发达地区基层治理中的政府与农民博弈行为分析

发达地区基层治理中的政府与农民博弈行为分析
作者：姜胜辉
来源：《中共天津市委党校学报》2020年第06期
[摘要]在发达地区基层治理实践中，政府运用组织吸纳、制度整合和程序规制的行动策略嵌入农村社会，农民则借助冷漠敷衍、搁置议程和公开维权的行为选择拓展自治空间。

政府的行动策略受到维稳压力、财政激励、政治晋升和秩序偏好等综合因素影响，农民的行为选择则由生存安全需求、经济利益需要和社会权利诉求等多重条件约束。

在基层治理进程中，政府和农民之间并非绝对控制与被动支配的零和博弈关系，而是呈现出竞争冲突与合作妥协并存的互动博弈形态，这种互动博弈样态处于具体的、历史的制度环境当中，并具有自身运行机理。

在基层治理现代化建设目标要求下，政府需要强化公共性治理理念，积极探索标准化治理路径，推进实现政府行政力量与农村自治力量之间的动态均衡，推动基层治理范式升级转换。

[关键词]发达地区;基层治理;政府与农民;博弈策略;行为逻辑
中图分类号：D67 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2020）06-0086-10
一、文献梳理与问题提出
当前，已有文献对政府与农民博弈行为的研究不在少数，主要集中在不同时期、领域、事件中政府宏观建构视角、农民行为解构视野及二者之间的互动博弈过程分析三个方面。

一是以政府为主导自上而下的宏观建构视角。

基层政府的嵌入过程与国家政权的建构历程紧密相关。

首先，人民公社时期。

国家通过“政党下乡”[1]“政策下乡”[2] 的实践路径对农村社会进行权力集中与控制整合。

其次，“乡政村治”时期。

伴随“服务下乡”[3]“行政下乡”[4]等服务下沉、行政介入过程，基层政府强化对农村社会的渗透影响。

自农村税费取消以来，国家权力逐渐从农村社会抽离，导致政府行政力量对农村社会的控制式微[5]。

在此基础上，基层政府依托“项目制”[6]与农村社会重新建立联结，但在国家资源向农村输入过程中，由于政府、经纪人、农民等合力共谋形成“分利秩序”[7]，进一步造成“资源消解自治”的意外后果[8]。

最后，经济社会转型时期。

在经济社会转轨阶段，基层政府对农村社会的调控能力弱化，基层矛盾更加突出。

此时，“压力型体制”[9]的产生与运行推动了国家、基层政府和农村社会的互动同构，不过，“压力型体制”并不利于基层治理制度化目标的实现。

二是以农民为主体自下而上的微观解构视角。

20世纪部分国内外学者从底层视角对农民的行为选择进行了阐释。

其一，基于生存安全伦理对农民日常抵制形式的研究。

詹姆斯·斯科特在对东南亚国家社区中农民的日常生活进行考察时发现，农民为了生计常常采取偷懒、欺盗
等无声的抗争手段[10]（P322）。

其二，基于经济理性逻辑对农民追求利益最大化的研究。

西奥多·W·舒尔茨认为，农民在作出最终行为选择时，常会不惧外部风险而追求最大化的经济利益，“一旦有了投资机会和有效的刺激，农民将会点石成金”[11]（P4）。

其三，基于社区生活制度逻辑对农民行为方式的研究。

有学者在反思生存安全伦理和经济理性逻辑的基础上，批判性地认为底层农民表现出的“诉苦”等非正式行为是基于具体生活制度环境的选择，农民兼具生存伦理和经济理性双重逻辑[12]。

有学者在研究人民公社时期的“蛮缠私分”“逃工”“磨洋工”行为时发现，农民并非完全遵照国家政策与制度安排行事，而会基于社区生活制度逻辑作出“反行为”[13]（P45），農民采取的“反行为”消解和矫正了国家总体支配行为。

针对20世纪90年代基层政府的税收汲取过程，有学者对农民的抗税行为进行研究，提出“依法抗争”论断[14]（P142）。

有学者通过对湖南省的实地调查，提出“以法抗争”[15]的概念框架。

还有学者在反思“依法抗争”和“以法抗争”理论缺陷的基础上，超越性地提出“草根动员抗争”的理论解释[16]。

三是政府与农民双元、多元博弈的互动过程视角。

从研究领域和分析对象看，在征地拆迁、环境保护、产业发展等实践领域中，部分学者对基层政府与农民双重主体的行动策略进行描述性分析，并对农民的行为逻辑进行规范性解释，如罗兴佐对农民与政府在征地拆迁中的博弈机制和调适策略加以深入探讨[17]。

还有学者在研究基层社会治理进程时，将市场力量作为一方引入分析框架，对政府、农民和市场等多元主体的博弈过程展开分析[18]。

再从演进逻辑进行考察，现有研究多从政府“政绩型”、农民“生计型”;政府“晋升—财政”、农民“安全—利益”等基本脉络展开[19]，进而通过比较发现基层政府和农民博弈背后的生成动力。

综上，学界已对政府与农民博弈行为进行了较为广泛的研究，但仍存在深化研究的可能。

在发达地区基层政府与农民的博弈策略和行为逻辑为何，以及二者如何通过互动博弈实现基层治理转型方面，目前理论界尚未对此开展深度实践分析，也无法给予充分的理论解释。

因此，有必要以基层治理变迁视角为切入点，对发达地区政府与农民的博弈策略和行为逻辑展开调查研究并做深入分析。

为深入探究发达地区基层政府与农民如何博弈及何以发生这一议题，2018年7月，笔者对珠江三角洲F市5区11镇街14村居开展实地调查，主要采用文献搜集、会议座谈、深度访谈等方法获取资料，围绕F市不同历史时期的基层政权建设情况、政府与农民的博弈过程和基层社会治理状况，对区、镇街相关部门及其负责人、村居干部和村民进行了现场访谈、资料查阅，获得了大量第一手调查资料，为进一步开展实证研究提供了基础。

二、基层治理中政府与农民互动博弈的策略选择
在基层治理进程中，政府自上而下采取组织吸纳、制度整合和程序规制的行动策略，谋求治理成本最低和治理效果最优。

农民则从自身需求出发，自下而上选择冷漠敷衍、搁置议程和公开维权的应对措施，寻求利益最大化，二者之间的多重博弈成为推动基层治理发展变迁的重要动力。

（一）基层政府整合农村社会的行动策略
作为地方治理中重要参与主体的基层政府，依据自身资源优势制定相应策略，适时调适行动方式，实现了对农村社会的纵向嵌入与有效融入。

1.组织化吸纳。

为实现基层社会治理秩序稳定，政府依托政党动员、行政规训和精英下沉等组织吸纳方式，有力规范农村基层民主运转。

一是政党力量动员。

新中国成立初期，国家遵循“政党下乡”的实践路径，依靠宣传动员方式重塑乡村组织，通过土地改革运动和阶级身份再造，建立国家、乡村与农民的联系纽带，强化了农民对国家的合法认同。

人民公社时期，“政社合一”的管理体制推进了党组织总体支配农村社会[20]。

随着“乡政村治”体制的确立及市场经济制度的完善，村级自治组织的自主性、经济组织的独立性和农村精英的空心化效应复合叠加，基层社会结构与权力结构变迁导致村级党组织出现弱化、虚化甚至边緣化走势。

针对这一困境，F市组织部门下发文件，明确要求村“两委”“一肩挑”[21]、党组织与其他村级组织“交叉任职”。

另外，在村级组织选举过程中，根据《F市村（社区）10项重要事权清单》规定，自上而下赋权村级党组织推荐村（社区）各类组织班子候选人，引导村民开展民主选举活动。

村级党组织通过强化宣传动员作用，推进农村党务、村务、财务、服务一体化建设，实现了村级党组织对基层社会的全面领导。

二是行政力量规训。

伴随国家向农村社会放权，村民自治空间逐步拓展，市场经济不断深化，农民参与自治事务、经济事务和公共服务的需求日益多元化、复杂化，要求基层政府妥善处理行政与自治、自治与经济之间的关系。

其一，正确处理社会自治与经济自治的关系。

自2002年以来，F市推行村级“政经分离”改革，逐步实现村级自治组织、集体经济组织“分灶吃饭”，明确了社会自治和经济自治的组织定位、职责权限、制度规范和运行机制等。

其二，理顺自治服务和协助行政的关系。

F市率先在村（居）社区群众服务中心探索实施“选聘分离”制度，“让自治的回归自治，行政的回归行政”。

承担自治事务的村委会，在社区内由民主选举产生，享有村居基本误工补偿;负责社区公共服务的办公人员，由镇街政府直接聘任，受聘人员可以是村居干部，也可以是社会专业人员，工资薪酬由政府财政支付。

在此制度改革实践过程中，村居干部逐渐被行政体系吸纳，并向职业化、科层化方向转型。

一方面，村居干部需要按照“坐班考勤”“业务考核”等制度接受常态化管理;另一方面，村居干部依据上级行政部门制定的“社区自治清单”“公共服务清单”履职尽责，减少了村居自治服务中人情、关系等非正式制度的影响。

总体来看，村居干部协助行政的职能得以强化，而自治功能遭到削弱，出现了自治依附于行政的意外后果。

三是体制精英下沉。

在国家强制权力从农村退出、社会精英从农村流失的历史背景下，村居体制性权威趋于弱化，社会资本相对匮乏，村干部公共领导力供给不足，导致村庄公共事务治理衰败，进而影响基层社会秩序稳定。

对此，创新实施派驻“第一书记”的方式，将行政精英嵌入村居，可以借助国家赋权助力形式重塑村级治理体系，自外而内驱动农村村民自治运行。

在F市5区共存在41个“软弱涣散”村居，村庄治理失序。

对此，F市整合机构资源、统筹安排市、区、镇（街）41名党员干部，分别担任“软弱涣散”村居的“第一书记”。

一方面，“第一书记”代表行政权威直接“下乡驻村”，独立于村庄利益纠葛，便于协调村内关系;另一方面，“第一书记”可以依托体制优势，将国家政策和组织资源输入村居，借助公共活动开展、公共服务供给等契机推动村庄治理回归常态。

不过，“第一书记”挂点驻村，在激活农村村民自治同时，容易造成农民对嵌入型组织的过分依赖，从而消解村级组织治理权威。

随着“第一书记”任期结束后“离场”，农村公共治理存在再度偏轨可能[22]。

2.制度化整合。

在“三级所有，队为基础”的人民公社时期，生产队具有高度的资源支配权和经济控制权，独立负责经济核算，负责协调解决农村公共基础设施建设，农民对队社集体的依附性较强、顺从度较高。

随着人民公社解体，基层政府对农村社会的总体控制能力衰减，与之相反，农民的主体性、自主性得到增强。

随着市场经济的深化发展，F市采取“村财镇
管”[23]“村章镇管”和项目管理等制度整合手段，强化对基层社会的权力约束和资源调控。

一是“村财镇管”，规范经济权力行使。

基层政府通过加强村组财务管理和资产管理，规制农村经济运行秩序。

一方面，成立“双向管理”的村级资产管理办公室（中介会计机构）。

为解决村居干群失信、失范问题，F市农村财务管理制度规定，村级中介会计机构在行政上接受村“两委”领导，在业务上接受区镇主管部门监督指导，并根据村级集体经济管理办法，对村组两级账务进行专业化、规范化的独立经济核算，以此规避村组由于粗放化、模糊化经济核算带来的财务腐败问题。

另一方面，建立“多元参与”的集体资产管理系统。

基层政府运用信息化、智能化技术在镇（村）成立公共资源交易中心（交易站），公共资源交易中心（交易站）依规接受区镇两级政府的监督指导。

村组两级根据集体资产交易额度大小，在镇村资产交易平台分级交易。

基层政府对集体资产交易信息动态跟踪和实时监管，保障村组集体经济活动公开化、透明化，减少“暗箱操作”“寻租”行为的发生。

二是“村章镇管”，规范公共权力运转。

基层政府借助公章使用制度规约村级组织权力运行。

在村民自治制度建立初期，由镇街政府相关部门代为管理（保管）村级组织印章，统一负责印章的登记、审批、备案等。

随着村民自治制度的深化发展，村居成立印章管理办公室，专门负责管理印章的审批、登记、备案等，村级资产管理办公室主任（会计站站长）负责保管村级组织印章，村委会会计负责组级印章管理。

村组两级印章的审批和保管相互分离，按照规章制度规范印章使用。

镇街政府享有村组印章制发权力，借此预防村组公共权力滥用。

三是项目调控，约束资源配置权力。

20世纪90年代，伴随农村税费改革进程，F市地方财政汲取能力趋弱，相应地对于农村公共基础设施建设投入减少，基层政府利用资源支配农村社会的可能性大大减低。

同时，F市在村级“政经分离”改革后，部分村居的集体资产被农民“分光吃净”，公共基础设施建设缺乏基金支持。

对此，政府依托“项目制”向农村输入资源，重新建立与农村的利益联结。

村级组织在集体经济资源稀缺、资金筹集能力孱弱的情况下，向上级
政府“要资金”“跑项目”，村级公共服务和公共设施建设趋向科层化、部门化运作，强化了上下层级之间的线条管理。

“项目制”背景下的村庄公共基础设施建设模式，实质上强化了基层政府对农村社会的行政介入，弱化了农民民主决策、民主参与能力。

1.组织化吸纳。

为实现基层社会治理秩序稳定，政府依托政党动员、行政规训和精英下沉等组织吸纳方式，有力规范农村基层民主运转。

一是政党力量动员。

新中国成立初期，国家遵循“政党下乡”的实践路径，依靠宣传动员方式重塑乡村组织，通过土地改革运动和阶级身份再造，建立国家、乡村与农民的联系纽带，强化了农民对国家的合法认同。

人民公社时期，“政社合一”的管理体制推进了党组织总体支配农村社会[20]。

随着“乡政村治”体制的确立及市场经济制度的完善，村级自治组织的自主性、经济组织的独立性和农村精英的空心化效应复合叠加，基层社会结构与权力结构变迁导致村级党组织出现弱化、虚化甚至边缘化走势。

针对这一困境，F市组织部门下发文件，明确要求村“两委”“一肩挑”[21]、党组织与其他村级组织“交叉任职”。

另外，在村级组织选举过程中，根据《F市村（社区）10项重要事权清单》规定，自上而下赋权村级党组织推荐村（社区）各类组织班子候选人，引导村民开展民主选举活动。

村级党组织通过强化宣传动员作用，推进农村党务、村务、财务、服务一体化建设，实现了村级党组织对基层社会的全面领导。

二是行政力量规训。

伴随国家向农村社会放权，村民自治空间逐步拓展，市场经济不断深化，农民参与自治事务、经济事务和公共服务的需求日益多元化、复杂化，要求基层政府妥善处理行政与自治、自治与经济之间的关系。

其一，正确处理社会自治与经济自治的关系。

自2002年以来，F市推行村级“政经分离”改革，逐步实现村级自治组织、集体经济组织“分灶吃饭”，明确了社会自治和经济自治的组织定位、职责权限、制度规范和运行机制等。

其二，理顺自治服务和协助行政的关系。

F市率先在村（居）社区群众服务中心探索实施“选聘分离”制度，“让自治的回归自治，行政的回归行政”。

承担自治事务的村委会，在社区内由民主选举产生，享有村居基本误工补偿;负责社区公共服务的办公人员，由镇街政府直接聘任，受聘人员可以是村居干部，也可以是社会专业人员，工资薪酬由政府财政支付。

在此制度改革实践过程中，村居干部逐渐被行政体系吸纳，并向职业化、科层化方向转型。

一方面，村居干部需要按照“坐班考勤”“业务考核”等制度接受常态化管理;另一方面，村居干部依据上级行政部门制定的“社区自治清单”“公共服务清单”履职尽责，减少了村居自治服务中人情、关系等非正式制度的影响。

总体来看，村居干部协助行政的职能得以强化，而自治功能遭到削弱，出现了自治依附于行政的意外后果。

三是体制精英下沉。

在国家强制权力从农村退出、社会精英从农村流失的历史背景下，村居体制性权威趋于弱化，社会资本相对匮乏，村干部公共领导力供给不足，导致村庄公共事务治理衰败，进而影响基层社会秩序稳定。

对此，创新实施派驻“第一书记”的方式，将行政精英嵌入村居，可以借助国家赋权助力形式重塑村级治理体系，自外而内驱动农村村民自治运行。

在F市5区共存在41个“软弱涣散”村居，村庄治理失序。

对此，F市整合机构资源、统筹安排
市、区、镇（街）41名党员干部，分别担任“软弱涣散”村居的“第一书记”。

一方面，“第一书记”代表行政权威直接“下乡驻村”，独立于村庄利益纠葛，便于协调村内关系;另一方面，“第一書记”可以依托体制优势，将国家政策和组织资源输入村居，借助公共活动开展、公共服务供给等契机推动村庄治理回归常态。

不过，“第一书记”挂点驻村，在激活农村村民自治同时，容易造成农民对嵌入型组织的过分依赖，从而消解村级组织治理权威。

随着“第一书记”任期结束后“离场”，农村公共治理存在再度偏轨可能[22]。

2.制度化整合。

在“三级所有，队为基础”的人民公社时期，生产队具有高度的资源支配权和经济控制权，独立负责经济核算，负责协调解决农村公共基础设施建设，农民对队社集体的依附性较强、顺从度较高。

随着人民公社解体，基层政府对农村社会的总体控制能力衰减，与之相反，农民的主体性、自主性得到增强。

随着市场经济的深化发展，F市采取“村财镇
管”[23]“村章镇管”和项目管理等制度整合手段，强化对基层社会的权力约束和资源调控。

一是“村财镇管”，规范经济权力行使。

基层政府通过加强村组财务管理和资产管理，规制农村经济运行秩序。

一方面，成立“双向管理”的村级资产管理办公室（中介会计机构）。

为解决村居干群失信、失范问题，F市农村财务管理制度规定，村级中介会计机构在行政上接受村“两委”领导，在业务上接受区镇主管部门监督指导，并根据村级集体经济管理办法，对村组两级账务进行专业化、规范化的独立经济核算，以此规避村组由于粗放化、模糊化经济核算带来的财务腐败问题。

另一方面，建立“多元参与”的集体资产管理系统。

基层政府运用信息化、智能化技术在镇（村）成立公共资源交易中心（交易站），公共资源交易中心（交易站）依规接受区镇两级政府的监督指导。

村组两级根据集体资产交易额度大小，在镇村资产交易平台分级交易。

基层政府对集体资产交易信息动态跟踪和实时监管，保障村组集体经济活动公开化、透明化，减少“暗箱操作”“寻租”行为的发生。

二是“村章镇管”，规范公共权力运转。

基层政府借助公章使用制度规约村级组织权力运行。

在村民自治制度建立初期，由镇街政府相关部门代为管理（保管）村级组织印章，统一负责印章的登记、审批、备案等。

随着村民自治制度的深化发展，村居成立印章管理办公室，专门负责管理印章的审批、登记、备案等，村级资产管理办公室主任（会计站站长）负责保管村级组织印章，村委会会计负责组级印章管理。

村组两级印章的审批和保管相互分离，按照规章制度规范印章使用。

镇街政府享有村组印章制发权力，借此预防村组公共权力滥用。

三是项目调控，约束资源配置权力。

20世纪90年代，伴随农村税费改革进程，F市地方财政汲取能力趋弱，相应地对于农村公共基础设施建设投入减少，基层政府利用资源支配农村社会的可能性大大减低。

同时，F市在村级“政经分离”改革后，部分村居的集体资产被农民“分光吃净”，公共基础设施建设缺乏基金支持。

对此，政府依托“项目制”向农村输入资源，重新建立与农村的利益联结。

村级组织在集体经济资源稀缺、资金筹集能力孱弱的情况下，向上级政府“要资金”“跑项目”，村级公共服务和公共设施建设趋向科层化、部门化运作，强化了上下
层级之间的线条管理。

“项目制”背景下的村庄公共基础设施建设模式，实质上强化了基层政府对农村社会的行政介入，弱化了农民民主决策、民主参与能力。

1.组织化吸纳。

为实现基层社会治理秩序稳定，政府依托政党动员、行政规训和精英下沉等组织吸纳方式，有力规范农村基层民主运转。

一是政党力量动员。

新中国成立初期，国家遵循“政党下乡”的实践路径，依靠宣传动员方式重塑乡村组织，通过土地改革运动和阶级身份再造，建立国家、鄉村与农民的联系纽带，强化了农民对国家的合法认同。

人民公社时期，“政社合一”的管理体制推进了党组织总体支配农村社会[20]。

随着“乡政村治”体制的确立及市场经济制度的完善，村级自治组织的自主性、经济组织的独立性和农村精英的空心化效应复合叠加，基层社会结构与权力结构变迁导致村级党组织出现弱化、虚化甚至边缘化走势。

针对这一困境，F市组织部门下发文件，明确要求村“两委”“一肩挑”[21]、党组织与其他村级组织“交叉任职”。

另外，在村级组织选举过程中，根据《F市村（社区）10项重要事权清单》规定，自上而下赋权村级党组织推荐村（社区）各类组织班子候选人，引导村民开展民主选举活动。

村级党组织通过强化宣传动员作用，推进农村党务、村务、财务、服务一体化建设，实现了村级党组织对基层社会的全面领导。

二是行政力量规训。

伴随国家向农村社会放权，村民自治空间逐步拓展，市场经济不断深化，农民参与自治事务、经济事务和公共服务的需求日益多元化、复杂化，要求基层政府妥善处理行政与自治、自治与经济之间的关系。

其一，正确处理社会自治与经济自治的关系。

自2002年以来，F市推行村级“政经分离”改革，逐步实现村级自治组织、集体经济组织“分灶吃饭”，明确了社会自治和经济自治的组织定位、职责权限、制度规范和运行机制等。

其二，理顺自治服务和协助行政的关系。

F市率先在村（居）社区群众服务中心探索实施“选聘分离”制度，“让自治的回归自治，行政的回归行政”。

承担自治事务的村委会，在社区内由民主选举产生，享有村居基本误工补偿;负责社区公共服务的办公人员，由镇街政府直接聘任，受聘人员可以是村居干部，也可以是社会专业人员，工资薪酬由政府财政支付。

在此制度改革实践过程中，村居干部逐渐被行政体系吸纳，并向职业化、科层化方向转型。

一方面，村居干部需要按照“坐班考勤”“业务考核”等制度接受常态化管理;另一方面，村居干部依据上级行政部门制定的“社区自治清单”“公共服务清单”履职尽责，减少了村居自治服务中人情、关系等非正式制度的影响。

总体来看，村居干部协助行政的职能得以强化，而自治功能遭到削弱，出现了自治依附于行政的意外后果。

三是体制精英下沉。

在国家强制权力从农村退出、社会精英从农村流失的历史背景下，村居体制性权威趋于弱化，社会资本相对匮乏，村干部公共领导力供给不足，导致村庄公共事务治理衰败，进而影响基层社会秩序稳定。

对此，创新实施派驻“第一书记”的方式，将行政精英嵌入村居，可以借助国家赋权助力形式重塑村级治理体系，自外而内驱动农村村民自治运行。

在F市5区共存在41个“软弱涣散”村居，村庄治理失序。

对此，F市整合机构资源、统筹安排市、区、镇（街）41名党员干部，分别担任“软弱涣散”村居的“第一书记”。

一方面，“第一书。