票据流”等与税务系统逐步联网，实现实时监控，数据可查、可追溯，通过完整的证据链证明交易的真实性，获得相应的发票，并在平台上实现代为开具发票的服务功能，为纳税人提供方便。

五是推动前端回收小微企业通过平台进行交易。

充分利用已经实施的国家相关小微企业年销售额120万元以内免征增值税，3%核定所得税；销售额500万元以内，3%征收增值税等相关优惠政策。

地方通过建立产业园区，给予企业优惠政策，吸引回收企业到园区落户，并通过平台进行交易。

呼吁逐步将个人回收户转变成在工商和税务系统备案的个体工商户，配合国家相关政策的执行。

六是通过强化“以票管税”，以及逐步实行的个人收入所得税强化监管等方式，形成规范行业的倒逼机制，逐步将庞大的、游离于税收监管之外的前端回收大军纳入规范管理，转变传统的再生资源“不带票”收
21
购与销售模式。

第二，将回收利用经营保障设施纳入城市管理规划。

充分发挥政府管理中“看得见的手”的作用，制定生活源（生产源）可回收物管理办法、可回收物建设规划与方案、可回收物体系建设导则等规范体系，积极转变对再生资源回收利用行业的管理方式和职能，将再生资源回收利用行业作为城市生活垃圾分类、资源化利用、产业废弃物及城市各类固体废物资源化利用的保障设施来进行规范管理[17]。

政府对回收点、中转站、分拣中心等再生资源回收加工设施提供土地保障，并将其作为城市配套的基础设施用地，纳入城市用地规划。

一是要注重发挥骨干龙头企业在建设现代化回收网络中的重要作用，协调政策支持，给予特许保护，鼓励他们立足整合网络和经营资源、提高组织化程度和产业化规模，建设现代化的基层回收站点、回收分拣加工中心、交易市场和产业园；二是结合生活垃圾分类建设推进基层回收站点建设，针对生活类、产业类、服务消费类和公共机构类再生资源产生源头，按照便于交售和统一管理的要求，在相关区域设置与产废品种、数量相匹配的固定和流动基层回收站点，打造再生资源最上游的资源聚集网络；三是建设高效率的回收分拣加工中心及交易中心，支持重点企业在充分考虑周边地区资源量和与基层回收站点、集散市场、利废企业有效衔接的前提下，合理设置机械化、自动化、智能化装备水平较高的回收分拣加工中心，批量化大规模分选、加工供应利废企业，实现产废与利废有机结合；形成分类挑选、初加工、环保化处理、价格形成、信息交流、在线交易、商品配送、资金结算等综合功能聚集区，形成层级合理、规模适当、需求匹配、安全环保的逆向物流仓储配送网络。

第三，推动园区化经营和“圈区化”管理。

从中国再生资源回收利用协会对部分“城市矿产”示范基地、资源循环利用基地的调研统计数据可以发现，再生资源产业园区在拉动产业规模，提升产业层次，引领行业升级方面成效显著，是再生资源行业发展的方向，也是再生资源产业化的重要载体。

国家层面应继续从再生资源再利用基地、城市废弃物资源化利用和无害处处置基地两个方面，做出试点和示范，指导地方政府推动园区建设，并将基地纳入地方政府产业规划中，对入园企业给予财税等相关优惠政策。

鼓励重点企业建设现代化再生资源产业园，按照现有标准，引导规模经营骨干企业自建或联建布局合理、产业聚集、土地集约、生态环保、结构优化、管理规范的产业园，实现再生资源回收集中化、规模化、产业化，形成大型综合性和专业性聚集区。

第四，搭建省级区域再生资源信息管理平台。

由区域再生资源行业主管部门牵头，依托当地供销合作社或行业协会，充分运用云计算、区块链、决策分析优化等信息技术，建立涵盖区域重点回收企业运输流、票据流、资金流和信息流的信息管理平台，实现再生资源“回收—中转—运输—加工处理—利用”的全流程、数字化监管，为出台行业政策、法规提供科学依据，为税务部门提供真实可靠的交易数据，便于税务部门的征收与监管，更好地规范行业发展。

第五，进一步落实政府绿色采购政策。

一是建立再生资源分级质控和标识制度，为在全社会推广资源再生产品和原料奠定基础。

二是制定一套使用再生资源作为原料的制成品认证办法，以使政府制定绿色采购目录有据可依。

三是制定政府绿色采购产品目录，重点把再生资源的循环利用产品、节能环保产品（如各种金属原料及制品、纸制品、塑料原料及制品、办公机器等）纳入产品目录，以扩大再生利用原料和制品的市场。

第六，开展新品种再生资源回收利用示范。

一是提升快递包装废弃物再利用水平，鼓励快递企业和各类环卫企业、回收企业联合开展“快递业＋回收业”定向合作试点，鼓励企业对包装箱、总包袋进行循环利用，提高循环利用率。

二是推动太阳能光伏组件、动力蓄电池和节能灯等新品种废弃物的回收利用，探索研究高值化利用新技术。

三是推进废旧纺织品资源化利用。

以生活垃圾分类为契机，建立包括固定回收箱、智能回收箱、“互联网＋回收”等多种方式的回收渠道，推动军警制服、职业工装、校服等废旧制服的回收和高值化利用。

第七，持续推动废纸加工配送等技术规范的制定和完善。

为适应绿色再生资源分拣加工建设、下游再利用企业对再生资源原料的进厂标准提高、国家对行业污染防治的更严格要求等变化，由国家再生资源行业主管部门引导，相关行业组织牵头，以行业重点企业为主体，持续开展废纸加工配送等行业规范条件的制定以及自动分选技术、废胶废塑料低温热解资源化利用成套技术及装备、废弃电器电子产品整体破碎分选技术及设备、动力蓄电
22。