代表社区联络站的涵义、保障与创新价值

代表社区联络站的涵义、保障与创新价值
作者：宋显忠
来源：《人大研究》2019年第11期
代表社区联络站的创建，弥补了人大代表联系群众和服务选区及选举单位的制度空白，为人大代表制度的进一步改革和创新奠定了扎实的社会基础。

萌发于深圳的人大代表社区联络站是我国进入二十一世纪之后人大制度改革创新的一项标志性成果。

代表社区联络站的创建，弥补了人大代表联系群众和服务选区及选举单位的制度空白，为人大代表制度的进一步改革和创新奠定了扎实的社会基础。

本文尝试从学术的角度梳理代表社区联络站的制度涵义、运作的制度保障和制度创新的价值，以此为契机打开新时期人大制度改革和创新的一个理论突破口。

一、代表社区联络站的制度涵义
代表社区联络站是我国基层党委、群众、人大和代表共同改革创新结出的制度成果。

透过其形成的历史背景和实践形态，我们才能更好地理解代表社区联络站的内涵。

1.代表社区联络站创建的背景与初衷
代表社区联络站是指区人大设在街道或社区的人大代表工作室。

人们习惯上都将其简称为“代表联络站”，其中略去的“社区”一词其实是体现街道或社区设立的“代表联络站”的属性和涵义，反映这一事物生成的关键背景。

“代表联络站”这个词最早出现于二十世纪九十年代，当时指的是设置于政府和司法机关的人大代表联络点，而设在“社区”里的“代表联络站”则是深圳的首创。

深圳的第一个，也是全国的第一个代表联络站诞生于深圳南山区的月亮湾社区。

月亮湾社区居委会为了便于与政府部门沟通，解决小区业主的公共需求和社区、街道公共产品供给不足不到位的问题，在街道党工委、深圳市和南山区人大的支持下，组织居住在月亮湾小区和周边的人大代表于2002年在该小区设立了国内第一個社区代表联络站（2002-2005年称为“代表工作站”，后改为“代表联络站”）。

联络站设到了社区里，使代表可以联系群众和服务选区，才有了今天人们看到的“代表社区联络站”这一新生事物。

从“代表联络站”到“代表社区联络站”这一词之差，背后却是代表联络站从人大机构驻政府机关和司法部门的工作点，转变为代表驻社区服务群众的工作点，是联络站以及基层人大和人大代表的性质和职能的一次重大转向。

伴随着市场经济和改革的不断深入发展，单一行政主导的管理模式和管理标准无法满足人民群众日益多样化的公共需求和广泛的参与要求，难以提供与多样化的社会需求一致的公共产品。

和开始于小岗村的土地承包制一样，代表社区联络站也是需求推动下的一项“供给侧”改革。

当时月亮湾片区治安、环境污染、民生以及其他社会矛盾问题丛生[1]，社区应对无策，居民会为了与街道和区政府职能部门进行沟通协调，想到请社区及周边居住的各级人大代表提
供支持[2]，在街道党委和南山区人大的支持下，由代表敖建南出面联系月亮湾片区的各级人大设立了月亮湾片区代表联络站（最初叫“代表工作站”，后改为代表联络站），这是深圳也是全国的第一家代表社区联络站。

当时不仅没有在社区设立代表联络站的明确法律依据，也没有人大代表闭会期间行使代表权利的明确依据。

敖建南创造性提议设置联络员这一常设的制度角色，配合非专职的人大代表开展联络群众工作。

通过专职联络员与非专职人大代表这一对工作组合，代表联络站建立了稳定的工作机制。

进站工作代表，既有南山区人大的，也有深圳市人大和广东省人大的，依托三级人大代表的意见和建议权利，居民诉求即可纳入区、市和省三级决策平台，因而受到区一级政府和职能部门的高度关注，居民与政府部门因此形成稳定的沟通和协商机制，居民的需求与政府的供给之间实现了直接对接，各个小区和居民得到了他们急需的公共供给。

如根据小区居民需要配置治安、城管执法、消防和环保执法力量，规划和建设小区内的停车场、停车位等，参与街道社区民生工程的编制和执行计划、编制和执行预算、工程监督和验收等事务。

代表进社区和代表社区联络站因此成为一种新的深圳模式，并赋予“代表联络站”这一名词以全新的涵义[3]。

代表社区联络站作为一种深圳模式，也很快推广到其他地区。

2005年浙江省设立了第一个人大代表联络站。

2013年11月，十八届三中全会发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“通过建立健全代表联络机构、网络平台等形式密切代表同人民群众联系” ，代表着代表社区联络站正式纳入中央的改革方案。

《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》再次强调，“完善代表联系群众制度，建立健全代表联络机构，拓宽代表联系群众的方式和渠道”。

2015年8月全国人大常委会修改《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》）《代表法》《选举法》，为县区人大常委会设置工作机构和其他机构，完善代表履职监督和代表联系群众开放了制度空间。

至此，代表联络站作为新时代人大制度改革的一项重要举措，获得了系统性的政策和法律支撑。

2.代表社区联络“站”的属性
社区代表联络“站”作为一个代表履职场所，具有两个方面的制度属性。

（1）人大代表的社区工作室
代表联络“站”是代表的社区工作室。

这一句判断，包含两层涵义。

①代表社区工作室。

代表社区联络“站”其实就是人大代表的社区工作室。

各国的代表都在自己的选区设有工作室，用以联系选民，为选区服务。

过去因为我国人大代表并非专职，因而习惯上认为代表履职场所就是人大会议场所，未考虑其在选区或原选举单位的工作室问题，深圳开创的代表进社区和在社区设立代表联络站的一个重大的突破就是为代表在社区或原选举单位配置了一个工作室。

②代表小组集体履职的工作室。

根据《代表法》规定，我国的人大代表只能通过代表小组集体行使权利，《代表法》第二十一条，“县级以上的各级人民代表大会代表，在本级或者下级人民代表大会常务委员会协助下，可以按照便于组织和开展活动的原则组成代表小组。

县级以上的各级人民代表大会代表，可以参加下级人民代表大会代表的代表小组活动”。

因而代表社区联络站创建之初就不同于西方那种代表个人的工作室，而是多个层次人大代表共用的工作室。

2014年发布的《深圳市人大代表社区联络站工作办法》第二条规定，“联络站是人大代表闭会期间集体履职的工作场所，是市、区两级人大常委会和街道联系人大代表与人民群众的工作平台。

”明确了代表联络站的基本属性。

（2）街道工委运营的代表履职场所
代表社区联络站是代表闭会期间“联系群众”的工作场所，是由区县人大常委会决定设立和街道人大工委负责运营，设有组织机构、专门人员和专门的管理制度的代表小组工作室。

①街道人大工委运营的代表小组工作室
代表联络站是街道人大工委运营的人大代表工作机构，有两个层面的组织管理制度。

首先，代表联络站是以进站代表为主体。

进站代表推选其中一人为联络站的站长，进站代表在站长的领导和协调下独立开展工作。

其次，联络站还设有专职或兼职的工作人员——联络员，协助代表开展工作。

联络员是代表联络站常态化运行的一个关键。

因为我国人大代表非全职，不可能天天进站履职，代表不在站里的时候，专职或兼职的联络员就可以负责与居民预约时间，记录居民的诉求，联系有关部门发送联络函，协助代表处理各方面的相关事务。

②区人大常委会设立的代表小组工作室
代表社区联络站是区人大常委会设立的代表闭会期间集体履职场所。

进站代表的履职工作受区人大常委会领导，联络站的日常运营业务由常委会设立的街道工委管理。

《地方组织法》第五十三条规定：“市辖区、不设区的市的人民代表大会常务委员会可以在街道设立工作机构。

工作机构负责联系街道辖区内的人民代表大会代表，组织代表开展活动，反映代表和群众的建议、批评和意见，办理常务委员会交办的监督、选举以及其他工作，并向常务委员会报告工作。

”目前，全国各地设立街道人大工委，就是地方组织法规定的工作机构，而深圳市就明确了街道人大工委管理联络站，基本明確了代表社区联络站的两类业务的管理关系。

二、运行代表社区联络站的制度保障
代表社区联络站的产生和发展是基层首创，更是深圳人大开启的一项改革实践。

代表社区联络站的每一步发展都是在深圳市和南山区两级人大、南山区委、南山街道党委的呵护、规范和指导下实现的。

深圳市人大在尊重基层首创精神的基础上，通过对联络站工作的规范和指
导，逐步发展出一套成熟的与《地方组织法》《代表法》严格保持一致的管理制度，用以保障代表社区联络站的规范和有效运作。

1.联络站的规范运行保障
“规范”的涵义可以区分为两个层面，首先是“依法”，依照法律设定的基本原则和基本规范运营。

其次是“合规”，按照法律或政策设定的行为模式和技术标准运行。

（1）确保代表联络站的依法运营
排除非法因素的干扰，确保联络站的依法运作是这一改革探索成功的关键。

《深圳市人大代表社区联络站工作办法》从原则和代表行使权利的具体规则两个层面确立代表联络站依法运营和代表依法行使权利的制度。

①明确联络站依法运营和代表依法行使权利的基本原则
联络站依法运营和代表依法履职是通过联络站开展代表联系群众工作的基本前提。

《办法》第六条以开展联络站工作基本原则的形式规定，“联络站在法律法规范围内开展工作，人大代表应当依法解决基层问题”，这一规定是认定联络站工作合法性的基本依据。

②代表必须通过“法定途径和规范方式反映问题”
《办法》第五条规定，“人大代表应当积极参加联络站工作，认真听取社区居民、基层单位和组织的意见，通过法定途径和规范方式反映问题，努力推动基层各项事业发展，化解社会矛盾，推进和谐社区建设。

”“法定途径和规范方式反映问题”是进站代表履职合法性认定的一项重要依据。

（2）确保联络站的合规运营
依法是联络站制度的一个基本前提，合规是联络站日常管理的重点。

深圳代表联络站制度的一个重要特色就是创造性地使用一系列具有自己实施功能的文案管理方法，用以确保联络站的管理规范和代表权利的行使规范。

①建立工作台账制度
工作台账就是分步骤、要素记录一项工作基本流程的流水账。

为了确保联络站和进站代表工作全程留痕，联络站要求使用统一制作的工作台账，用以详细登记进站代表的工作情况，包括活动的类型、活动的方式、活动的内容、参加的代表和群众人次，还有通过联络站提交的代表议案建议、发出的联系函和其他文件的情况和推动问题解决的情况，等等。

通过简明扼要的要素式记载方式，就进站代表的工作过程及其相关反馈进行全程记录，要素式记录本身就是要
求代表就有关文件形式要素的限制，以公开接受选民监督和街道人大工委、区人大常委会的管理，同时，确保联络站运作和代表活动全程符合《办法》设定的形式要求。

②使用统一的“联系函”
联系函是进站代表向有关部门反映问题提出建议、意见和批评使用的统一格式的函件。

深圳人大专门设计了统一格式的联络站联系函，用于代表从联络站向有关部门反映问题和提出意见、建议和批评。

使用联系函有两方面的作用。

一是凸显联络站和代表工作的正式性，另一方面使用“联系函”需要记录存档。

《办法》规定“各联络站对联系函使用情况应登记造册”，避免联络站的名义和代表权利被滥用。

同时，《办法》还规定了联系函的书写格式和使用程序，设定了使用联系函反映问题的程序等等。

如果说合法性一定程度上依赖其他机构的认定，合规则主要是内控机制的标准。

工作台账和格式化的公文，只要设定好侧重管理的要素和填表要素，即可通过档案管理落实对文本的形式要求的方式，实施对有关工作的标准化管理。

通过每一项工作的系统备案，即可实现对联络站运营的公开化，接受选民和人大常委会的监督和管理。

2.有效运营的保障
“有效”指的是能够达成制度的目标，联络站的制度目标就是通过进站代表使居民的需求、政府供给通过代表社区联络站这一沟通和协商的媒介，实现需求与供给的成功对接。

（1）确保公共供给与居民需求的对接
促成政府供给与居民需求之间的成功对接，取决于代表社区联络站的自身建设。

①联络站提供多样化的代表工作方式
要强化联络站的桥梁纽带作用，就必须安排多样化的代表活动，用以满足各方面各类型的参与、沟通和协商活动。

深圳市人大统一规划全市的代表社区联络站开展多样化的代表活动。

《办法》第二十三条规定：“联络站工作应该贴近民生，根据实际组织人大代表开展接访、走访、约访、回访、调研、视察、慰问、民生议政会、代表议事会、选民见面会、述职会等多种活动。

”这些活动可以分为两大类。

一部分是《地方组织法》和《代表法》规定的代表开展的联系群众活动，主要还是代表与社区居民之间的联系，除了传统的调研、视察，深圳社区联络站进一步发展了选民见面会、述职会等代表与居民的交流形式，用以加强代表与选民之间的联系。

另一部分则是代表服务选区和群众工作范畴，必定涉及第三方的企业和政府部门，这样的活动形式诸如民生议政会、代表议事会等，通常需要第三方到场列席会议。

联络站多样化的代表活动密切了选民与代表的联系，树立了代表的威信，强化了联络站的桥梁纽带作用。

②“联络员v联络员”的对接方式
月亮湾片区代表社区联络站的一个关键的创新成果就是联络员制度。

常设的联络员解决了代表非全职与居民全时诉求表达之间的时间和空间衔接的困境。

深圳人大发布的《办法》不仅肯定了联络员这一创新成果，要求每一个联络站必须设置专职或兼职的联络员，协助进站代表开展工作，向对口部门递送联系函，办理后续的协调工作，同时还进一步要求政府职能部门也要指定专人负责接收和协调办理代表通过联络站提出意见和建议。

深圳人大发布的《办法》特别要求市区各级政府和部门也应当设置代表联络员，负责与联络站对接开展工作。

区人大负责将市区各部门代表联络员制印成册，发送各级人大代表。

从而把联络站发出联系函与受理部门的答复之间的往来日常化、制度化和机制化，降低了代表社区联络站运行的机会成本，确保了联络站运行的有效性和运营效率。

（2）代表履职与意见办理单位的激励机制
激励机制是一个制度运转的关键因素。

社区联络站的有效运营离不开两方面的激励机制，一方面是代表进站履职的激励机制，另一方面是意见办理单位的激励机制。

①代表进站履职的激励机制
我国人大代表的提名和当选过程竞争性较弱，代表何来服务选区和群众的热情呢？深圳的探索证明在代表履职环境同样可以引入竞争和其他相应的激励措施。

深圳两级人大根据《代表法》规定的履职监督措施，设定每位代表每年4次进站服务社区，设计了一套措施用以考核和激励代表积极进站履职。

其一是依托联络站举行的选民见面会和述职会，要求每位代表进站面对社区选民代表进行述职，运用“面子原理”促动每一位代表积极进站履职。

其二是代表履职积分制，根据代表为社区和群众办事的难易和居民评价给每一位代表打分，每年根据代表的积分对代表进行绩效考核，督促代表积极履职。

其三是通过联络站的官网和电视台专门频道跟进报道代表进站履职和解决群众关心事项的活动过程，借助公众的评价和媒体效应，从精神和名誉上激励代表积极服务社区和群众。

②意见办理单位的激励机制
建立意见办理单位的激励机制较为困难，不过，深圳两级人大已经探索相关的激励措施。

比如，坪山区人大对意见办理单位实施百分制分段评价机制，即根据办理结果的“满意”“基本满意”和“不满意”设定了七个档次，每一档设定一个分值，对意见办理情况进行打分评价。

评价分为两个阶段，第一个阶段是提出意见和建议的代表对答复情况进行打分评价，第二个阶段是年底通过听取专项汇报、查看资料，视察调研和走访群众等形式，对答复的落实情况进行评价。

两个阶段打分按照固定的比率加总，就形成了一个较为客观和公正的分值。

人大将各个单
位意见办理的评分结果向社会公开，并会同市区两级政府督察室对有关部门的意见办理机关进行绩效考核，表彰其中的先进单位。

三、代表社区联络站的创新价值
代表社区联络站是我国人大选举和议事程序之外的一项体制改革，是我国人大制度适应了人民群众权利意识、公共意识和参与意识觉醒而进行的一项改革探索。

代表社区联络站的创新价值，一言以蔽之，就是为我国的人民代表大会制度注入了社会职能，同时，也把基层治理納入了民主和法治的轨道。

具体而言，可以区分为两个层面。

1.补齐人大和代表制度的两项制度短板
民主集中制下的我国地方各级人大是产生国家权力机关和确定国家基本政策的一个个中间环节。

因而地方各级人大和代表制度早期突出的是对上的国家权力机关代表选区和选举单位的选举和决策的政治代表职能，而非对下服务于选区和群众的职能。

随着我国经济和社会飞速发展，代表与选区、选民、原选举单位脱节的问题日益突出，严重制约了我国人大代表机构的职能和人大的权威，成为制约我国人民代表大会制度的一个软肋。

代表社区联络站的创建初步解决了代表与选区、选民缺少日常联系机制的困境，有效地弥补了我国人大和代表制度的两块制度短板。

（1）弥补了人大闭会期间的职能空缺
代表联络站弥补了我国人大制度的一项功能上的空缺结构，即人大闭会期间的职能问题。

我国中央和地方各级人大每年会期很短，2015年修法之前，人大闭会期间代表行使权利的地点缺少明确的法律规定，行使权利的方式也语焉不详。

代表联络站的创建让我国的人大代表与国外代表一样获得了选区办公室，为人大代表在人大闭会期间继续履职提供了一个工作场所。

作为承载人大闭会期间部分人大职能和代表权行使的一个载体和机制，人大代表联络站成功弥补了人大闭会之后的功能空缺，使得人大代表在基层人大常委会（乡镇人大主席团）的领导下进驻社区联系选民，行使代表权利，履行代表职责，实现人大闭会期间代表履职和各级人大监督职能的常态化和制度化。

（2）补齐代表制度的短板
与专注选举和人大决策过程研究和改革不同，代表社区联络站改革强调的是服务社区和服务群众，因而代表社区联络站的创建成功弥补了代表服务选区和原选举单位的结构空缺。

2015年之前，我国《代表法》仅规定了代表闭会期间小组活动形式，对代表闭会期间的权利和义务的规定较为疏阔，也无行使权利的地点要求。

事实上，闭会期间人大代表权利处于一种休眠状态，人大代表缺少明确的法律依据使用代表权利服务选区。

这样既不利于人大监督职能的发挥，也不符合我国治理体系现代化的实践要求。

代表联络站这一擦边球，将代表权利从人大会
议期间延伸到了闭会期间，人大代表可以进站与选区或原选举单位的群众交流，听取选区群众意见和建议，行使代表权利，履行代表职责，成功填补了我国代表制度的一块结构缺失以及基层治理体系监督不足的先天缺陷，为基层治理体系的转型升级提供了一个关键的制度支点。

2.促进基层治理体系转型
代表服务于选区和选民是现代社会的治理结构中的一个必备的组成部分。

代表社区联络站的另一创新价值就是和街道人大工委一起，填补了街道一级缺少居民代表参与和监督空缺，完善我国的基层治理体系，以“代表联系群众”为契机，促成公共产品与需求相互对接，激活我国地方人大和代表制度改革创新与服务社区的职能，推动我国基层治理结构的民主化与法治化转型。

（1）健全城区基层治理的决策结构。

我国城市街道作为一个管理层级，承担民生项目的申报、预算编制和执行工作，然而城市的街道并不设置人大。

居民无法通过自己或其代表参与和监督关系居民利益的民生项目的计划编制、预算编制、监督和决算审议，由此而形成一种结构性的悖论，即街道办作为一级管理机构既负责编制计划、编制预算，又负责执行预算，社区居民作为项目受益人却没有发言权。

这既不能保证公共供给与居民需求对接，也无法保证公共产品与公共服务的公益属性。

这也是目前国内城市民生项目建设和管理不足的重要原因。

因而代表社区联络站及其最新形式——深圳市依托代表联络站开发的代表议事会、民生议政会以及更高层次的选民代表会议等代表履职活动，汇集基层社会不同利益诉求和不同意见，引导各方与党政的决策部门、职能部门展开协商，探索和建立共识，既弥补了街道这一层级缺少代表参与的结构缺陷，完善城区的基层治理的决策结构，打破单一行政主导模式下造成的政府部门既当运动员又当裁判员而群众只能当观众的利益困局，探索建立政府供给与居民需求之间的对接机制，确保公共产品的公益属性，同时，也有望推动基层协商民主建设，开创共建共治共享的社会格局。

（2）健全基层治理的监督结构。

基层的街道和社区基本处于熟人社会群落之中，政策和法律的制定和执行易受熟人关系干扰，任何单一的和行政性的监督机制都难以到位，难以建立和维持客观性的法律秩序。

代表社区联络站作为一种中国特色的代表集体履职工作室，可以汇集三级或四级以上的人大代表，街道或社区的问题可以通过区、市、省以及全国人大代表的意见和建议，进入更高一级政府的关注和办理范围，因而各级人大代表下沉基层进站服务社区和群众，背靠更高层级的权力机构和政治力量介入基层管理，可以有效地突破街道社区熟人社会小圈子的权力和利益平衡，把法律和政策导入基层治理过程，配合监察、检察和审计等部门的工作，有效弥补基层治理监督体系先天不足的缺陷，为基层社会治理的法治化转型提供一个重要的制度支点。

相对于党政机构封闭的科层化决策内部可能存在的权力和利益冲突而言，代表通过人大向有关部门提出意见和建议的行使参与政府决策，与职能部门的决策一般不存在权力冲突，而且，代表社区联络站开展代表议事会、民生议政会之类代表与居民的有序互动，又可以激发代表服务社会的热情。

因而规范有效运营的代表社区联络站可以形成一个相互激励的正。