中国养老保险制度变迁与评估

第二篇中国养老保险制度变迁与评估几乎在所有建立了社会保障制度的国家，养老保险都是最重要的社会保障项目。

这一方面是在人口老龄化趋势日益加剧的条件下，养老问题在许多国家或地区已经由个人的私人事务演变成了一种普遍化的社会风险，从而需要国家和社会建立社会化的养老保障机制；另一方面则是养老保险因其覆盖而较广，保障水平较高，其财务收支规模几乎在世界各国社会保障制度中一直高居所有社会保障目之首。

如1979—1983年间，美国、德国、澳大利亚、苏联、巴西等国家的养老保险金支出就均占整个社会保险支出的50％以上，英国、法国、意大利等国的同一指标均在40％以上，而上述国家的社会保险支出又均占其整个社会保障支出中的60％以上，有的国家或地区的社会保险支出占其社会保障总支出的比重甚至高达90％以上；在中国更是如此，以2000年为例，全国离休、退休、退职费用支出总额达2733.3亿元，其中离休养老金201.1亿元、退休养老金2305.7亿元。

而同年的失业保险基金支出为123.4亿元、医疗保险基金支出124.5亿元、工伤保险基金支出13.8亿元、生育保险基金文出8.3亿元％，即使再加上由国家财政口径支出的福利救济与抚恤费支出.以及由企事业单位支付的医疗卫生费等项目，用于离退休人员养老保险金的支出规模至少在70％以上。

因此，纵观国内外，社会保障制度的成败，在很大程度上取决于养老保险制度的成败；社会保障财政状况的优良与否，从根本上取决于养老保险制度的财政状况。

有鉴于此，现阶段研究中国社会保障制度的发展进程，重点应当放在养老保险制度上。

本篇所探讨的中国养老保险制度，主要是指出国家主导并面向劳动者的社会养老保险制度。

这种制度在计划经济时代表现为典型的国家——单位保障制，我们称之为传统养老保险制度；近10多年来则日渐走向国家——社会保障制，它以社会化、多层次化为建制目标。

不过，就全国而言，这一制度并未覆盖到全体国民.广大农村居民还未被纳入社会养老保险体系；即使是城镇，非国有单位职工及自由职业者亦大多仍被遗漏在这一制度之外，因此，迄今为止，中国大多数老年人的养老问题仍然依靠家庭来解决。

传统养老保险制度的发展与评估2.1传统养老保险制度的发展脉络2.1.1 新中国养者保险制度的初创(1950—1957)在中华人民共和国成立时，国家虽然可以对为新政权服务的革命工作人员继续采取供给制办法，但某些行业在旧中国建立的退体制度却有延续下去的必要。

因此，1950年3月15日，政务院财经委员会发出《关于退休人员处理办法的通知》，这是中华人民共和国成立后发布的第一个退休养老方面的法规，它标志着国家开始承担起主导职工退休养名保障事务的职责，但这一法规的适用范围却限制为旧中国就有退体金的机关、铁路、海关、邮局等单位的职工，从而只是对这些部门原有职工在旧中国亨受退休保障制度的延续或认可，并不能被视为新中国退休养老保险制度建立。

公认的新中国职工养老保险制度建立的标志，是《中华人民共和国劳动保险条例》的颁行(1951年2月26日由政务院公布.同年3月24日劳动部公布实施细则)，该条例虽然不是一部专门的养老保险法规，却是新中国成立后第一个内容完整的社会保险法规，它对职工的退休养老、疾病医疗、工伤待遇、生育待遇等多项社会保险及其管理都做了规范，从而标志着中华人民共和国劳动保险制度的确立，职工的退体养老保障是极为重要的内容。

这一条例规定的实施范围为有正式职工l00人以上的国营、公私合营及合作经营的工厂、矿场及其附属单位，铁路、航运、邮电部门各企业单位与附属单位；暂不实行劳动保险条例的单位，职工的保险待遇由各企业或其所属产业或行业的行政方面或资方与工会组织，根据劳动保险条例规定的原则及本企业、本产业或本行业的实际情况协商，订立集体合同来解决。

规定的退休条件是男职工年满60周岁、一般工龄满25年，女职工年满50周岁、一般工龄满20年，本企业工龄满5年者可退休养老；退休后由劳动保险基金按照其本企业工龄的长短每月付给退休养老金，替代率为50％—70％，直到退休者死亡。

1953年1月2日，政务院又颁布了《关于中华人民共和国劳动保险条例苦干修正的决定》，劳动部亦随之发布了该条例实施细则的修正草案，并与中华全国总工会联合发出了修正有关劳动保险待遇支付的通知。

修改后的条例进一步扩大了劳动保险的覆盖范围，工、矿、交通事业的基本建设单位和国营建筑公司均实行劳动保险。

到1956年，《劳动保险条例》的实施范围又进一步发展到商业、外贸、粮食、供销、合作、金融、民航、石油系统、地质、水利、水产、国营农牧场及林场等。

在这种制度规范下，职工的养老保险不是作为一项独立的社会保障制度，而是作为劳动保险制度整体中的一个组成部分，统一筹集劳动保险基金，然后再分项支付包括养老、医疗、工伤等在内的各项劳动保险待遇。

国家机关和事业单位工作人员的退休制度，是以1955年12月29口国务院发布国家机关工作人员退休处理哲行办法》、《国家机关工作人员退职处理暂行办法》、《关于处理国家机关工作人员退职、退休时计算工作年限的暂行规定》等法规为建立标志的，它有别于劳动保险制度中的企业职工退休待遇的单项养老保障制度。

它与企业职工退休制度所规范的内容大体相同，但因是独立设计的制度安排，也不可避免地存在着差异。

如企业职工退休养老金最高为本人标准工资的70％，而机关、事业单位工什：人员的同一标准却只有60％。

自此以后，国家机关、事业单位工作人员的退休制度与企业职工的退休制度一直处于并行格局。

这种长期并行的格局，迄今仍在影响着新时期养老保险制度的改革与发展。

在确立城市企业职工养老保险制度和机关、事业学位工作人员的退休制度后，国家亦注意到了农村中的孤寡老人，并将对农村中的孤寡老人的生活保障纳入农村建设与发展的整体规划之中。

1956年6月30日，第一届全国人民代表大会第三次会议通过了《高级农业合作社示范章程》，该章程规定：“农业生产合作社对于缺乏劳动力或者完全丧失劳动力、生活没有依靠的老、弱、孤、寡、残疾的社员，在生产上和生活上给以适当的安排和照顾.保证他们的吃、穿和柴火的供应，保证年幼的受到教育和年老的死后安葬，使他们的生养死葬都有依靠。

”这一规定即是中国农村“五保”制度的首次法规性规范；1960年4月10口，第二届全国人民代表大会第二次会议通过了《1956—1976年全国农业发展纲要》，第30条即明确规定对农村中的孤老残幼实行“五保”制度。

截至1956年，企业职工和国家机关、事业单位职工以及农村孤寡老人的养老制度全部确立。

到1956年底，全国被劳动保险制度覆盖的职工达l600万人，签订集体劳动合同的职工有700万人，实际上有2300万人参与了劳动保险制度中的退休养老保险，这一数据占全国国营、公私合营、私营企业职工总数的94％。

2.1.2传统养老保险制度的发展(1958—1966)鉴于企业和机关、事业单位的退休养老制度不统一，在胜利完成国民经济发展的第一个五年计划利1958年开始实施第二个五年计划的背景下，经全国人大常委会原则批准，国务院于1958年2月9日正式发布《关于工人、职员退休处理的暂行规定》，它放宽了退休条件，适当提高了退休的待遇标准，取消了《劳动保险条例》中规定的在职养老金，实际上是将工人、职员的退休养老保险统一化。

1958年7月5口，国务院还公布了《关于现役军官退休处理的暂行规定》；1959年11月6日，内务部、中国人民解放军总政治部联合发出《关于执行（国务院关于现役军官退休处理的暂行规定)的通知》，再次确认军官退休制度并由民政部门与军队政治机关共同负责。

为了解决退休人员的生活困难问题，当时的内务部与财政部还于1964年3月6日联合发出了《关于解决企业职工退休后生活困难救济经费问题的通知》，对退休人员的困难补助亦构成了退休养老保障的一项内容。

与此同时，随着城镇集体经济的不断发展，在集体单位工作的职工的退休养老问题亦涌现出来。

为了解决集体单位职工的养老保险问题，第二轻工业部、全国手工业合作总社于1966年4月20日颁布了《关于轻、手工业集体所有制企业职工、社员退休统筹暂行办法》、《关于轻、手工业集体所有制企业职工、社员退职暂行办法》，它首次尝试建立集体所有制单位职工的退休统筹制度，其规定的退休待遇低于国营企业和机关事业单位职工的退休待遇，退休养老金相当于发给本人工资的40％一65％。

由上可见，在1958—1966年间，因统一了工人、职员的退休制度和确立了军官退休制度，以及扩充了退休人员困难救济内容和尝试集体单位退休统筹，确实使退休养老保险制度得到了发展与完善.并形成了按照所有制区分退休制度的格局。

2.1.3传统养老保险制度的蜕变(1967—1977)1966年巾国开始“文化大革命”，国家自此进入了动乱时期，正常的退体制度亦遭到了严重破坏。

从1966年底劳动部遭到严重冲击到1970年6年撤销劳动部(劳动部业务工作并人国家计划委员会劳动局，1975年9月国家设立劳动总局仍由国家计划委员会代为管理)，工会系统亦几乎处于瘫痪状态，社会保险事务处于无入管理的状态。

“在这种背景下，原有的退休养老制度因有法难依、有章不循而处于失控状态，大批具备退休、退职条件的企业职工和国家机关、事业单位工作人员得不到妥善处理，其后果便是企业单位人员不能更新，机关事业单位人员老化，干部、职工实际上走向了终身制。

与此同时，由于社会保险管理机构被撤销或处于瘫痪状态，劳动保险金的征集、管理和调剂使用制度亦被迫停止。

1969年2月，财政部颁发《关于国营企业财务工作中几项制度的改革意见(草案)》，规定“国营企业一律停止提取劳动保险金”’“企业的退休职工、长期病号工资和其他劳保开支，改在营业外列支。

”这一文件正式决定了原有职工退休养老保险制度的蜕变，即劳动保险自此失去了统筹调剂的机能，职工退休养老由社会事务演变为职工所在单位的内部事务，并一直延续到改革开放时代。

由此可见，1967年以后的退休养老保险制度虽然还是国家负责由政府主导，但责任重心已经转移，变成了单位保险，这种蜕变所带来的不仅是这一时期退休养老方面的混乱局面，而旦是长期影响中国养老保险制度改革、发展进程的一个重要因素。

因此可以把它看成是中国社会养老保险制度改革的重大挫折。

2.1.4传统养老保险制度的修复（1978—1986）《老弱病残干部的暂行办法》、《关于上人退休、退职的暂行办法》，达两个办法作为对1958年颁布的退休办法的全面修订，是“文化大革命”结束后国家恢复重建退休养老制度的重要标志。

上述政策与1958年的原有规定相比，最重要的变化就是将原来企业和机关、事业单位实行的统一退休、迟职制度再分别由两个法规来规范，这主要是因为在1958年至1979年间，工人与干部结构情况发生了很大变化。