灾后农村住房重建模式研究——以都江堰市为例

灾后农村住房重建模式研究
——以都江堰市为例
陈琳胡昊
（上海交通大学船舶海洋与建筑工程学院，上海 200030）
摘要：都江堰市作为“512”地震的极重灾区之一，在农村地区的灾后重建中创造性地运用农村产权制度改革政策，打造出各具特色的灾后重建案例。

本文通过走访都江堰市8个乡镇，调查和分析了农村灾后重建政策、实施情况以及农民满意度。

调研结果表明，都江堰农村灾后重建取得了阶段性的重要成果，但也存在有待改进的问题，不同地区需要根据具体情况选择合适的重建模式，并将住房建设与产业发展、环境保护相结合。

关键词：“512”地震，灾后重建，农村产权制度改革，都江堰
1. 引言
“5⋅12”汶川大地震给都江堰市造成了全域性破坏，据统计，有62%的农房遭受严重破坏或倒塌，其中山区、沿山区的乡镇损失尤为惨重。

为解决农村地区受灾区域广、资金缺口大、形式多样等困难，都江堰市在灾后的一年中，将农村重建与农村改革试点建设相结合，利用农村产权制度改革的成果，将农民的“资源”转变为“资本”，积极推进灾后重建和产业发展。

都江堰市在19个乡镇共规划205个农房重建安置点，目前，向峨石碑、蒲阳花溪、紫坪铺沙湾等数十个各具特色的安置点已经建成并入住。

2008年7~8月，上海交通大学、上海建工（集团）公司和英国土木工程师协会上海分会组成“都江堰农村地区灾后重建科技服务团”，深入上海对口支援的都江堰市，对全部19个乡镇灾后农村住房重建中的需求问题进行了深入调研，获取了大量第一手资料，得到了有关方面的充分肯定[1]。

但是，关于灾后重建一年来的实施情况和收效,作者尚未发现相关的调研工作。

本文的目的是通过走访都江堰市各乡镇已建成安置点的农户，深入了解不同模式下农村灾后重建中的土地、产权、融资及产业发展等问题，为持续推进农村住房的灾后重建工作以及其他地区的新农村建设提供参考。

2. 调研内容与方法
2.1 调研范围与方法
本次调研主要采用专家访谈与调查问卷的形式进行。

在调研中，我们多次拜访上海对口支援都江堰灾后重建指挥部、都江堰市重建办、统筹城乡工作局、建设局、规划局等单位，深入了解农村地区的重建政策及整体情况；在市重建办的协调安排下，走访了各乡镇政府及安置点村委会，充分了解各安置点的具体特点和重建实施情况。

本次调研的重点是农村住房灾后重建的实施情况，经过多轮商讨并听取专家意见后，我们设计了都江堰农村住房灾后重建实施情况的问卷调查表。

调查表由四部分构成，分别为家庭基本信息（住房及收入）、受灾情况、重建情况（土地、住房、资金来源、增收计划等）以及满意度调查。

由于多数调查对象受教育程度较低，同时关注的问题各不相同，通常情况下的发放和回收问卷方式不具有可操作性。

本次调查首先进行了试调查，在此基础上，对问卷和调查方法进行修改，再进行回访调查。

回访采用了“专门人员+问卷表+访谈”的形式进行，由专门调查人员对农户进行一对一采访，并根据被访者的叙述填写问卷表。

问卷的每一部分均包括标准化选择题和开放式问题，在满意度调查部分，由调查人员根据被访者对居住环境、住房功能性等方面的描述和感受进行打分，
以1-5分为衡量尺度，5分为非常满意，1分为非常不满意，依此类推，可能存在一定程度的误差。

目前多数安置点仍在建设中，且调研期间当地山区气候条件恶劣，给调查工作带来一定的困难。

本次调研历时20天，调查范围包括都江堰市8个乡镇的典型重建安置点，共走访农户113家，完成有效问卷76份。

虽然问卷数量有限，但由于选取的安置点基本涵盖了都江堰农村灾后重建的所有类型，且每个安置点的农户情况具有很强的共性，因此，本次调研仍然能够比较全面地反映当地情况。

2.2 重建模式分类及说明
目前关于都江堰农村地区灾后恢复重建模式的分类主要有两种：第一是根据农户可选的重建方式，分为统规统建、统规自建、原址重建（联建）、自愿搬迁异地安置、社会资金开发重建等五种；第二是根据各安置点的不同特色，形成了十大模式，即向峨模式、大观茶坪模式、蒲阳花溪模式、翠月湖清江模式、天马向荣模式、安龙徐家院子模式、青城山石桥模式、青城山泰安A模式、青城山泰安B模式以及紫坪铺镇沙湾村模式。

本文对重建模式的分类以第一种方式为基础，结合各安置点的不同特点，主要依据为农户在重建中的宅基地变化和融资方式不同。

表1. 重建模式分类及调查
3. 都江堰农村灾后重建模式分析
本节将分别对五种农村灾后重建模式的土地制度、资金来源等政策做出说明[2]，并结合安置点的实际情况和农户的满意度对每种模式进行详细分析：
3. 1 模式一：统规统建
（1）政策说明：农民将原有宅基地还耕，通过城乡建设用地增减挂钩，将节约出来的农民住宅建设用地指标转用于城镇建设等，农民获得人均35平米（建筑面积）的住房，不得再申请宅基地，还耕后的宅基地仍由农民耕种，原有林盘、耕地等不变。

重建资金来自三方面，一是城乡建设用地指标增减挂钩换取的补偿费用；二是国家灾后重建补助资金；三是对口省市援建资金。

另外还有社会捐赠资金来补充基础设施配套建设资金不足。

（2）点位情况：向峨乡地处山区，在地震中房屋损毁严重，95%以上房屋倒塌；村民收入水平较低（平均每户年收入1.8万元左右），大部分耕地已退耕还林，主要靠年轻劳动力外出打工养家，
地处偏远，村民难以在附近就业。

（3）调研结果
表2. 统规统建安置点满意度调查结果
（注：表中收入水平与满意度得分均为问卷平均值）
（4）数据分析与总结
建筑外观、公共设施及道路交通方面的满意度高，可见安置点基础设施建设情况较好；但由于集中居住后缺乏有效的物业管理体制，环境较杂乱且盗窃事件时有发生；另外，上游工厂的建设使该安置点水质遭受污染，且经常停水；集中居住后农具、农用车等无处放置，耕作不方便，禽畜无法饲养等都让农民对新居的满意度大打折扣。

“指标换住房”的尝试在极短的时间内解决了农民建房的资金问题；但农民传统的生活习惯与小区式的居住环境不可避免地会发生冲突，因此在建设时要尽量满足农民生产生活的需求，处理好集中居住后出现的管理问题；另外，当地村民收入来源少，结合本地特点、积极探求产业发展的道路是农民安居后亟待解决的问题。

3.2 模式二：统规自建
（1）政策说明：通过院落的合并集中，将拆除的小院落还耕，由政府回购集体建设用地指标，重建住房时每人获得35平米的宅基地面积；重建资金一是来自原有宅基地、林盘地还耕取得的集体建设用地指标补偿费用，二是国家灾后重建补助资金，三是宅基地确权后可申请不超过6万元的产权抵押贷款，其他自筹。

（2）点位情况：地震中半数以上农房遭严重破坏，农民的主要收入来源是打工和务农；其中清江村民的收入水平略高（清江平均每户年收入3.5万元，向荣平均每户年收入2.6万元），主要原因是清江村附近的某公司解决了部分村民的就业问题，而向荣村闲散劳动力相对较多。

（3）调研结果
表5. 统规自建安置点满意度调查结果
（注：表中收入水平与满意度得分均为问卷平均值）
（4）数据分析与总结
该两处安置点的住房综合满意度较高，村民对建筑设计、公共基础设施及配套等非常满意，居住环境比灾前有了很大提高；但由于集中居住后宅基地面积小，没有院坝、猪圈等，农具的放置及禽畜的饲养多有不便。

统规自建通过“指标换资金”，减轻了农民建房的负担，且在集中居住的同时考虑到了川西林盘的保护，院落环境良好，自建的形式也给了农民更多自主选择权；对该两处安置点来说，解决集中居住后的就业问题是关键，调研中许多中老年人赋闲在家，迫切希望当地能够尽快吸引投资发展产业。

3. 3 模式三：原址自建
（1）政策说明：农民原宅基地、林盘、耕地等保持不变，建筑面积控制在宅基地面积的2~3倍。

重建资金包括国家灾后重建资金补助，宅基地确权后可申请的产权抵押贷款（6万元以内），以及自筹资金。

（2）点位情况：崇义大桥村地处平坝地区，受损情况相对较轻（50%左右农房严重破坏或倒塌），部分房屋不需重建，农民以打工为主要收入来源，当地多钢门窗厂，农民收入较高（户均年收入3.7万元）；蒲阳花溪村靠近山区，80%左右农房在地震中受到严重破坏或倒塌，该处自然风光优美，但目前旅游业尚未开发成熟，农民主要以务农和做小生意为生，收入较低（户均年收入1.9万元）。

（3）调研结果
表7. 原址自建安置点满意度调查结果
（注：表中收入水平与满意度得分均为问卷平均值）
（4）数据分析与总结
两处点位情况有所不同，大桥村的问题集中在三方面，一是建房资金大多靠贷款和自筹，生活压力大；二是做生意缺乏资金和经验，需要政府引导鼓励；三是公共设施及配套尚未完善。

而花溪的居民虽然对居住环境和配套设施比较满意，但普遍担心增收和就业问题，还贷压力大；同时由于周边工厂的建设，河水污染严重，既影响了当地居民的生活，又对自然资源造成极大的破坏。

原址自建最大程度上保护了宅基地及林盘资源，并符合农民的传统生活习惯；但这种模式下农民建房负担重，影响了居民的满意度，因此该模式应该与地区产业发展相结合，使农民实现增收；同时，尤其对于旅游资源丰富的地区，在发展中必须考虑到对资源和环境的保护，实现可持续发展。

3.4 模式四：联建
（1）政策说明：农民将宅基地多余部分交给集体组织，变性为集体建设用地，联建出资方从集体组织处购买集体建设用地，集体组织再将所获收入转交给农民。

联建住房农户所居住房屋的性质为住宅，联建投资者所取得房屋的性质为非住宅。

农民除享受国家灾后重建资金补助外，重建资金主要来源为联建方资金和自筹款项。

（2）点位情况：三个联建安置点均位于山区，旅游资源丰富，能够吸引联建方资金。

其中青城山泰安村的旅游服务业已具有相当规模，农户多经营旅馆饭店等，年收入在10万元左右；紫坪铺和大观的度假旅游产业尚未发展成熟，农民的主要收入来源是打工和林木种植，每户年收入3~5万元。

（3）调研结果
表9. 联建安置点满意度调查结果
（注：表中收入水平与满意度得分均为问卷平均值）
（4）数据分析与总结
三个点位的住房合满意度差别较大，紫坪铺和青城山安置点的满意度较高，这与当地联建的具体实施政策有关。

目前存在的主要问题是地震造成了旅游资源的严重破坏，基础设施仍在修复之中，旅游产业的振兴发展需要有效的规划引导。

联建是在灾后重建中运用产权改革成果的一次大胆尝试，既解决了农民建房的资金问题，又实现了一三产业的互动发展。

但联建要在严格保护耕地的前提下，通过规划审批后进行，以防止出现“小产权房”等违法现象。

3. 5 模式五：商业融资自建
（1）政策说明：农户宅基地面积经审核后维持不变；商业用房重建的规划及建设手续可作为担保抵押凭证，向金融部门申请商业贷款用于建房；或房屋主体工程竣工后，用房产证向金融机构抵押贷款，用于完成后续内外装修等。

（2）点位情况：采用该形式的村民多居住在景区附近，旅游产业发展成熟，村民以开办旅馆、饭店等为主要谋生手段，平均每户年收入13万元左右；由于该地区受地震影响严重，大部分房屋倒塌或毁损，重建商业性用房需要大额资金，政策性贷款严重不足。

（3）调研结果：
表11. 商业融资自建安置点满意度调查结果
（注：表中收入水平与满意度得分均为问卷平均值）
（4）数据分析与总结：
住房综合满意度较高，其中村民对建筑外观的规划非常欢迎，目前存在的主要问题在于当地景点受到地震的破坏，相关配套设施尚未修缮完毕，旅游业的恢复发展还需要一段较长的时间，农民近年内收入受到很大影响。

由于当地农民已经没有耕地和禽畜，故不考虑农作便利性和农副便利性。

采用产权融资的方式取得商业贷款，可解决农户们商铺、住房重建的启动资金问题。

目前部分村民已成功融资建房,但该模式仅适合于建设商业性住房的农户，产权融资制度有待进一步完善。

4. 农村地区灾后重建发展建议
基于上述调研以及数据比较分析，本文就农村地区灾后重建提出如下建议：
（1）不同地区可根据受灾情况、产业状况、农民意愿等采取多样化的模式进行重建。

如旅游资源丰富的地区可采用商业融资自建、联建等模式促进产业发展；经济较落后的地区可采用统规统建或统规自建，利用指标增减挂钩政策解决建房资金问题等。

（2）重建时要全面考虑农民生产生活便利性。

如统一建设禽畜饲养场所、农用工具及车辆停放场所等，使新的居住环境能够与农民的生活习惯相适应。

（3）灾后重建不仅要解决农民的住房问题，更要关注产业的发展。

“安居”之后农民最大的困难在于就业和增收，各乡镇可引导农民进行创业，积极创造良好的投资平台进行招商引资。

（4）在重建的过程中必须注重资源和环境的保护，实现可持续发展。

都江堰作为旅游胜地和历史名城，拥有得天独厚的文化遗产和自然资源，农村地区在开发建设的同时要做好环境保护工作，强化可持续发展的意识。

5. 结论
通过访谈以及问卷的分析总结，我们可以看出都江堰农村地区的灾后重建工作已经取得了阶段性的成果，利用产权制度改革等政策，成功解决了农村重建中的资金短缺等问题，并为社会主义新农村建设、统筹城乡发展做出创造性的尝试，提供了新的思路和方法[3]。

都江堰受灾农户对重建的整体满意度较高，农房规划设计以及基础设施配套比灾前有明显提高；统规自建的方式目前推行得较为成功，同时各模式都存在一些新问题，有待进一步完善。

目前都江堰农民面临的主要困难是就业和增收，因此灾后重建的重心要从住房建设逐步转移到产业的发展上来，真正实现灾民的安居乐业。

参考文献
[1]胡昊，林少培等. 都江堰市农村灾后重建调研报告，2008年。

[2]中共都江堰市委. 都江堰市灾后重建政策资料汇编[R]，2008年11月。

[3]鸿德. 产权的秘密[M]，成都时代出版社，2009年6月。