论高速公路BOT融资方式及风险防范

论⾼速公路BOT融资⽅式及风险防范
论⾼速公路BOT融资⽅式及风险防范
韩妍妍
（北京⼤学经济学院，北京100871）
摘要：我国⾼速公路建设的最⼤瓶颈就是资⾦短缺，⽽BOT融资⽅式作为发展中国家基础设施项⽬的创新融资⽅式之⼀，已经被越来越多的应⽤在我国⾼速公路项⽬的建设中。

本⽂⾸先介绍了BOT的定义和运作流程；然后阐述了BOT融资⽅式的优点及采⽤该模式建设⾼速公路项⽬的必要性；最后，⽂章从项⽬公司的⾓度分析了⽬前⾼速公路BOT项⽬存在的主要风险及其防范措施。

关键词：BOT融资⽅式；⾼速公路；风险防范
加快⾼速公路建设，不仅可以促进沿线经济发展、推动区域间客流、物流、信息流、资⾦流，⽽且有利于形成⾼速公路产业带，调整⼈⼝和产业的分布，促进国民经济现代化进程。

加快⾼速公路建设的关键在于资⾦的筹集。

改⾰开放以来，我国⾼速公路的融资⽅式已经由计划经济体制下的单⼀依靠政府投资，逐步发展到政府融资和社会融资相结合、⾦融资本与产业资本相结合的各种融资⽅式。

在实践中除了运⽤银⾏贷款、股权融资、债券融资等传统⽅式外，也逐渐形成了⼀些适合市场机制的创新模式，BOT融资⽅式就是其中之⼀。

⼀⽅⾯，⾼速公路建设的BOT融资⽅式有利于增加引进外资和吸收国内民间资本的渠道，在宏观经济发展上具有重⼤意义；另⼀⽅⾯，⾼速公路BOT项⽬投资回收期长、风险⾼也是不容忽视的问题。

⽬前，如何迅速掌握BOT项⽬的精髓、准确设计项⽬融资结构，有效防范公路项⽬BOT融资⽅式的风险，已成为亟待研究的课题。

⼀、BOT融资模式
1.BOT的定义
BOT产⽣于20世纪80年代初期⾄中期，是利⽤⾮政府资⾦来承建基础设施项⽬的⼀种模式和结构，世界上公认的最早的BOT 实践为我国深圳沙⾓B⽕⼒发电站、马来
西亚纳闽岛淡⽔供应⼯程和马来西亚南北⾼速公路项⽬。

BOT的英⽂全称是build-operate-transfer，即建设—经营—转让，我国⼀般称其为“特许权融资⽅式”。

我国对BOT的典型定义是：政府就某个基础设施项⽬与⾮政府部门的项⽬公司签订特许权协议，授予签约⽅的项⽬公司来承担该项⽬的投资、融资、建设经营和维护，在协议规定的特许权限内，项⽬公司向设施使⽤者收取适当的费⽤，以此回收成本及获取合理回报。

特许期满，项⽬公司将该设施⽆偿移交给政府。

尽管各类适⽤BOT融资⽅式的项⽬不尽相同，但它们都有共同之处：⾸先，BOT融资⽅式以特许权为前提，政府通过与项⽬公司签订特许权协议将项⽬建设、经营和所有权暂时让渡给项⽬公司，使得私⼈资本有机会参与对基础设施的投资；其
次，BOT的债务追索⽅式⼤都为“有限追索”，即以项⽬公司资产为基础对外承担债务责任，⼀般不要求对项⽬公司股东或政府的资产进⾏追索；最后，BOT项⽬的投资⼤、风险⼤、回收期长，所以涉及的投资主体多元化，各个项⽬投资者按出资⽐例分担风险和共同管理。

2.BOT⽅式的运作
⾼速公路项⽬具有BOT项⽬的典型特点，⽽且⽬前对建设、营运、维护、收费标准、基本结构、特许期限均有成熟的操作⽅法，是最适合BOT模式的⾏业之⼀。

如图1，⼀个典型的公路BOT项⽬的运作步骤主要有：
图1 公路BOT项⽬典型结构框架图
（1）政府选定可⽤BOT⽅式运作的项⽬，通过招投标最终确定⼀个中标者作为项
⽬投资⼈，⼀般是民营企业或外资单位；
（2）中标的项⽬投资⼈独⽴或联合其他投资⼈(股东)筹资建⽴项⽬公司，筹资⽅式可以是募股、借贷、债券或使⽤⾃有资⾦；
（3）政府与项⽬公司签订特许权协议；
（4）项⽬公司⾃⾏选择设计、施⼯承包者、材料、设备供应商，并签署相应的合同；
（5）项⽬公司在保险公司投保，以规避风险；
（6）项⽬投产后，项⽬公司按照特许权协议经营；
（7）项⽬公司在合同规定的特许期之后将该项⽬设施转交给政府指定的政府部门。

⼆、BOT融资模式加快我国⾼速公路建设
1．应⽤BOT融资模式的必要性
我国⾼速公路经过多年的持续快速发展，总体⽔平实现了历史性跨越。

但是，就公路交通基础设施⽽⾔，⾼速公路⽹络依然是其中⼀个主要的薄弱环节。

2004年我国《国家⾼速公路⽹规划》正式出台，采⽤放射线和纵横⽹格相结合的形式，包括7条北京放射线、9条纵向路线和18条横向路线组成，总规模约8.5万公⾥。

按静态投资匡算，今后完成国家⾼速公路⽹建设所需资⾦约2.2万亿元，预计2010年前平均每年投资规模在1400～1600亿元左右。

显然，解决⾼速公路融资问题是加快⾼速公路建设的⾸要任务。

依据我国⽬前的财政情况和可利⽤的国内资⾦市场情况来看，根本⽆法满⾜⽬前及未来相当长时期内的交通运输基础设施的资⾦需求，资⾦来源的缺⼝⽐较⼤；再加上我国的⾼速公路的建设及经营管理均落后于西⽅发达国家，引进先进的技术和管理经验也很有必要。

将BOT融资⽅式⽤于⾼速公路项⽬建设，不仅可以扩⼤吸引外商投资和国内民间资本的渠道和领域，⽽且可以最⼤限度地利⽤⾮政府资⾦和先进的管理经验和技术，是加快我国⾼速公路建设的⼀条途径，对我国的改⾰开放、国民经济和持续发展也具有重⼤意义。

2．BOT融资模式的优势
BOT凭借⾃⾝特有的优势在我国的基础设施建设中已受到了⼴泛的关注，采⽤BOT 模式建设基础设施的主要优点主要有：
（1）通过BOT⽅式，吸引国内外私⼈投资，可以缓解政府建设资⾦的不⾜，并且免去了政府借贷和还本付息的责任，减轻政府财政负担。

（2）由私⼈机构以BOT⽅式承担项⽬运作，会⽐政府部门效率更⾼，可以避免基
建项⽬建设超⽀的现象发⽣，还可以提⾼建设项⽬的设施和施⼯质量，缩短施⼯期限，降低费⽤。

（3）BOT⽅式可以吸引国内外投资者向公路等基础设施投资，使之真正取得规模经济效益，实现基础产业发展的良性循环。

2004年6⽉26⽇，湖北襄荆⾼速公路正式通车，本项⽬总⾥程185.415公⾥，概算总投资44.85亿元。

标志着中国第⼀个⼤型⾼速公路BOT项⽬结束建设期，开始进⼊运营获利期。

襄荆⾼速公路最终实际完成投资36.85亿元，节约投资17.8%，实际每公⾥造价1987万元，远低于国内同期⾼速公路造价。

在2005年国家审计机关对该项⽬的⼯程竣⼯决算审计中，审计核减⾦额仅仅600余万元，未出现⼀例建设基⾦挪⽤、虚假隐蔽⼯程结算、重⼤违规变更、违规使⽤建设基⾦等问题。

襄荆⾼速公路建设节约投资⽐例之⾼、审计核减问题之少，在全国⾼速公路建设中是少见的。

这主要得宜于襄荆⾼速公路采⽤BOT⽅式运作，业主及投资股东将企业的建设期的投资成本与长远利益结合起来，建⽴了较为完善的现代企业制度和内控制度，形成了⼀套科学的基⾦管理和控制体系。

随着湖北襄荆⾼速公路的正式通车，BOT融资⽅式进⼊了⼀个新的阶段，此⾼速公路的运营将会给我国的BOT融资建设提供新的实践经验。

三、⾼速公路BOT项⽬存在的风险及防范
1．BOT项⽬风险
BOT融资模式的设计是科学的，在⾼速公路等基础设施建设中也存在诸多优势，但由于特许经营期限较长，⼀般在25年左右，在数⼗年中，科学技术的发展及政策、法规的变化等因素势必影响BOT项⽬的运营，使BOT项⽬的运营⾯临各种各样的风险BOT 在运营中各参与⽅都会⾯临相应的风险，考虑BOT的运作是以项⽬公司为核⼼的，在此我们只从项⽬公司的⾓度分析风险及防范。

（1）政治风险。

如果BOT项⽬吸引的是外商投资，那么项⽬所在国政局的稳定与否及两国外交关系的变化带来的风险，是外商投资必须要考虑的。

（2）政策风险。

许多国家和地区为了有效的开展BOT融资，都制定了相应的规章制度。

然⽽我国没有基础设施投资法，也没有有关BOT⽅式进⾏投融资的法律规定，⽽现有的⾏政部门规章和地⽅⽴法⼜没有普遍适⽤和确认⾏为效⼒的约束⼒。

因此，BOT 项⽬⼀旦引起争议形成诉讼，则会陷⼊⽆法可依的判断误区和法律尴尬。

如：中部某省的相关政策规定，境内⾼速公路项⽬只有在建成通车后才能取得⾼速公路收费的特许经营权证，且相应收费标准也只能在项⽬运营前由省物价部门根据项⽬具体投资情况核
定。

对于地⽅政府来讲，项⽬建成通车后根据建设期实际的费⽤⽀出和修建⾥程可以更科学的确定项⽬的特许经营期和收费标准。

但从项⽬公司和投资⼈的⾓度考虑，特许经营权协议在项⽬建成通车后再补签⽆疑增加了项⽬的政策风险。

（3）经营风险。

在项⽬交付使⽤后，⼀是存在交通量风险，即项⽬实际的交通流量没有预测的理想或增长率不⾼；⼆是政府在项⽬建成通车后⼜投资建设了与项⽬功能类似的公路，对项⽬公路的车流量产⽣分流；三是由于项⽬区域经济发展较差或项⽬沿线居民承受能⼒低等因素的影响，使政府有关部门对⾼速公路的收费标准下调。

上述因素都会直接影响项⽬公路营运期经济效益。

如：陕西西临⾼速公路所⾯临的现实情况就有⼒的证实了上述观点。

西临⾼速公路建成通车后，车流量没有预测的那么⼤；陕西的地⽅经济不够发达，发展速度较慢，对车流量的影响较⼤；陕西的公路⽬前越来越多，公路⽹的发展也进⼀步分
散了西临的车流量。

再后来，陕西省政府先后下的两个⽂件，对西临⾼速公路的收费标准进⾏下调，调幅达到27%，使项⽬公司的收益每年减少上千万元，但却没有明确的法律条⽂对此事情有个解释。

（4）⼯程技术风险。

⼀是原材料涨价或通货膨胀⽽导致⼯程费⽤超⽀；⼆是对不良地质、恶劣天⽓等建设条件的勘查不够详尽⽽导致⼯程难度加⼤、⼯程延期及费⽤超⽀；三是设计缺陷造成⼯程延期等。

如：上述西临⾼速公路运营后车流量没有预测的⾼，主要原因之⼀就是它地处北⽅，冰雪天⽓来得早，⼤雾天⽓多，致使来往车辆的上路率低。

西部某省区的⼀个BOT公路项⽬，施⼯单位在实际施⼯当中，路线所经过的地段原有⼀⼟质挖⽅段，原设计可借⽅利⽤20余万⽴⽅⽶，但清表下挖1⽶左右后，发现下⾯全部为级配不良的粉质砂。

由于沿线附近没有可满⾜施⼯要求的⼟质，只能进⾏弃⽅处理，重新寻找新的⼟源，使各项费⽤⽀出增加。

（5）管理风险。

BOT融资⽅式专业性很强，在组建项⽬公司时需要招聘⼀些法律、财经、合同、⼯程等各⽅⾯的⼈才，尤其要熟悉⼯程建设管理的专业⼈才。

⽽⽬前很多项⽬公司中的⼈员是从法⼈股东企业中抽调或临时招聘的，⽽缺乏有经验的管理者，使项⽬的管理没有连续性和专业性，⼯作效率低，与政府等相关职能部门的协调能⼒差，不利于⼯程的整体建设。

（6）不可抗拒风险。

是指地震、⽕灾、⽔灾等不可抗拒的外⼒带来的风险。

2．风险防范措施
（1）政治风险的防范。

项⽬业主可以在与政府部门谈判中获得某些特许以部分抵消政治风险。

另外，可以寻求政治风险担保，如美国的海外私⼈投资公司和英国的出⼝信贷担保对本国企业扩国投资的政府风险提供担保。

（2）政策风险的防范。

我国应尽快制定⼀部关于BOT投资⽅式的专项⽴法，详细
界定BOT投资的法律性质、特许权的定义，规定BOT项⽬的审批、准⼊、运作、政府保证、经营期限以及对BOT的征收、国有化和补偿问题，促进项⽬的顺利开展，增强投资者的投资信⼼。

（3）经营风险的防范。

在做⼯程可⾏性研究报告时对于未来交通流量的预测要客观、真实、全⾯，并应尽量采取保守值估算项⽬经济效益。

项⽬公司在与政府签订特许经营权协议时应明确具体的收费标准和相应的法律保障，还应让政府在协议中承诺在项⽬营运期内不在项⽬区域内修建与项⽬公路功能类似的其它道路。

（4）⼯程技术风险的防范。

项⽬公司在项⽬公路建设初期就应通过分包合同与承包商利益挂钩，对⼯程延期和⼯程超⽀在合同中做出明确的规定。

项⽬公司还应在预留⼀部分备⽤⾦，以应付施⼯中遇到的⼯程技术缺陷等问题。

（5）管理风险的防范。

⼤⼒培养 BOT专业⼈才，在项⽬建设的资⾦筹措、合同的谈判、项⽬实施、⽣产经营管理、收益计划与分配、合同纠纷的解决等⽅⾯重点培训。

同时完善项⽬公司的各项管理制度，建⽴科学的运营机制，使项⽬公司对项⽬的管理效率⼤⼤提⾼。

（6）不可抗⼒风险的防范。

⽬前，最有效的⽅法就是投保规避此风险，还可以与政府约定风险分担。

参考⽂献：
[1]陈传德.公路项⽬建设管理⼿册[M].⼈民交通出版社，2002.
[2]刘瑞波.我国⾼速公路融资⽅式的局限性及其创新[J].财经问题研究，
2005(11).
[3]来艳峰.BOT融资⽅式在我国⾼速公路建设中的应⽤障碍[J].决策探索，2005
（6）.
[4]史旗凯.论BOT项⽬中的风险分担及风险管理[J].郑州航空⼯业管理学院学报，
2005，23（3）.
附：作者简介
姓名：韩妍妍出⾝年⽉：1978年8⽉性别：⼥政治⾯貌：中共党员原籍：河北省保定市现户⼝所在地：北京市海淀区
已获学位：2003年7⽉获河北⼤学理学硕⼠学位
在读学位：2004年⾄今在读北京⼤学研究⽣院⾦融学硕⼠学位
现⼯作单位：⾦桥⾦融咨询公司。