公共事业管理的责任和监督

发达国家监督机制框架：
２、监督规则 （３）财务规制 盈余分配约束（non-distribution onstraint): 即机构盈利和剩余不能在领导层和管理层分配。 支出比例规定：加拿大，年度财务剩余不得超过 总额的１０％，且必须是慈善项目支出。 行政开支比重规制：即用于维持机构运营的费用， 包括雇员工资、设备、差旅费等。
三、我国公共事业组织责任分担与监督机制
（二）公共组织监督机制存在的问题 7、市场约束软化——限制竞争的副产品 分级管理带来的地域上限制竞争； 同一行政区域内，不允许设立相同或相似的社团。
三、我国公共事业组织责任分担与监督机制
（三）完善我国公共事业组织监督机制的措施 1、完善我国公共事业组织的组织立法 2、减少公共事业组织登记限制，简化登记程序 重登记、轻管理 重管理、轻登记 3、加强公共事业组织的日常监督 确立公共事业组织章程的最低要求； 增强年检的可操作性； 加强公共事业组织的财务监督； 对公共事业组织财政优惠的制度化。
三、我国公共事业组织责任分担与监督机制
（一）责任分担 政府、企业二元格局
政府、企业、第三 部门三元格局
责任分担现状：

社会公共事业责任分担的法规、政策几乎空白； 民间合作承担公共事务的意识淡薄、能力乏弱。
三、我国公共事业组织责任分担与监督机制
公共事业管理特点： 政府仍是管理公共事业的主体； 各级政府行政部门机构庞大，效率低； 管理方式：行政命令、宣传教育等； 缺乏承担公共事务职能的民间机构。 公共事业管理责任分担：即打破政府作为公共
三、我国公共事业组织责任分担与监督机制
（二）公共组织监督机制存在的问题 5、“角色冲突”——监督主体的身份障碍 公共事业组织的二重性：官方性与民间性并存 6、“双重俘获”——监督疲软的必然结果 “俘获论”：即某些机构或集团可以利用和凭借自己 在信息、知识、财富等方面的优势，对另一些机构 或集团的政策或行为形成支配，从而使对方只作出 符合自己心意的举动。
三、我国公共事业组织责任分担与监督机制
（二）公共组织监督机制存在的问题 1、社会腐败对公益机构的侵蚀 （1）违规从事营利性商业活动； （2）财务管理混乱带来的违规与腐败； 公益机构违规筹款 挪用公益基金及捐赠物资从事不符合其宗旨的活动 和事业 侵占或贪污捐款物资 逃税漏税、逃汇骗汇 日常管理中的财务浪费
三、我国公共事业组织责任分担与监督机制
（二）公共组织监督机制存在的问题 1、社会腐败对公益机构的侵蚀 （3）公共事业组织的官僚化倾向（论资排辈、官本 位）； 2、“道德滑坡”——公共事业组织所面临的道德危 机 危害： 损伤人们的慈善之心，影响资金来源和业务拓展； 影响公共事业组织公共责任的实现。
案例1：大型群众性活动重大安全事故罪 素材1\链接\案例： 大型群众性活动重大安全事 故罪.doc 案例2: 毛乌素沙漠农民治沙者的光荣与尴尬 素材1\链接\三、案例研究：毛乌素沙漠农民治 沙者的光荣与尴尬.doc

一、公共事业组织的责任和监督 ２、公共事业组织的公共责任 内涵：即公共事业组织在公共事业服务与管理过程中依
美国的慈善捐赠：



在美国，国税局通过监管慈善机构的资金流向， 决定其是否具有免税资格。 捐款人可以享受捐款部分的免税，捐款人在向国 税局申请免税时，需提交由慈善机构提供的捐款 凭证。美国国税局为了查验捐款人的免税申请是 否属实，还会对慈善机构的捐助名单每两三个月 抽查一次。 美国的免税制度既能鼓励美国人捐款，也能使美 国国税局借机监管慈善机构与捐款人、受捐人。
一、公共事业组织的责任和监督 1、公共责任 构成要素：承担公共责任的行为主体；公共责 任的内容；公共责任的客体。 表现形式：行政责任；法律责任；道义责任 监督机制： 外部监督：立法监督、司法监督、政党监督、 社会监督、舆论监督 内部监督：工作检查、绩效考核、审计、审核、 受理申诉与控告等。
三、我国公共事业组织责任分担与监督机制 （二）公共组织监督机制存在的问题 6、“双重俘获”——监督疲软的必然结果 主管部门对社团的“俘获”：主管部门将社团作为其 巩固和扩大既得利益的工具。 党政机关领导干部兼任社团领导职务；（逐利行为） 社团成为安置闲散人员的分流渠道； 社团活动空间的大小取决于主管部门的开明程度。 社团对主管部门的“俘获”：资源依赖，为社团拨付 资金，监督疲软。
中国的慈善捐赠：



捐款免税制度手续繁杂、多头管理，鼓励作用有限 也谈不上监管。 民政部正在起草《慈善事业促进法》。 慈善立法思路：慈善资金的使用必须体现捐赠人的 意愿，要对慈善资金的使用效果进行考核。 链接：人民议事厅：王振耀、金锦萍、徐永光谈慈 善热点。
公共事业管理的责任和监督
一、公共事业组织的责任和监督 1、公共责任 内涵：即公共组织及其成员履行职能与职务所 承担的职责与义务。 主观责任：公共组织成员对公共目标、公共使命 的良知、认同与忠诚。 客观责任：公共事业组织对工作任务和管理对象 所应尽的义务和职责，表现为承担不当行为的 消极后果。
３、发展趋势 （３）公共事业组织自律机制的强化 行业监督约束机制：强调职业责任、引入行业认 可制度、行业巡视制度等； 组织内部监督机制：强化财务管理制度、核算制 度、成本效益分析，推进工作透明化、程序化。
发达国家监督机制框架： ３、发展趋势 （４）公共责任层次由低向高的重点转移 低层次公共责任：强调服从和遵守规则，重点是财 务责任和过程责任，主要目标在于避免违规行为 和避免丑闻。 高层次公共责任：强调结果为本和创新意识，追求 项目的实际效益。
三、我国公共事业组织责任分担与监督机制
（二）公共组织监督机制存在的问题 4、“组织缺位”——监督主体多元化与激励不足 原因： 现有法规缺乏可操作性界定； 民政部门职能的多样化和社团管理力量的不足使其 无力应付对众多社团的监督和管理； 人民银行和国家审计部门无暇顾及对公益机构的监 督； 监督主体责任意识的缺乏是深层原因（权力本位）。
二、发达国家的公共事业组织监督机制
英国“行政监督模式”的确立
（administrative supervision) 政府对慈善事业的监督： 早期：大法官制 １６０１年：《慈善事业法》，监督专员制度。原 告动议(relator action),由检察官代理个人或团 体提起公诉，审理遵循一般法律程序。 １８６０年：成立“慈善委员会”。 监督机制：以监督专员或慈善委员会为主，具有主 动性和行政规制特点。
法或依章程所承担的工作责任。 消极公共责任：不做坏事。“避免违规，避免不当行为和 账目的完善管理”。 积极公共责任：努力做好事。“资源的有效利用以实现所 追求的目标”。 责任监督机制： 行政监督、司法监督、社会监督、舆论监督、行业监督等。 责任追究方式：行政检查、司法诉讼、舆论批评、民间 协商、内部处理等。
三、我国公共事业组织责任分担与监督机制
（二）公共组织监督机制存在的问题 3、薄弱的社会监督 （1）公众监督意识薄弱 （2）新闻舆论监督的无力 （3）民间监督和评估组织的缺失 4、“组织缺位”——监督主体多元化与激励不足 社会团体的监督主体：民政部门、业务主管单位、 财政部门、审计机关
三、我国公共事业组织责任分担与监督机制 （二）公共组织监督机制存在的问题 4、“组织缺位”——监督主体多元化与激励不足 理论上：监督主体多元化和职责分工不明确可能导致 “集体行动的逻辑”（奥尔森），即产生不同主体 之间相互扯皮、互相推诿的尴尬状况； 实践上：监督主体多元化导致“三个和尚没水吃”。
发达国家监督机制框架： ２、监督规则 （１）注册登记制度 注册好处：免税优惠、法律保护、由官方认可而 获得声望。 注册条件（英国）：独立身份和自主运作；由董 事会实施管理和控制；董事会成员不得从机构 索取报酬。 原则：受益者为所有公众或大多数人（救灾扶贫 活动例外）；从事明显政治活动的机构除外。
发达国家监督机制框架： ２、监督规则 （２）财政优惠 英国免税优惠：豁免直接税（如所得税、公司税、 资本收益税），地方税税额自动减免８０％。 美国免税优惠：享受优惠的组织范围广泛；具有 免税地位机构的所有收入都享受免税优惠；捐 款者享受的免税优惠大于其他国家。
发达国家监督机制框架： ２、监督规则 （４）投资规制 英国：１９６１年颁布了慈善机构投资法。 投资和贸易的区分：贸易行为为法律所禁止，其 利润不得享受免税优惠； 董事会负责制 专业咨询和投资经理制 投资的基本原则：安全和道德投资
发达国家监督机制框架： ２、监督规则 （４）投资规制 安全投资：慈善机构是经济资源的消极持有者 （passive holder of economic resources), 非财富的积极创造者（active creator of wealth)。 道德投资:投资项目和投资机构的选择应着眼于慈 善机构的利益，而非董事的利益。
事业管理的唯一主体，逐步实现公共事业管理 社会化，把一贯由政府直接承担的公共事业责 任转移给民间非营利组织。
三、我国公共事业组织责任分担与监督机制





政府：“有进有退”，“有所为、有所不为”。 非营利组织：弥补政府、市场缺陷，医治“市场 失灵、政府失灵综合症”。 非营利组织的建设： 专业人才队伍建设，包括志愿人员、专职管理人 员、组织的专业定位； 效率组织：改革管理方式，提高效率； 廉洁组织：筹资募捐
三、我国公共事业组织责任分担与监督机制
（三）完善我国公共事业组织监督机制的措施 4、明确界定政府监督主体，加强监督力度 监督重点：公共事业组织是否违规，不应涉及其日常 运作的管理。 5、营造竞争透明化，促使公共事业组织运作透明化 6、建立公共事业组织行业监管，完善自律机制 建立科学合理的评估体系，并由专业化评估机构 进行评估。
发达国家监督机制框架： ２、监督规则 （４）投资规制 投资类型的限制：商品买卖和昂贵艺术品购置； 投机行为和期货交易；房地产投资 （５）“不公平竞争”的规制 美国１９５０年税法规定：不相关活动 （unrelated business)不能享受免税优惠。
发达国家监督机制框架： ３、发展趋势 （１）政府对公共事业组织管理的强化 规制范围扩大； 规制的具体化和细密化； 加强管制机构的权力； 完善监督控制的程序。 （２）多元监督体系的完善和强化 充分发挥社会监督力量，包括舆论监督机制和 市场监督机制。
发达国家监督机制框架：
３、发展趋势 （２）多元监督体系的完善和强化 舆论监督：大众传媒的普及和影响力的增强；舆 论监督力量向社会各个角落的广泛渗透。 市场监督：第三部门各机构之间对有限资源的竞 争日趋激烈；捐款者效益意识增强，倾向于将 资源捐给管理良好且活动效益明显的组织。
发达国家监督机制框架：
二、发达国家的公共事业组织监督机制
美国非管制模式（unregulated philanthropy)
“胡萝卜加大棒政策” “胡萝卜政策”：税收优惠；赋予其他特权；各级政 府对慈善机构的直接和间接支持。 “大棒政策”:特权尤其是税收优惠的剥夺；司法调 查及相应的处罚。
发达国家监督机制框架： 监督机制：以国家监督为主（行政监督结合司法 监督），辅之以社会监督和内部监督。 １、监督主体 多元化模式：美国，税务和司法部门负有监督慈 善机构的主要责任。 专门机构模式：英国，慈善委员会，其职能如下： 制定规则；司法或准司法权力；行政管理和监督。