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试论我国公共部门以人为本的人事管理
（姓名专业学号）
公共部门是公共行政的载体，是支撑一个国家必须的组织形式1。

公共部门的成长、发展和变革无不反映了时代的要求和特征。

我国改革开放的二十年来，经济建设取得了伟大的成就，生产力水平得到空前提高，经济的高速发展和整个社会结构的变迁直接促进了我国公共部门管理的现代化进程，而“我国公共部门以人为本的人事管理”正是这一现代化进程中呈现在我们面前的蕴含着挑战和机遇的重要课题。

一、以人为本理念在公共部门人事管理中的地位
（一）以人为本概念的解读
“以人为本”作为一个语词，源于中国本土，史书记载中最早明确提出“以人为本”的是中国古代春秋时期齐国名相管仲。

据西汉刘向编辑的《管子》“霸言”篇记载，管仲对齐桓公说：“夫霸王之所始也，以人为本。

本理则国固，本乱则国危。

”这里“以人为本”的主旨含义为，“统治”应以顺应民意为首要，最终目的是“御民”。

西方14~16世纪文艺复兴时期，人本主义（humanism）逐渐发展起来，开始了人的自我觉醒、自我发现。

在此，有必要提及的是Humanism这个词，进入“后文艺复兴”时期，其广义用法被解释为人类的自我发展(self-development)与自我完善(self-perfection)2。

随着社会和文化的演进，现代Humanism语义在原意基础上逐渐丰富，除保留其“人的发展、人的完美、彬彬有礼、亲切仁慈、以及一种区别于神学的特别的知识学问（联想到文化的）”意涵，进而被高度抽象
1朱光磊：《政治学概要》，天津：天津人民出版社，2002年，第50页。

2（英）雷蒙·威廉斯(Raymond Williams)：《关键词：文化与社会的词汇》，刘建基译，北京：生活·读书·新知三联书店，2005年，第211页。

为“从正面的角度指涉‘人的一般特点或属性’”1。

“以人为本”理念的回归并予以正面的认同，应当是我国思想领域的一个重大事件，其重要标志是，2003年10月14日中国共产党十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中，在论述“深化经济体制改革的指导思想和原则”列述五个“坚持”时说：“坚持以人为本树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展。

”明确将“以人为本”写进了中国共产党的文件。

可以说我国从此打破了讳言“人性”的思想禁锢，必定会引发我们国家和民族“对人的意识的启蒙”和思想领域中“一种内在的深刻的革命”2。

从此，我国关于“人”的理论研究应当有了贴近和深入人本质的氛围。

今天我们再现的“以人为本”作为一种理念以实现人的全面发展为目标3，以“实现人的全面发展”为最高价值取向，意在注重“人”，注重人的价值，强调人的主体地位与尊严，追求人的个性、人性、潜能的发展，主旨上涵盖了西方现代人本主义的精髓。

从这个意义上看“以人为本”所体现的含义与humanism 是基本一致的4。

“以人为本”的基本含义可以概括为“一切从人本身出发来研究人的本质及人与自然的关系、人与人之间的关系的理论”5。

这里的“人”，应是未被异化的人；是社会关系中的人，是“公共人”；在社会经济关系中是“经济人”，是普遍具有利益取向的人，这种利益取向具有完全平等性。

而实现人的全面发展必定要基于对人的全面理解，这种理解不仅是普遍性的对一般人的理解，还必须关注对特殊性的个体人的理解。

（二）以人为本是公共部门人事管理的内在要求
也许我们可以设想没有管理的人，但是不可以设想没有人的管理。

同样我们也不可以设想存在一种不涉及“人”的管理理论。

因此我们可以说，管理之“以
1（英）雷蒙·威廉斯(Raymond Williams)：《关键词：文化与社会的词汇》，第208~212页。

2谭融：《公共部门人力资源管理》，天津：天津大学出版社，2003年，第16页。

3胡锦涛：《在中央人口资源环境工作座谈会上的讲话》，2004年3月10日。

（出处）
4笔者曾将“以人为本”直译为people-oriented和Human-oriented，虽然在英文网站上查找到这两个词语，但并没有对应的意思表述。

5该涵义参照了刘放桐先生有关“人本主义”的哲学观点。

人为本”，是管理本身的内在要求，毫无疑问，也是公共部门人事管理的内在要求。

纵观管理科学的发展历程，管理理论日渐丰富，逐渐形成了古典管理理论、行为管理理论、定量分析理论、系统理论、权变理论等发展阶段，每一个阶段对管理科学体系都有其突出的理论贡献。

人们往往将管理理论“以人为本”（humanism）的标志性阶段定位在行为管理理论时期，以梅奥的“霍桑实验”和马斯洛的“需要层次论”为起点，并认为自此以人为本的理念才在管理科学体系中逐步发展、深化、丰富起来。

而古典管理理论时期，特别是泰勒的科学管理时期则被理解为：“目标是研究效率，如何降低成本，提高利润。

认为工人们主要是受经济利益驱使的。

只看重员工个体，而不是员工群体。

认为工人都是机器，必须像机器被使用一样地受奴役。

……且极为轻视劳动阶层。

”1这种认识长期以来给人们一个误导，即，认为泰勒及其“科学管理”体系是与“人本主义”无关的，甚至是“非人道”的。

——这与事实有着极大的不符。

事实上，泰勒的科学管理体系的建立，无不是以人为出发点的，其管理思想和实践方案无不体现了对劳动者劳动的尊重和对劳动者人格发展的重视。

在“人员素质”、“科学培训”、“科学定额”、“激励机制”等多方面体现了以人为本的思想内涵，这些精髓至今仍是包括公共部门人事管理在内的我国当今现代化管理进程中“以人为本”实践体验的重要内容。

泰勒是把“体力劳动者”的劳动状况作为直接研究对象的第一人，是历史上第一位对劳动（诸如铲沙子、搬运铁器、流汗、肮脏、辛苦的劳动）真正认真研究过的人，对体力劳动者的困苦寄予深深的悲悯和同情，竭力以自己理想中可行的方法改善他们的状况，使他们能够通过科学的有效率的劳动，获得好的生活，获得尊严，获得人格的发展。

泰勒也是第一个认为知识与劳动有直接关系的人，他还极力主张，提高生产效率所得应全部用于提高工人的收入。

这些都无疑是泰勒对管理科学人本精神开创性的、历史性的、最伟大的弘扬。

由此可见，泰勒的科学管理理论贯穿着以人为本的主旨，散发着人性的理性光芒。

对劳动和体力劳动者（工人阶级）的关怀是泰勒的人本主义思想的核心体现，为此他遭到了“社会主流”（上层社会）的
1（美）彼得F·德鲁克：《完全的心理革命》，蔡文燕编译，北京光华管理研修中心（BCMI）内部交流刊物，2002年第4期。

排斥和歪曲。

回顾这段历史，意在复原“以人为本”的理念在管理科学中与生俱来的本来面貌，从而进一步说明，“以人为本”作为一种宏观理念在管理科学产生的那一刻起便注入到管理科学的肌体中了（参见图1）。

图1. 管理理论的发展和人本图解
资料来源：（美）里奇·格里芬(Ricky Griffin)：《管理学》，蔡文燕编译，北京：中国市场出版社，2006 年（第8版），第42页。

由此可见，管理之“以人为本”，是管理本身的内涵，管理科学的发展历程是“以人为本”思想的彰显历程，是管理科学存在的必要条件，是管理科学的根本属性。

如果我们从管理科学中抽掉“以人为本”的内核，管理科学便不复存在。

同理，以人为本无疑也是公共部门人事管理的根本属性，而且有着实践上的更加直接的应用价值，是公共部门人事管理必须遵守的基本原则。

如果我们从公共部门的人事管理中抽掉“以人为本”的内核，公共部门的人事管理亦将无从谈起。

二、关于公共部门以人为本人事管理的思考
（一）公务员的人本定位
如果我们在公共部门这一特定范围探讨人事管理问题，必然是关于公务员的人事管理问题，必定要基于对公务员作为普遍性的“人”和“特殊的人”的全面认识。

而公务员其职业的特殊性也正是公共部门人事管理的焦点所在。

运用以人为本的基本原则，分析考察公务员职业的特殊性，应当是公共部门以人为本的人事管理首先关注的问题。

让我们还是从“概念”开始。

目前，现代国家习惯把整个社会划分为两大部门，即公共部门和私人部门。

公共部门是与私人部门相对应的，因而其区别也是相对应的（参见表1）。

表1. 公共部门与私人部门的区别
资料来源：胡象明：“关于公共部门界定的几个问题”，/uploadfile/2006326195941800.ppt
公共部门通过整合社会资源进而提供公共服务和公共产品，并运用政治、法律、管理、经济等方法，来实现政府目标。

其所提供的服务和产品的范围与种类不是由消费者的直接愿望决定的，而是直接由“公共部门”来决定，并且在履行职能的过程中，具有“治理的正当性、权威性和强制性”。

这意味着公共部门掌控着从每一个公民（纳税人）获取的“公共”积累的实际支配权，掌控着社会活动中相对于每一个公民的实际裁决权（无论这些权力以何种方式实现），而这种“支配权”和“裁决权”原本属于“公民”，但“公民”却完全处于被动，即使出现谬误、错误、违法乃至侵害，“公民”也必须首先面对，即便有“法律援助”，也仅仅是补救，许多后果客观上是不可逆转的。

公共部门的职能决定了作为这一系列职能的执行者——“公务员”所掌控的主要资源就是“公共权力”以及该权力支配下的直接或间接的有形的公共资源，而这种权力又使
之处在一定意义上高于一般社会成员的、特殊的社会地位。

“公益人”（表1）所指代的“公务员”掌控着公民赋予的权力，承载着重大的公共利益，并且不得以谋求自身利益为出发点和最高目标，而以公共利益的完美实现为最高价值取向。

因此，为了保证公务活动的公平与效率，要求公务员必须具有较高的职业道德修养和职业知识能力，在公务活动中不谋私利，秉公办事，勤勉敬业；在社会经济宏观意义上代表全体公民努力实现合理的资源配置、合理的收入再分配，促进经济发展进而实现公共的福祉。

公务员的公务行为应具有很高的公信力，得到社会公众的认可和信赖——公务员在选择了这一职业的那一刻起便主动地选择了这一切。

然而，我们并不能以上述内容为缘由将超越一般社会成员的伦理道德和价值取向泛化成公务员的人本“属性”。

但是我们又必须将上述内容作为对公务员加以人本考量的动因。

“在历史唯物主义看来，人是社会关系的总和。

人的社会性表现为两种具体特性：其一，人有着以人的欲望为原动力的个人利益追求，这种追求使他表现为“经济人”的特性；其二，由于人是共同体的成员，他所处的共同体的价值在他的意识深层凝结为他的共同体意识，这种意识以及他生活在共同体之中和作为共同体存在的一个因子的现实决定了他同时又是以“公共人”而存在的1”。

人的“经济人”的特性2，通过人的行为为社会发展提供动力，而人的“公共人”的特性则通过人的行为赋予社会以整体性。

人是“经济人”和“公共人”的统一体。

我们必须面对的是，人的“经济人”和“公共人”的二重性也必然是“公务员”的本性，并不会因为公务员职业的要求而消失掉其“经济人”的一面。

如果不认清这一点，就不可能做到对公务员人本的全面理解。

因此，以科学的态度并以完整的“人”的角度理解和把握公务员这个特殊群体，应当是公共部门人事管理的起点，是以人为本的基本原则体现。

（二）公务员的“人本失衡”
从以上论述我们看到，公务员因其职业的特殊性，他必须“放弃”自己“经1张康之：《寻找公共行政的伦理视角》，北京：中国人民大学出版社，2002年，第242~243页。

2西方人运用心理学的研究方法对管理中的“人”进行了多种人性的“具象化”的“假设”，不同的假设导致人性化管理理论迭出，比较经典的假设有“经济人”的假设、“社会人”假设、“自我实现的人”的假设、“复杂人” 的假设。

这一方面体现了对人性的认识渐趋丰富和“逼真”，但另一方面又始终不能摆脱片面和偏颇。

这里的“经济人”的假设、“社会人”假设等的意涵和范畴与文中的不同。

济人”的一面，弘扬其“公共人”的一面。

而放弃“经济人”的一面的同时也就放弃了自己作为“经济人”的价值。

这事实上导致了公务员人性的压抑和缺失，我们姑且称之为“人本失衡”。

我们不难判断这是与人的本性相背离的，存在着绝对的不公平，因而也就决定了这种情境的“不可能性”。

但是公务员的职责是掌握并行使公共权力，他只有在不作为追逐个人利益的人存在时，才能公正地行使权力。

假如公务员其“经济人”的一面发挥作用而产生追逐个人利益的要求，其手中的公共权力便会向着“经济人”取向异化出自利价值，该自利价值便会在其自利范畴优先体现，这是“经济人”追逐自身利益最大化的本性使然。

这就不可避免的导致公务员不能公正地行使权力，损害公众利益——这是公众利益所不允许的。

如此看来，公务员“放弃”自己“经济人”的“资格”是必要的。

这使得我们陷入了两难境地。

那么在“公务员”这个职业存在且必须存在的客观前提下，我们就必须正视公务员“人本失衡”问题，并寻求调整的方法。

在本文看来，公务员的“人本失衡”是围绕公务员的所有管理问题中的最基本也是最重要的问题。

这个判断是基于“以人为本”的基本精神，因为“人本失衡”不仅存在着经济利益损失的可能性，更存在着心理失衡的确定性。

在公共部门人事管理活动中,当我们基于以人为本的理念思考公务员职业的特殊性，便能够洞悉从事公务员职业的人所付出的代价是什么，那就是“失去”了人生“自由”的一半儿。

对公务员来说，无论他个人开始从事这个职业的感受如何，也许他是满怀欣喜的，但是，职业所给他带来的“人本失衡”终究会从他的心灵深处产生一种痛楚，终究会反映到他的心理，甚至导致心理的扭曲。

从公务员职业特殊性角度出发，对公务员的人本失衡问题予以理性的面对和思考，是对公务员的本质关怀，是对公务员这个群体因职业导致的人性缺憾的救治，是以人为本基本原则的具体体现，是公务员实现内心和谐以及自身全面发展的重要前提，关系到公共部门组织文化建设的整体氛围，同时关系到公共部门的整体工作效率和效能，因此，是公共部门人事管理非常值得关注和深入研究的问题，也是公共部门人事管理工作不容忽视的责任。

三、公共部门以人为本人事管理的实践探讨
（一）以人为本人事管理实用模式的建立
组织管理所面临的问题，“90%左右的问题都是普遍性的”，在其余10%所代表的差异中，“最大的差异体现在各类组织使用的术语上”，并且“这些差异主要应该体现在应用上”1。

因此我们可以尝试一种基于管理科学“整体内容”，适用于公共部门人事管理的，能够彰显以人为本的基本理念的参考性的管理模式。

管理科学发展到今天，从理论到实践，已经形成了一个庞大的体系，每一个管理理论（古典管理理论、行为管理理论、定量分析理论等“通用理论”）对现代管理都具有可操作性，但是并没有一个“普遍适用的、最好的理论”系统提供给大家，这一方面因为并不存在“标准化的组织形式”，且任何一个组织自身也在发展变化中；第二方面管理科学本身就是多学科交叉的、实践的、发展的一门科学。

系统理论和权变理论有助于“通用理论”的整合（如图2所示）
图2. 管理理论的整合图示
资料来源：里奇·格里芬(Ricky Griffin)：《管理学》，第40页。

从实用的角度看，上述整合仍显“庞大”、“无着”。

故此，在上述理论整
1（美）彼得F·德鲁克（Peter F·Drucker）：《21世纪的管理挑战》，蔡文燕编译，北京：机械工业出版社，2006年，第7页。

合的基础上，本文提出了针对公共部门人事管理的模式（如图3所示）。

本模式的实用意义在于：
1）适用于各种职能的公共部门人事管理方面的组织建设和制度建设，能够在实际操作中主动地、有效地彰显以人为本的理念；
2）公共部门人事管理之“以人为本”并非只是组织中人事部门的“工作内
图3. 以人为本人事管理实用模式图
资料来源：（美）里奇·格里芬(Ricky Griffin)：《管理学》，第40页。

容”，而是贯穿整个组织管理工作的有机组成；
3）激励机制、约束机制辅以“技术支持”便能够建立起实质内容有效的管理架构，这个管理架构允许开放式空间，可以根据“当前”需要设立，避免组织结构大于需求，避免人浮于事和资源浪费，随时可以修订和完善内容，因此能够有效的协调组织形成发展过程中的效率与规模的矛盾。

本模式以人为本的意义在于：
1）以人为本是管理科学的灵魂，激励机制和约束机制是管理科学的两个支柱；
2）以人为本的概念不是一个纯粹而简单的被动的概念，他始终引导着管理科学的发展和方向，代表着管理科学发展的最高境界；
3）以人为本是“大善”的原则，它依托在对人的本性由衷的信任上，同
时也洞悉人的本性中自身难以克服的弱点；
4）以人为本的原则决不一味迎合人的个人欲望，因为人在随心所欲中会迷失本意，也就不会实现全面发展和进步的目标；
5）以人为本的原则也决不会背离人的本性将人性的某一方面推向极端或将人性的某一方面武断抹煞；
6）并非只有“激励”符合以人为本的理念，“约束”同样是源于以人为本的精神。

激励与约束偏废哪一方面都将偏离以人为本的方向；
7）以人为本理念的完整性必定服从于管理体系的完整性，以人为本内涵的体现与管理的内容相一致；
8）管理的激励机制和约束机制是管理科学的精髓，因而是以人为本理念的“活”的载体。

（二）公共部门“以人为本人事管理实用模式”的应用
具体管理方案的建立，可分为三大步骤：一是情境分析，即对具体情况加以“特殊性分析”；二是方案建立，通过对情境分析内容的归纳形成实时的组织架构和制度；三是在组织运行中，伴随组织的成长变化调整完善，尽快使方案处于相对稳态。

其中重点是“情境分析”。

在此还必须注意的是，一个管理方案的信誉度和权威性，比方案中某个个别条款的合理性更重要，因此在整体把握以人为本的管理机制的基础上，有效执行是非常重要的。

以下仅就“公共部门的以人为本的人事管理”做情境分析，并以此对“以人为本人事管理实用模式”加以理解。

1．关于激励机制
（1）如前文所论，因职业的特殊要求，公务员存在“人本失衡”问题。

具体表现为以下方面：
1）公务员“放弃”自己“经济人”的“资格”后，心理上会产生缺失感，这种缺失感或许被明确地感受到，或许隐藏在潜意识中，导致寻求弥补的心理愿望。

这种愿望容易促使对寻租行为的羡慕、渴望、乃至实施。

2）公务员“放弃”自己作为“经济人”的“价值”后，心理上会产生对自身能力的幻觉，将该“放弃的价值”夸大，把机会成本夸大，加重失衡感。

3）由于上述1）和2）同样的原因，使公务员失去了进取的原动力，反而削弱了作为“公共人”的价值追求的愿望，认为一切——包括自己的公共行为均与己无关，失去工作的主观能动性，转而更为关注自身利益。

4）由于上述1）和2）同样的原因，存在着失去大量机会导致的经济利益损失的可能性。

一个人的“自我价值”的实现，有着较大的或然性，尽管作为一名公务员的自我价值有极大的可能是一个人一生职业生涯的最佳选择，但是，一个人是否有能力，和一个人是否有和他人一样的均等的机会，是不同的两件事情。

可以从以下几方面寻求对人本失衡问题的解决：
1）带有心理补偿意义的适当的高薪酬，并予以保障。

调整公务员的“人本失衡”，弥补公务员人性的压抑和缺失是公务员适当的“高薪酬”最直接的理由，这是基于以人为本的分析和判断。

《公务员法》第七十五条规定：“公务员的工资水平应当与国民经济发展相协调、与社会进步相适应。

国家实行工资调查制度，定期进行公务员和企业相当人员工资水平的调查比较，并将工资调查比较结果作为调整公务员工资水平的依据。

”按照本法条规定的基本原则，应当使公务员的工资1与社会平均水平（调查结果）有一个明显的差别。

工资水平不仅影响生活质量，而且也是人的自身价值和尊严的体现。

生活的稳定和保障，自身价值和尊严，是调整公务员“人本失衡”的重要砝码。

2）在公务员录用条件中需加入“非公共部门工作经历”要求。

如“具备三年以上非公共部门工作经历（附社会保险缴纳记录）”（本条亦非常重要）本条意义在于，让社会对未来的公务员进行一次自然筛选，在人与职业的互动中，使“人”做出较为客观准确地自我评价和定位，有利于降低未来“人本失衡”的心理倾斜程度。

有助于在“所失”和“所得”的潜在的“价值交换”中实现心理平衡。

同时，必要的工作经验和经历，有助于提高公务员的适应力和判断力，并且是公务员素质的重要组成部分。

3）职位与人的学历、专业、能力、性格相匹配。

尽量避免“大材小用”1指全部合法收入，下文同。

或“小才大用”的不当。

建立结构合理、心理和谐的公务员队伍。

恰当的才是最好的。

4）在以上三条的基础上，以激励机制引导公务员的“公共人”理性；以约束机制克制公务员的“经济人”倾向。

（2）公务员工资是法律规定下的“稳态工资体系”，法律规定中的其它收入性项目，也极易以平均主义的方式表现，并且由于我们国家总体上管理科学的实践和理论研究时日方短，公务活动的绩效难以准确、合理地衡量，故当前客观上公共部门绩效管理尚不宜采用。

2．关于约束机制
公务员的约束机制大多是以法律法规形式规定的。

但是需要细则的补充。

在《公务员法》中，约束性条款只作为概念提出，弱化了作为法条的约束力和强制力，具体操作时会存在障碍和随意性，容易导致侥幸心理的滋生。

例如第五十三条第（七）款规定公务员不得有“贪污、行贿、受贿，利用职务之便为自己或者他人谋取私利；”就无法确定“何种程度”对应何种惩戒或对应那一法条所限定的制裁。

并且“贪污”与“行贿、受贿”与“利用职务之便为自己或者他人谋取私利”不应并列在同一条款中笼统概说，这是三类不同的行为，所导致的行为后果也不同。

约束机制应当由严明的法纪构成，必需建立与法律条款相对应的实施细则。

以《公务员法》第五十三条第（七）款为例，其立法的价值取向应当是“杜绝”所列情形的发生，因此，有关公共部门应根据所在地区经济发展水平从严补充约束条例。

如：接受馈赠的最高限额（全年）及馈赠申报制度。

需要特别提示的是：依照本文的观点，公务员恰当的“高薪”是必须的。

但是高薪并不能养廉，更不能阻止公共权力的行使异化为寻租行为。

因为，人的“经济人”属性是自身利益最大化，这决定了利益追求的无止境性。

廉政需要执著的追求和严明的法纪约束。

“新加坡的政府廉洁为世界所公认，2005年全球最清廉的国家和地区排名中，新加坡名列第五，它也是亚洲最清廉的国家。

但是，新加坡（公务员）贪污犯被抓的概率高出菲律宾40倍。

”“新加坡政府实行官员高薪制的主要目的不是用来养廉的，而是为了吸引人才。

……新加坡政府官员高薪制是20世纪80。