我国农村金融体系重构：从金融抑制理论的视角考察

我国农村金融体系重构：从金融抑制理论的
视角考察
摘要：农业、农村和农民问题是我国当前最为紧迫的问题。

建设社会主义新农村是破解“三农”问题的有效途径。

作为现代经济的核心，金融在支持新农村建设中发挥着重要作用。

本文从尤努斯及其创立的乡村银行获2006年度诺贝尔和平奖引发思考，结合发展中国家的金融抑制理论，对现阶段我国新农村建设中的金融抑制因素进行了深入分析，并提出了重构农村金融体系，支持新农村建设的路径选择和政策措施。

关键词：新农村建设；农村金融；抑制；发展
一、引言
在我国金融业即将对外全面开放的前夕，我们迎来了一个“穷人的银行家”获奖的喜讯：10月13日，2006年度诺贝尔和平奖授予了孟加拉银行家穆罕默德·尤努斯及其创立的格莱明乡村银行。

孟加拉乡村银行的实践解决了两大困扰金融深化和经济平衡增长的理论问题：一是信贷规模及其绩效是可以与抵押品相脱离的；二是金融资源的投入可以与收入水平相脱离，并成为推动低收入群体脱贫的“原始”推动力。

尤努斯的非政府小额信贷模式获得了诺奖的认可，这给我们的有益启迪是多重的：它不仅发现了穷人信用的经济意义，而且给予了诺贝尔和平奖更深刻的社会内涵——持久的和平只有在大量的人口
找到摆脱贫困的方法时才会成为可能。

这个奖项近期之所以在我国引起广泛的关注和热烈的讨论，其原因之一恰恰是我国广大农村贫困地区正面临严重的金融抑制而导致的贷款难题已经成为政府一个头疼的难题。

这也发出了一个清晰的信号：社会底层贫困群体的脱贫问题已受到更加强烈的关注，而银行业已在这方面展现了一个成功的范例。

二、我国当前新农村建设存在的金融抑制及其症结
(一)农村金融服务体系配置失衡，与新农村建设要求不适应。

一是农村信用社支农后劲不足。

目前表面上的农业银行、农业发展银行、农村信用社“三驾马车”的农村金融制度安排，事实上基本由农村信用社独家支撑，形成了“一社独大”的垄断局面。

面对近乎垄断的农村借贷供给市场和形同虚设的“三会”制度，农信社缺乏金融服务和产品创新以及差别定价的动力，业务“非农化”倾向明显，使得资金向收益相对高的城镇或非农部门流动，真正需要资金的农户和农村中小企业难以得到贷款支持。

二是商业金融支农弱化。

近年来，包括农业银行在内的国有商业银行进行商业化改革，机构网点大量从县域农村撤出，上收贷款权限，银行盲目追逐大户，“抓大放小”，其资金集中投向热点行业和垄断性行业，客户结构趋同，贷款集中度过高，农贷资金日益萎缩。

三是农村政策性金融支农功能不全。

农业发展银行作为我国惟一的农业政策性金融机构，目前只承担国有粮棉油流通环节的信贷业务，仅在农产品的收购、储备、调销等纯政策性方面发挥
作用，无力从事农业开发、农业产业化和农村基础设施建设等支农事业。

同时，国家开发银行尚未进入农村。

四是邮政储蓄机构“只存不贷”，将农村仅有的资金“倒流”城市，使本来就紧张而缺乏的农村金融供给市场更加恶化。

五是长期的市场准入管制压抑了民间金融的发展。

在当前从正规金融渠道难以取得贷款的情况下，农村经济需要的资金有很大一部分来自于民间借贷、地下钱庄和典当业，在一定程度上缓解了农村资金供求矛盾，与正规金融形成了强烈的互补，但由于其没有取得合法地位，被视为“草根金融”，“有为而无位”，一直博弈于合理性与非法性之中。

六是农业保险市场发展滞后，农业风险保障不完备。

农业是弱质产业，其自身固有的特点决定了它的高风险性，而当前我国农业保险规模太小，结构不均衡，较高的保险费率与农民的承受能力相差甚远，农保组织的灾害救济手续繁杂、承保率低、赔付率高，又缺乏必要的政策支持，导致农业保险机构及业务日益萎缩。

(二)信贷管理机制不畅，与农村经济发展实际不协调。

一是商业金融“盈利性、流动性、安全性”的经营原则与农业生产的“高风险性、分散性、波动性、长期性”相悖。

二是信贷资金管理集约型与农村资金需求粗放型的矛盾。

农村资金需求的特点是户多面广，地域分散，具有明显的广泛性。

这就要求金融部门不但网点要多，而且贷款应以信用贷款为主，在机构设置与经营管理上均实行粗放型模式。

但随着金融改革的推进，农村金融部门为了提高经营集约化和扁平化程度，制定了减员增效、撤并机构、收缩战线的发展战略，这使农业结构调整中的服务分散化与金融服务集约化成为一对矛盾。

三是农业信
贷政策与农村经济的发展之间的矛盾。

一个时期以来，政府在战略布局和资源分配上强调城市过多，关注农村过少，尤其是农产品短缺问题解决以后，发展重点向城市倾斜更加明显。

四是信贷准入限制过严。

现行个人信用等级评定标准基本上是按大城市的标准来制定的，根本不切合农村实际，一般的农村企业及大量的个体经营和承包户因资产、销售规模限制很难达到评级要求，即便申请个人贷款，也往往因为提供不了符合金融部门要求的抵押物而被拒之门外。

五是小额农贷额度偏小。

目前，对种养大户及农村个体加工运输户等，5千到1万元的小额农贷授信额度远远不够，资金供求矛盾较为突出，影响农业产业化经营。

六是贷款利率偏高，忽略了弱势群体。

目前农村信用社贷款利率普遍上浮20％～100％不等，有的还“一浮到顶”，与农业生产收益率较低的现实相比，农民难以承受，造成“最弱势的群体承受了最高的利率”，也与国家“三补一减免”等惠农政策相悖。

七是贷款期限与农业生产周期脱节。

由于现代农业已打破传统农业的春种秋收模式，向反季节、长周期发展，一些特色农业生产周期延长，而目前农金部门仍采取传统的农业贷款发放办法，无论贷款种类、用途均实行1年以内的贷款期限，已不适应现代农业经济的发展规律。

八是农户贷款抵押担保难。

目前县级担保体系尚未健全和完善，部分县市甚至还没有一家担保公司，且涉农业务稀缺，大部分农村中小民营企业和种养业农民因缺少担保而被拒于贷款门槛以外，担保抵押物缺失已成为农民贷款难的突出问题。

特别是，农村土地作为目前“三农”惟一可有效利用的经济资源，根据《担保法》有关“耕地、宅基地、自留地、
自留山等集体所有的土地使用权不得抵押”的规定，却不能流转、不得抵押，已成为农村中小企业难融资、金融机构难变现、担保机构难担保的“死结”。

九是金融系统内资金上存利率不断调高，有的与贷款利率相差无几，过高的资金上存利率限制了银信部门放贷的积极性，也使金融机构赢利过分依赖资金上存，赢利基础脆弱。

同时，农村间接融资与直接融资失衡，导致农村资金过分倚重银行间接融资。

(三)农村资金外流严重，与新农村建设对资金的大量需求相矛盾。

建设新农村，迫切需要加大对农村的资金投入。

据中国银监会副主席唐双宁初步测算，到2020年，社会主义新农村建设需要新增资金
15万亿至20万亿元人民币，重点是加快乡村道路和水利建设，发展农村通信，完善农村电网，积极发展适合农村特点的清洁能源等农业公共物品的投入。

而目前我国在农村资金投入方面面临的突出矛盾是，农村有需求但力量不足，财政有意愿但财力不足，银行有资金但手段不足，且形成市场与政府干预双重失灵的局面，导致农村面临严重的“资金饥渴症”。

资金的趋利性导致农村资金正从以下五个渠道不断外流，严重弱化了县域银行资金“蓄水池”功能：一是基层国有商业银行的贷款权限上收，演变为单纯的吸收存款机构，并将吸收的大量农村资金通过上存流向中心城市和经济发达地区。

目前，国有商业银行每年在农村吸储余额约为2000亿至3000亿元，很大部分通过上存净流出农村。

二是邮政储蓄以“贴水”揽储方式抽取了大量的农村资金，加剧了农村资金“体外循环”。

目前，每年约有近千亿元资金通过邮政
储蓄转存央行从农村流入城市。

三是农村信用合作社在赢利动机的驱使下，通过“农转非”把资金更多地投向获利机会较大的非农领域，并以“垒大户”、上存资金、网上拆借和购买国债等方式转移资金，从而使资金流向收益相对较高的“双大”客户和经济发达的大中城市，削弱了其支持“三农”的资金实力。

四是各商业保险开办存款性的保险业务，抽走了部分农村资金，加剧了农业资本的稀缺。

五是从农村起步发展起来的部分农户、个体户、经济组织随着产业规模的壮大，因县域经济发展环境、投资环境、信用环境落后，逐渐离开农村进入城市，资产和资金也带离农村。

由此造成的农村经济大量“失血”将加剧新农村建设资金的严重不足。

农村信贷资金供给渠道的狭窄和资金大量外流并存，与“工业反哺农业、城市支持农村”的建设社会主义新农村的要求和巨大资金需求形成强烈反差。

(四)农村金融生态环境欠优，与“三农”贷款的有效投入相掣肘。

一是法制环境欠佳造成金融维权难。

现行《破产法》在清算程序上把银行排在最后，且未明确金融机构对欠债不还债务人享有无条件的破产起诉权。

《物权法》中涉农贷款抵押物范畴过于狭窄。

二是信用意识淡薄造成信用风险。

当前农村信用基础薄弱与行政性信用缺失，在很大程度上造成了拥有10万亿元巨额存差资金的商业银行很难把款贷出去、而许多急需资金的农户和农村企业却很难贷到款的“两难”现象，并严重束缚了金融创新工具的催生。

一些地方政府借企业转制、改制之机，大量逃废农金部门债务。

三是行政干预和司法不公导致“法律白条”。

当前，司法部门执行不严、不力、不公，执行费用高、执行
周期长、办案结案率低，造成农村金融债权起诉难、结案难、执行难，严重挫伤了金融支农积极性[4]。

四是中介机构缺乏社会公信力。

目前，法律、会计、审计、资产评估等中介服务机构往往是相关行政部门的挂靠单位，在国家权利部门化、部门权力利益化、部门利益个人化的驱使下，这些中介机构不仅没有为银行加大信贷投放助力，反使银行变得更加谨慎。

中介服务体系的现状以及有关机构的专业化服务和诚信水平还远远不能适应市场经济和金融生态环境建设的要求。

(五)农村金融服务产品单一，与新农村建设对金融服务需求的多样化不匹配。

一是服务机构单一。

国有商业银行逐步收缩农村金融网点，将服务重点转向城市，农业发展银行政策性业务日渐萎缩，目前农村信用社几乎成了惟一服务于“三农”的正规金融机构，而2005年农村信用社为防范风险撤并了所有村级信用代办站，进一步加剧了农村金融服务不足的矛盾。

二是服务品种单一。

新农村建设迫切需要农村金融部门提供资金、结算、保险、投资理财、信息、票据融资、代收代付、咨询顾问、网络业务等全方位的金融服务品种，而目前农村金融服务却停留在传统的存、贷、汇业务上，其他服务几乎还是空白。

就是在传统业务上，也缺乏创新。

三是结算手段单一。

当前我国农村地区支付体系建设中存在支付结算基础设施建设滞后、支付结算方式单一、支付结算服务手段陈旧、非现金支付工具应用比重低等突出问题。

作为最贴近农民的农村信用社还没有开办信用卡、银行卡及通存通兑业务，资金结算难以实现“一汇通”。

三、新农村建设中破解金融抑制的策略选择
1．加强农村金融组织再造，完善农村金融服务体系。

根据新农村建设的需要，对农村金融组织架构进行改革和重新定位，建立由政策性金融、商业性金融、合作性金融和民间金融等多元化金融机构组成的，功能完善、分工合理、立足“三农”、适度竞争、产权明晰、监管有力的新型农村金融体系，彻底扭转“一社难支三农”的局面。

一是完善农村合作金融。

农村信用社要通过改革真正成为社员入股、主要为社员服务的农村合作金融组织，着力完善产权和法人治理结构，强化内部管理和自我约束，牢固树立为“三农”服务的宗旨。

当前要做好农村信用社信用代办站撤销后的业务衔接，对确需的行政村可探索推广支农联络员制度，确保农村金融服务不出现“空档”现象。

二是扭转农业银行近年来出现的“离农”倾向。

将农业银行的业务重心定位于县域经济，发挥其支持农业的传统优势，以农村“水、电、路、气”建设为突破口，对“龙头企业中介组织基地科技农户”经济体给予重点支持，解决农业产业化经营对信贷资金的大规模需求。

三是扩充政策性银行的服务功能。

农业发展银行拓展业务范围，开办农业综合开发、农村基础设施建设、农业科技和扶贫等贷款业务，将现有的粮棉油产业化龙头企业贷款范围扩大到农、林、牧、副、渔业范围内的产业化龙头企业，增加支持农业和农村发展的中长期贷款等开发性金融业务。

政策性资金应重点投向具有长期性、高风险性、不适合竞争性商业运作条件的农村公益事业。

四是尽快设立县域邮政储蓄
银行并对其功能加以准确定位，将抽取的农村资金通过邮政储蓄银行的贷款业务向农村回流。

五是引导规范民间融资，培育可持续的小额信贷机构。

建议尽快出台《民间金融法》，实现农村民间金融的合法发展，与农村正规金融形成互补效应和竞争格局，鼓励非正式金融在一定的秩序框架内运作。

并适度放宽农村金融市场的准入条件，借鉴尤努斯创立的格莱明乡村银行模式(该模式有两个最显著的特点：一是不需要贷款人抵押，二是银行盈利，从而实现可持续发展)，积极培育和建立贴近农民和农村需要、直接服务于“三农”的“只贷不存”的商业性小额信贷组织、社区金融机构、农户资金互助组织，参照尤努斯利用乡村“熟人社会”的特点，在村民之间建立互担风险、互助监督的机制，引导农村金融创新，增加农村金融供给，缓解农民贷款难的问题。

六是建立健全覆盖农村的保险体系，完善风险保障机制。

建议国家尽快制定颁布《农业保险法》，明确农业保险的政策性性质。

尽快设立由国家出资、不以盈利为目的的农业政策性保险机构，增强农业抵抗自然灾害和市场波动的能力，分散农业生产、农村建设、农民生活中的各类风险。

鼓励商业性保险开办涉农保险，大力发展农村养老保险、农村医疗保险以及针对“三农”的特色种植和特种养殖等保险业务，但是国家应采取扶持政策。

建立农村信用社存款保险机制，提高农业经济的抗灾和风险补偿能力。

构建对农业保险的再保险和农业巨灾风险承接机制，减少由于自然灾害风险和市场风险所造成的贷款损失。

针对农业投资风险较大的现实，试行农业贷款保险，增强金融信贷投入的信心，以此构建解决农民贷款难的长效机制。

2．改革和创新信贷管理体制，加大农业资金投入的力度。

一是改革商业银行授权授信方式。

适当下放基层行社信贷审批权限，减少审批环节，简化信贷手续，加大涉农信贷支持范畴，建立科学、合理、符合新农村建设要求的授权授信机制。

二是制定合理的信贷激励约束机制。

改进信贷责任追究制度，将信贷员的权、责、利紧密挂钩，对信贷风险按“市场风险与责任风险”区别对待，激励信贷员培植和挖掘新的涉农客户资源。

三是适当提高小额农贷授信额度。

将小额农贷授信额度从目前的5千到1万元上调至1万至3万元。

根据实际情况，实行授信授额分类指导。

四是延长贷款期限。

改变贷款“春放秋收冬不放”的传统模式，根据农村经济自然生产周期和贷款用途适当延长支农贷款的期限，使贷款期限与农业生产周期相一致。

五是创新信贷品种。

探索以工哺农和以城带乡的新型信贷模式，鼓励引进国外农村金融中专门为农业设计的金融品种。

在完善农户小额信用贷款管理的同时，大力推广农户联保协议贷款，同时积极推行大额农业贷款、仓单质押贷款，开展票据融资业务，提高农民获贷能力。

六是建立适当的财政税务优惠政策和补偿机制。

在遏制农村资金外流的情况下，应对支农贷款采取适当的财政利息补贴和坏账补偿方式。

参考发达国家和一些发展中国家的做法，建议对为“三农”服务的金融机构实行营业税减半征收和所得税减免政策，对涉农金融机构的不良贷款处置、核销和剥离等实行优惠政策，对因国家政策性风险引发的不良贷款予以国家补偿，对金融机构发放涉农贷款过程中的登记、评估等各类费用给予减免，对因信贷支农需要而保留的亏损金融网点予以财政支持
政策等，吸引商业金融进入农村，降低农贷资金成本。

七是建立风险分担机制。

具体而言，可从以下几个方面人手：①社会要树立“利率覆盖风险”的理念，利率应该既能够补偿商业银行放贷的风险，又能够维持其一定的盈利空间，从而实现商业可持续。

②金融机构有了利率覆盖风险手段后，应该做好市场细分和市场定位，通过培育客户创造利润。

③借款者要增强信用意识，金融机构则要给借款者建立信用的机会，使得借款人有机会在借款的过程中逐渐积累信用、树立信心。

④可以考虑设立“财政担保基金”，帮助特定人群和特定产业承担部分风险，建立损失率招标补偿机制。

㈣八是完善涉农贷款利率定价机制。

当前，在风险分担机制尚未建立时，应按照“多予少取放活”的方针，适当调低农村信用社贷款浮动利率上浮上限，对农户小额信用贷款和涉农企业贷款实行基准利率或上浮幅度不超过30％的标准，严禁“一浮到顶”，减轻农民负担。

九是创新贷款担保抵押机制，解决农民大额贷款抵押、担保难的问题。

建议扩大《物权法》和《担保法》中涉农贷款抵押物范畴，允许耕地、林地等集体所有的土地使用权抵押，可尝试将集体土地使用权、动产抵押等概念引入法律和信贷实践中，完善农村房地产办证体系，实行有条件的集体土地流转制，发展农民有限土地财产权，为农民房屋抵押担保贷款提供制度保证，破解我国农村中小企业融资难“死结”。

在担保形式上，除传统的保证担保和不动产担保外，应探索农具、牲畜等动产抵押、仓单质押、农作物收获权益质押等多种担保手段，深化森林资源资产抵押贷款；在担保机构上，既要鼓励政府出资的各类信用担保机构和现有商业性担保机构开拓农
村担保业务，还要积极探索市场化的路子，吸引民间资本进入农村担保领域。

十是拓宽农村融资渠道，创新金融市场。

对农村优势骨干企业特别是农业产业化龙头企业，要积极创造条件，借助于资本市场，通过发行股票、债券等直接融资方式以及创新多种金融衍生产品来筹集新农村建设资金，以矫正直接融资与间接融资失衡的格局。

在当前银行资金难以成为新农村建设的直接资金来源的情形下，可以通过发行支农特别国债或特别政策性金融债的方式解决这一矛盾。

3．建立农村资金反哺回流机制，完善农村投融资体制。

解决支农投入总量不足问题，必须采取综合配套的措施，以财政支农资金为引导，重构财政、金融、社会资金投入农村的崭新机制。

一是建立财政支农资金稳定增长机制。

通过法律条款规定财政支农投入份额及其递增比例和合理投向，确保中央和县级以上地方财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于其财政经常性收入的增长幅度，形成有效的财政投资拉动效应，充分发挥财政资金的“示范效应”、“乘数效应”。

二是建立银行资金反哺回流机制。

加强对农村信贷的宏观调控，通过政策引导和货币政策工具杠杆作用，规定金融机构特别是县及县以下商业银行支农资金投入比例，纳入监管范围，保障农业资金投入。

建议国家借鉴西方发达国家的做法，尽快制定《农村金融服务促进法》或《农业信贷支持法》，以法律形式明确规定设在农村的所有金融机构必须将一定比例的资金投放到当地，建立起资金回流、产生洼地效应资金供给的长效机制。

三是建立邮政储蓄回流机制，对邮政储蓄资金按比例用于支农信贷投入。

建立邮政储蓄机构与农信社或农发行大额协议存
款制度，将资金交由农信社或农发行投入农业或农村地区，实现邮政储蓄资金“取之于农、用之于农”的良性互动循环。

并积极开办邮政储蓄个人存单小额质押贷款业务。

四是中央银行要强化“窗口指导”职能，根据农村不同层次和不同经济主体的需求，制定出货币信贷分类指导意见，确保农村弱势群体的金融需求。

并运用再贷款、再贴现等货币政策工具及时为向涉农部门提供金融资源的金融主体提供低利率再贷款和再贴现资金，引导金融机构加大涉农贷款投入，同时扩大中央银行支农再贷款规模和对象，以缓解农村金融部门政策性支农资金的匮乏。

五是通过加大财政和信贷支农资金投入，吸引和鼓励更多的民间资金回流农村，增强农村经济的发展后劲和活力。

六是建立国家农业投融资委员会，强化支农资金管理。

建议按照建立以工补农、以城带乡长效机制的要求，在国家一级层面成立农业投融资委员会，将国务院各涉农部门的农业项目财政资金以及各级政府的财政支农资金，农业发展银行、国家开发银行、农业银行、农村信用社以及其他各商业银行的支农信贷资金统一归集到农业投融资委员会统筹管理。

通过统一制定规划，整合财政、金融支农资金投入渠道，引导社会资金进入农村，确保各项支农资金及时足额到位，提高使用效率。

七是适度调低县域金融机构上存资金的比例和利率，以减少和解决农村资金流向城市、农业资金流向非农业的问题。

建议全部取消邮政储蓄资金转存款高利率的优惠政策，停办商业保险开办的存款性保险业务，从源头上遏制农村地区农业信贷资金“抽血”失衡。

4．优化农村金融生态环境，为提高农业贷款的成功率营造良好的。