7 公共政策评估
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1、政策评估的含义
学术界的不同观点： 1、政策评估主要是对政策方案的评估，评价焦点在于政策 的预期结果，即前评估。 2、政策评估是针对政策环节的评估，主要侧重政策内容的 阶段性评估，即人们常说的阶段性评估。 3、政策评估是对政策全过程的评估，即过程评估。 4、政策评估时针对政策实际效果进行的评估，即后评估。 众多观点中，以后评估的概念更具代表性。
• 请根据对材料的理解，论述如何建立公共政策评估制度。
3、政策评估的作用
• • • • • 是检验政策效果的基本途径 是决定政策未来走向的重要依据 是合理配置政策资源的基础工作 有利于促进政策科学化进程 是环节社会矛盾的有效途径
4、公共政策评估标准
威廉· 邓恩在《公共政策分析导论》一书中，把政策方案评价 标准分为六类： （1）效益 指某一特定方案能否实现所期望的目标，常常按产品或 者服务的数量或者他们的货币价值来计算。例如，要实现优 质的健康保健目标，可能有很多备选方案，而其中能为更多 的人提供更好的优质服务的方案就是有效益的方案。效益包 括经济效益和社会效益。经济效益相对比较容易计量，但社 会效益就比较困难了。特别是有些效益是无法货币化的，如 交通安全政策方案虽然花费一定成本，但挽救了人民的生命， 通过环保立法保护自然境观和历史文化遗产，这些都是无法 货币化的。
• （6）适当性 是指一项计划的目标和支持这些目标的前提是否站 得住脚。有些政策方案符合上述的标准，我们还得考虑它 们对社会是否适宜的问题。如我们向某些贫困地区每年发 放救济款和物资，但是，却造成了这些居民的依赖行为。
5、政策评估的过程
1）准备阶段 确定评估对象 制定评估方案 挑选和培训人员 2）实施阶段 利用各种调查手段，全面收集政策制定、政策执行、政 策影响和政策效益等方面的信息。 综合分析政策信息。 综合运用适合的评估方法，对政策进行评估，得出评估 结论。 3）结束阶段 处理评估结果、撰写评估报告的平的效益所要付出努力的数量。计 算方法有单位产品或者服务的成本单位成本能提供的产品 或者服务的数量。用最低的成本实现最大的效益的政策就 是有效率的。如花同样的钱能为更多的人提供同样或者更 好的医疗保健服务的方案就是有效率的方案。
• （3）充分性。 是指某方案实施的成本和效益之间的关系。如果实施 方案的成本固定，则应力求效益最大，反之，效益固定， 则应力求成本最低。如果成本和效益都是变动的，则应力 求效益和成本之比最大。应用充分性比较困难的是，有些 方案所涉及的社会效益难以货币化，它们所涉及的可能是 人们的价值观问题。
6、政策评估的方法
1）过程对比法 始终对比分析（前后对比法；投射—实施后对比法；控制对 象—实验对象对比法） 始中对比分析（有无政策对比分析） 2）成本收益分析
• 材料： • 近年来，我国有些部门和地方开展了一些公共政策评估工作， 对本部门、本地区制定实施的公共政策项目进行了自我评估 或委托第三方进行评估。如：科技部委托有关部门对中小企 业创新基金、火炬计划、《国家中长期科学和技术发展规划 纲要》实施评估；国家知识产权局委托有关部门对《国家知 识产权战略纲要》实施情况进行了评估。 • 国务院发展研究中心技术经济研究部副部长李志军表示，从 总体上讲，这些评估不是法定的，是部门自组织的、零散的， 缺少独立的第三方评估，透明度和公信力不足。为此他建议， 我国应适时建立重大公共政策评估制度。 • 改革开放以来，我国从中央到地方都研究制定、颁布实施了 许多政策。从总体上讲，这些政策是有效的，对推动改革开 放和经济社会发展发挥了重要作用。但毋庸置疑，也有一些 政策实际执行效果不理想，没有达到预期目标。 • 李志军认为，究其原因，一方面，是由于国际国内环境错综 复杂，形势变化快，决策难度大，出台时机和力度难以把握; 另一方面，有些政策出台匆忙，质量不高，特别是没有随着 形势变化及时调整。
• （5）回应性 指政策满足特定群体的需要、偏好或者价值观的程度。 这个标准的重要之处在于分析人员可能满足其他有标准— —效益、效率、充分性、平等——却仍然不能对可能从政 策中获益的某个群体的实际需要作出回应。如一项娱乐方 案可能实现了公共设施的公平分配，但是却对一些特定人 群如老年人的需求缺乏回应性。
• 决策的失误是最大的失误。当前和今后一个时期，国内外 形势错综复杂、充满变数，我国经济社会发展依然面临着 一些风险和挑战，决策难度更大。经济社会发展要求提高 公共政策的针对性和有效性，提高公共政策的质量和执行 效果。这就迫切需要加强公共政策评估工作，尤其是对一 些重大经济社会政策进行定期评估，并根据评估结果，及 时调整和完善政策。
2、政策评估的类型
• 3）方案评估、执行评估和终结评估 按评估实施的阶段划分： 方案评估是在政策执行之前进行的一种带有预测性质 的评估。 （前评估） 执行评估就是对在执行过程中的政策实施情况的评估， 具体分析政策在实际执行过程中的情况，以确认政策是否 得到严格地贯彻执行。 终结评估是政策执行完成后对政策效果的评估，旨在 鉴定人们执行的政策对所确认问题确定达到的解决程度和 影响程度，辨识政策效果成因，以求通过优化政策运行机 制的方式，强化和扩大政策效果的一种行为。 （后评估）
2、政策评估的类型
• 2）内部评估和外部评估 内部评估是由行政机构内部的评估者所完成的评估。 它可分为由操作人员自己实施的评估和由专职评估人员实 施的评估。 外部评估是由行政机构外的评估者所完成的评估。它 可以是由行政机构委托营利性或非营利性的研究机构、学 术团体，专业性的咨询公司，大专院校进行的，也可以是 由投资或立法机构组织的或由报纸、电视、民间团体等其 他各种外部评估者自己组织的。
2、政策评估的类型
• 1）正式评估和非正式评估 非正式评估指对评估者、评估形式、评估内容没有严 格规定，对评估的最后结论也不作严格的要求，人们根据 自己掌握的情况对政策做出评鉴的评估。 正式评估指事先制定完整的评估方案，并严格按规定 的程序和内容执行，并由确定的评估者进行的评估。它在 政策评估中占据主导地位，其结论是政府部门考察政策的 主要依据。
• （4）公平性 指效果和努力在社会不同群体中分配的公平程度。公 平的政策是指效果或者努力被公平或者公正地分配。通常 收入、教育机会、或者公共服务进行重新分配的政策是根 据公平标准。一项方案可能既有效益又有效率，而且具有 充分性，但是也可能会因为将导致成本或者效益的不公平 分配而被拒绝。如建国以来很长的一段时期内，农民一直 承担着很重的税费负担，但是农村的公共产品和公共服务 的供应，远远落后于城市，而城市的居民的税费却远远低 于农民。公平性往往与人们的主观感觉有关，对同一方案 是否公平，不同的人可能会有不同的观点，一般情况下， 我们应该考虑的是，该政策方案能否实现社会福利最大化， 而不是使个别人或者个别群体的福利最大化。一般应该考 虑在增加一些人的福利时保障另一些人的境况不会因此变 糟；或者能使受益者给予由于实施该方案而遭受损失的群 体一定的补偿，使受损者的收益能有所增加。其实，任何 一种力求公平的措施都有一定的局限性，因为公平、公正 和平等是政治问题，它们受社会中权力分配和权力合法化
实例：行政立法后评估 2006年起，国务院法制办已展开行政法规立法后评估试 点。“立法回头看”，它区别于执法检查，关注的是立法中 的制度设计合不合理、立法内容有没有针对性、规定的条款 操作性强不强以及立法的实施效果好不好等问题。 立法后评估的提出意义： • 通过对这些问题的评估，能够比较全面、准确地把握行政法 规的实际运行状况，为行政法规进行必要的修改、补充或废 止提供客观依据。 • 立法后评估的提出，不仅是根据实际情况对立法的再次校正， 更是立法工作者自我解剖、自我检查、自我监督、自我完善 的过程，需要立法者具有敢于直面矛盾的宽广胸怀。这一自 我纠错机制的科学化、常态化，必将在具有立法权的行政机 关内部形成检测政府立法的合法性、合理性、针对性、可操 作性的“安全阀”。 • 衡量政府立法质量的高低，最终要看制定的法规能不能解决 实际问题，人民群众拥不拥护。而对立法进行后评估，就是 检验政府立法质量的一项重要措施。
学术界的不同观点： 1、政策评估主要是对政策方案的评估，评价焦点在于政策 的预期结果，即前评估。 2、政策评估是针对政策环节的评估，主要侧重政策内容的 阶段性评估，即人们常说的阶段性评估。 3、政策评估是对政策全过程的评估，即过程评估。 4、政策评估时针对政策实际效果进行的评估，即后评估。 众多观点中，以后评估的概念更具代表性。
• 请根据对材料的理解，论述如何建立公共政策评估制度。
3、政策评估的作用
• • • • • 是检验政策效果的基本途径 是决定政策未来走向的重要依据 是合理配置政策资源的基础工作 有利于促进政策科学化进程 是环节社会矛盾的有效途径
4、公共政策评估标准
威廉· 邓恩在《公共政策分析导论》一书中，把政策方案评价 标准分为六类： （1）效益 指某一特定方案能否实现所期望的目标，常常按产品或 者服务的数量或者他们的货币价值来计算。例如，要实现优 质的健康保健目标，可能有很多备选方案，而其中能为更多 的人提供更好的优质服务的方案就是有效益的方案。效益包 括经济效益和社会效益。经济效益相对比较容易计量，但社 会效益就比较困难了。特别是有些效益是无法货币化的，如 交通安全政策方案虽然花费一定成本，但挽救了人民的生命， 通过环保立法保护自然境观和历史文化遗产，这些都是无法 货币化的。
• （6）适当性 是指一项计划的目标和支持这些目标的前提是否站 得住脚。有些政策方案符合上述的标准，我们还得考虑它 们对社会是否适宜的问题。如我们向某些贫困地区每年发 放救济款和物资，但是，却造成了这些居民的依赖行为。
5、政策评估的过程
1）准备阶段 确定评估对象 制定评估方案 挑选和培训人员 2）实施阶段 利用各种调查手段，全面收集政策制定、政策执行、政 策影响和政策效益等方面的信息。 综合分析政策信息。 综合运用适合的评估方法，对政策进行评估，得出评估 结论。 3）结束阶段 处理评估结果、撰写评估报告的平的效益所要付出努力的数量。计 算方法有单位产品或者服务的成本单位成本能提供的产品 或者服务的数量。用最低的成本实现最大的效益的政策就 是有效率的。如花同样的钱能为更多的人提供同样或者更 好的医疗保健服务的方案就是有效率的方案。
• （3）充分性。 是指某方案实施的成本和效益之间的关系。如果实施 方案的成本固定，则应力求效益最大，反之，效益固定， 则应力求成本最低。如果成本和效益都是变动的，则应力 求效益和成本之比最大。应用充分性比较困难的是，有些 方案所涉及的社会效益难以货币化，它们所涉及的可能是 人们的价值观问题。
6、政策评估的方法
1）过程对比法 始终对比分析（前后对比法；投射—实施后对比法；控制对 象—实验对象对比法） 始中对比分析（有无政策对比分析） 2）成本收益分析
• 材料： • 近年来，我国有些部门和地方开展了一些公共政策评估工作， 对本部门、本地区制定实施的公共政策项目进行了自我评估 或委托第三方进行评估。如：科技部委托有关部门对中小企 业创新基金、火炬计划、《国家中长期科学和技术发展规划 纲要》实施评估；国家知识产权局委托有关部门对《国家知 识产权战略纲要》实施情况进行了评估。 • 国务院发展研究中心技术经济研究部副部长李志军表示，从 总体上讲，这些评估不是法定的，是部门自组织的、零散的， 缺少独立的第三方评估，透明度和公信力不足。为此他建议， 我国应适时建立重大公共政策评估制度。 • 改革开放以来，我国从中央到地方都研究制定、颁布实施了 许多政策。从总体上讲，这些政策是有效的，对推动改革开 放和经济社会发展发挥了重要作用。但毋庸置疑，也有一些 政策实际执行效果不理想，没有达到预期目标。 • 李志军认为，究其原因，一方面，是由于国际国内环境错综 复杂，形势变化快，决策难度大，出台时机和力度难以把握; 另一方面，有些政策出台匆忙，质量不高，特别是没有随着 形势变化及时调整。
• （5）回应性 指政策满足特定群体的需要、偏好或者价值观的程度。 这个标准的重要之处在于分析人员可能满足其他有标准— —效益、效率、充分性、平等——却仍然不能对可能从政 策中获益的某个群体的实际需要作出回应。如一项娱乐方 案可能实现了公共设施的公平分配，但是却对一些特定人 群如老年人的需求缺乏回应性。
• 决策的失误是最大的失误。当前和今后一个时期，国内外 形势错综复杂、充满变数，我国经济社会发展依然面临着 一些风险和挑战，决策难度更大。经济社会发展要求提高 公共政策的针对性和有效性，提高公共政策的质量和执行 效果。这就迫切需要加强公共政策评估工作，尤其是对一 些重大经济社会政策进行定期评估，并根据评估结果，及 时调整和完善政策。
2、政策评估的类型
• 3）方案评估、执行评估和终结评估 按评估实施的阶段划分： 方案评估是在政策执行之前进行的一种带有预测性质 的评估。 （前评估） 执行评估就是对在执行过程中的政策实施情况的评估， 具体分析政策在实际执行过程中的情况，以确认政策是否 得到严格地贯彻执行。 终结评估是政策执行完成后对政策效果的评估，旨在 鉴定人们执行的政策对所确认问题确定达到的解决程度和 影响程度，辨识政策效果成因，以求通过优化政策运行机 制的方式，强化和扩大政策效果的一种行为。 （后评估）
2、政策评估的类型
• 2）内部评估和外部评估 内部评估是由行政机构内部的评估者所完成的评估。 它可分为由操作人员自己实施的评估和由专职评估人员实 施的评估。 外部评估是由行政机构外的评估者所完成的评估。它 可以是由行政机构委托营利性或非营利性的研究机构、学 术团体，专业性的咨询公司，大专院校进行的，也可以是 由投资或立法机构组织的或由报纸、电视、民间团体等其 他各种外部评估者自己组织的。
2、政策评估的类型
• 1）正式评估和非正式评估 非正式评估指对评估者、评估形式、评估内容没有严 格规定，对评估的最后结论也不作严格的要求，人们根据 自己掌握的情况对政策做出评鉴的评估。 正式评估指事先制定完整的评估方案，并严格按规定 的程序和内容执行，并由确定的评估者进行的评估。它在 政策评估中占据主导地位，其结论是政府部门考察政策的 主要依据。
• （4）公平性 指效果和努力在社会不同群体中分配的公平程度。公 平的政策是指效果或者努力被公平或者公正地分配。通常 收入、教育机会、或者公共服务进行重新分配的政策是根 据公平标准。一项方案可能既有效益又有效率，而且具有 充分性，但是也可能会因为将导致成本或者效益的不公平 分配而被拒绝。如建国以来很长的一段时期内，农民一直 承担着很重的税费负担，但是农村的公共产品和公共服务 的供应，远远落后于城市，而城市的居民的税费却远远低 于农民。公平性往往与人们的主观感觉有关，对同一方案 是否公平，不同的人可能会有不同的观点，一般情况下， 我们应该考虑的是，该政策方案能否实现社会福利最大化， 而不是使个别人或者个别群体的福利最大化。一般应该考 虑在增加一些人的福利时保障另一些人的境况不会因此变 糟；或者能使受益者给予由于实施该方案而遭受损失的群 体一定的补偿，使受损者的收益能有所增加。其实，任何 一种力求公平的措施都有一定的局限性，因为公平、公正 和平等是政治问题，它们受社会中权力分配和权力合法化
实例：行政立法后评估 2006年起，国务院法制办已展开行政法规立法后评估试 点。“立法回头看”，它区别于执法检查，关注的是立法中 的制度设计合不合理、立法内容有没有针对性、规定的条款 操作性强不强以及立法的实施效果好不好等问题。 立法后评估的提出意义： • 通过对这些问题的评估，能够比较全面、准确地把握行政法 规的实际运行状况，为行政法规进行必要的修改、补充或废 止提供客观依据。 • 立法后评估的提出，不仅是根据实际情况对立法的再次校正， 更是立法工作者自我解剖、自我检查、自我监督、自我完善 的过程，需要立法者具有敢于直面矛盾的宽广胸怀。这一自 我纠错机制的科学化、常态化，必将在具有立法权的行政机 关内部形成检测政府立法的合法性、合理性、针对性、可操 作性的“安全阀”。 • 衡量政府立法质量的高低，最终要看制定的法规能不能解决 实际问题，人民群众拥不拥护。而对立法进行后评估，就是 检验政府立法质量的一项重要措施。