残疾人综合服务设施利用情况研究——基于四川省成都市的调查

残疾人综合服务设施利用情况研究——基于四川省成都市的
调查
杨立雄
【摘要】This paper conducted a comprehensive survey the resource utilization of People with Disabilities Comprehensive Service Center in Chengdu, Pixian and Qionglai, these three centers are affiliated agencies of Chengdu Disabled Persons＇Federation. Under the four indicators Comparison research among per capita area, space utilization rate, the number and frequency of services of unit area, the facilities utilization frequency, this paper found that the resources effective utilization rate of integrated services center for the disabled is low. The reasons are two aspects, administrative -oriented in comprehensive service center and structural contradictions between supply and demand.%本文对成都市残疾人联合会下属的成都市残疾人综合服务中心、郫县残疾人综合服务中心和邛崃市残疾人综合服务中心的资源利用情况进行了全面调查，通过比较人均面积、空间利用率、单位面积服务人次和设施使用频次等4个指标，发现残疾人综合服务中心资源有
效利用率不足。

究其原因有两个方面，即残疾人综合服务中心的行政管理导向和供需结构性矛盾。

【期刊名称】《社会保障研究》
【年(卷),期】2012(000)004
【总页数】11页(P82-92)
【关键词】残疾人服务设施;利用率;大而全;行政导向
【作者】杨立雄
【作者单位】中国人民大学中国残疾人研究院,北京100872
【正文语种】中文
【中图分类】F249.21
近些年来，国家加大了对残疾人事业的投入，残疾人社会保障体系和服务体系(简称“两个体系”)逐步完善，“两个体系”的载体——残疾人综合服务设施建设以前所未有的速度推进。

1998－2005年，国家共安排专项投资1．82亿元，地方政府安排配套资金，共建成县级残疾人综合服务设施1506个。

①关于残疾人综合服务设施建设成果，见中华人民共和国国家发展和改革委员会的文件《“十一五”期间地方残疾人综合服务设施建设规划》发改社会〔2007〕34号。

2007年《中国残疾人事业“十一五”计划纲要》的制定突出强调了残疾人综合服务设施建设的重要性。

②关于残疾人综合服务设施建设重要性可参见《中国残疾人事业“十一五”(2006－2010)计划纲要》。

在残疾人事业“十一五”纲要的指导下，国家先后出台《地方残疾人综合服务设施建设“十一五”实施方案》、《地方残疾人综合服务设施建设标准》(建标〔2010〕135号)，指导全国各地残疾人综合服务设施建设。

2008年《中共中央国务院关于促进残疾人事业发展的意见》(中发2008〔7〕号文)提出加强残疾人服务体系建设。

2009年，中残联先后和江苏、湖北、陕西、广州、武汉、成都等省市签订《中国残疾人联合会残疾人社会保障体系与服务体系建设试验区、试点城市协议书》，支持试验区和试点城市的“两个体系”建设。

2010年，国务院专门发文③国务院关于“两个体系”建设的指导意见，详见文件《关于加快推进残疾人社会保障体系和服务体系建设的指导意见》(国发办
〔2010〕19号)。

指导各地“两个体系”建设。

其中，残疾人服务体系建设就包
括以残疾人托养机构为主的残疾人综合服务设施等内容，残疾人综合服务设施是残疾人服务体系的重要组成部分，各地残疾人综合服务建设取得了巨大进步(见表1)。

另外在建残疾人综合服务设施项目共计428个，筹建项目达到233个。

④“我国
投入使用的残疾人综合服务设施达到2544个”，
http://www．gov．cn/jrzg/2011－04/12/content_1842406．htm．
残疾人福利服务设施既是实现残疾人社会保障和服务保障的载体，同时它自身也是残疾人福利保障的一种形式。

残疾人福利服务设施建设水平的高低代表了残疾人社会权利的实现程度。

那么，近些来高速推进的残疾人福利设施是否得到合理利用，为此，2012年3月，本课题组对成都市残疾人综合服务中心进行了实证调查。

调查的残疾人综合服务中心包括:成都市残联直属的市残疾人综合服务中心、郫县残
疾人综合服务中心和邛崃市(成都市下辖的县级市)残疾人综合服务中心。

上述3个残疾人综合服务中心分别位于成都市3个不同经济发展区域:成都市残疾人综合服
务中心位于城区，经济最为发达;郫县位于成都市近郊，经济处于中间位置;邛崃市
位于远郊，经济欠发达。

成都市残疾人约有77万，占全市人口的比例为6．73%。

其中不同类型的残疾人比例分别如下:视力残疾13．78万人，占残疾人总数的17．89%;听力残疾18．93万人，占残疾人总数的24．58%;言语残疾1．09万人，占残疾人总数的1．42%;肢体残疾21．21万人，占残疾人总数的27．55%;智力残疾4．98万人，占残疾人总数的6．47%;精神残疾6．17万人，占残疾人总数的8．01%;多重残疾10．82万人，占残疾人总数的14.05%。

①根据成都市残联提供的《2006年
成都市第二次全国残疾人抽样调查情况汇报》数据计算而来。

郫县地处平原腹心地带，位于成都市西北近郊，面积437．5平方公里。

2011年，郫县地区生产总值281.74亿元，财政总收入82．32亿元，城镇居民人均可支配
收入达21504元。

郫县总人口49万人，非农业人口22．14万人。

全县现有残疾人3．3万人，占全县总人口的6．81%。

全县残疾人中，肢体残疾人占29.07%，听力语言残疾人占25．69%，视力残疾人占14．86%，智力残疾人占6．68%，精神残疾人占7．40%，多重残疾人占16．30%。

邛崃市是成都市的一个县级市，地处西南部，1384平方公里，人口64万人，其
中城镇人口26万人。

全市残疾人约4．5万人，占全县总人口的7．03%。

持证
残疾人中，视力残疾人占10．54%，听力残疾人占4．90%，言语残疾人占1．23%，肢体残疾人占72．62%，智力残疾人占4．72%，精神残疾人占3．64%，多重残疾人占2.35%。

成都市及2个区县各类持证残疾人数量和比例，见表2。

成都市在全力推进国家统筹城乡经济社会发展实验区的过程中，将残疾人工作纳入其中，通过基层残疾人服务平台标准化建设和“量体裁衣个性化服务”的深化，已初步形成服务体系标准化建设的工作基础。

为贯彻落实中央《关于促进残疾人事业发展的意见》(中发2008〔7〕号文)，成都市人民政府于2007年2月制定了《成都市人民政府关于开展残疾人服务体系标准化建设工作的实施方案》，并且经中国残联与成都市人民政府协商，将成都市作为残疾人服务体系标准化建设专项试点城市，并由双方共同签订共建残疾人服务体系标准化建设专项试点协议，为推进全国特别是西部地区“两个体系”建设探索路子、提供经验。

经过2年的发展，截至2009年6月30日，全市20个县级残疾人综合服务中心全部建成并投入使用。

2007年《“十一五”期间地方残疾人综合服务设施建设规划》规定，残疾人综合服务设施的建筑面积可以参照以下基本建筑标准:地(市、州、盟)级为800平方米，县(市、区)级为500平方米，各地可根据需要提供服务的残疾人口数量和财力状况，参照上述标准，合理确定建筑面积;2010年的《地方残疾人综合服务设施建设标准》规定，残疾人综合服务中心以所辖城市市区内的残疾人数②残疾人数以人口总数的
6%估算确定。

为确定规模的基本依据，同时应兼顾人口密度、经济、地理、交通
和服务半径等因素。

2007年《成都市人民政府办公厅关于实施县级残疾人综合服务中心标准化建设的意见》则指出，中心城区修建的残疾人综合服务中心使用面积应不低于3000平方米;残疾人在2万人以上的12个区县修建的残疾人综合服务中心使用面积应不低于2000平方米;残疾人在2万人以下的两个区县修建的残疾人综合服务中心使用面积应不低于1000平方米。

为鼓励区县的行为，市级财政采取“以奖代补”的方式予以适当补贴，补贴标准为:对于2008年6月底前完工的二、三圈层区(市)县分别补贴100万元、150万元;对于2008年6月底－2008年年底完工的二、三圈层区(市)县分别补贴80万元、130万元。

中心城区残疾人综合服务中心竣工并投入使
用后由市级财政一次性分别补贴30万元;对二、三圈层区(市)县的补贴经费采取分期拨付的方式，即工程开工时拨付30%，主体建筑完工时再拨付30%，投入使用时再拨付40%。

市级财政补贴经费从市本级残疾人就业保障金中列支。

这一文件
激发了区县的积极性，建筑面积均超过成都市的标准。

其中，成都市残疾人综合服务中心实际建筑面积13700平方米，是指导标准的3．6倍;郫县残疾人综合服务
中心实际建筑面积4880平方米，是指导标准的1．4倍;邛崃市残疾人综合服务中心实际建筑面积2500平方米，超过成都市指导标准17．9%(见表3)。

2006年5月，由成都市投资4700余万元建成的成都市残疾人综合服务中心投入使用，占地面积13700平方米，旨在为全市残疾人群体提供特殊教育、康复训练、职业技能培训和就业等多种服务。

目前服务中心主要由职业培训中心和教育康复中心构成，职业培训中心又可以分为阳光家园(庇护工厂)和职业培训;教育康复中心则主要为残疾人儿童学前教育康复中心，分别接收聋儿、脑瘫和自闭症小孩(如图1
所示)。

郫县残疾人综合服务中心于2009年6月正式投入使用，秉承“规范化、特色化、
国际化、成果化”的发展标准，拟建设成为全国一流的残疾人综合服务中心。

其设施比较完善，开设的项目较多，同样分为两大主要部分，即:教育就业和康复治疗。

在教育就业科下设阳光家园、庇护工场和各个特色工作室;康复科下设学龄前儿童
康复学校(如图2所示)。

邛崃市残疾人综合服务中心的服务项目设置相对简单，除了正在筹建的脑瘫儿童康复中心，只有招收20名左右学员的阳光家园、一个成人康复室和一个特奥训练基地(如图3所示)。

1．人均面积(m2/千人)
人均面积是测量综合服务中心的主要指标，目的在于比较各区县综合服务中心的大小。

在测量这一指标时，可以用每千位残疾人占有的综合服务中心衡量，即m2/
千人。

计算公式如下:
人均服务设施面积=区县综合服务中心的建筑面积总和/本区县残疾人总数
2．空间利用率(%)
空间使用率是指在调查时点上已使用空间的建筑面积与全部建筑面积的比。

这一指标反映某一时点的使用情况，是一个静态的指标。

空间利用率越高，说明资源的利用率越高。

计算公式如下:
空间利用率=综合服务中心已使用建筑面积/综合服务中心总建筑面积
3．单位面积服务人次(人次/m2)
单位面积服务人次是指每项残疾人服务项目每单位面积每年能服务到多少人次的残疾人。

这一指标可以比较不同项目的使用效率，若一个项目每单位服务的残疾人数量多，那么可以考虑增加其项目面积，反之，则应缩小其占地面积。

计算公式如下: 单位面积服务人次=该项目全年使用人数/该项目占地面积
4．设施使用频次(人次/m2)
使用频次是指残疾人综合服务中心每年服务的总人次数与残疾人综合服务中心的比。

这一指标反映了全年的综合利用情况，是测量综合服务中心使用效率的重要指标。

计算公式如下:
使用频次=全年总服务人次数/综合服务中心总建筑面积
1．人均面积
根据2006年全国第二次残疾人口普查的数据可知，成都市有残疾人近77万人，邛崃市残疾人约4．6万人，郫县残疾人约3．3万人。

在现有水平下，成都市残疾人每千人享有服务面积约17．79平方米;邛崃市每千人残疾人享有服务面积51．27平方米;郫县每千人残疾人享有服务面积约147．88平方米(如表4)。

由表4可看出，郫县残疾人比邛崃市少1．3万人，但其综合服务中心的面积却是邛崃市的1倍，这就直接导致两区县每千人享有的服务面积相差甚远，因此两区县残疾人受到福利服务资源辐射的差异也就很大。

2．空间利用率
这一指标无法单纯的说明残疾人综合服务中心的利用情况，仅代表除残联办公室以外的面积占比情况。

因残联办公面积一定，若实际使用面积占比低，说明残疾人综合服务中心项目开设少，则真正用于提供综合服务的资源便少。

通常情况下，残联办公室位于残疾人综合服务中心内部。

残联与残疾人综合服务中心的关系是指导与被指导、管理与被管理的关系，一般至少占据残疾人综合服务中心1～2层楼面。

据调查，成都市残疾人综合服务中心2栋6层楼面里，有两层楼面用于残联办公(右楼第5楼为残联办公室，1楼是残保金征收大厅、信访办等办公室)，以每层楼面积1160平方米计算，实际使用面积为11416．7平方米，实际使用面积比是83．3%;邛崃市残疾人综合服务中心3层楼面，二楼为残联办公室，以每层楼786．1平方米计算，实际使用面积是1572．1平方米，实际使用面积比是66．7%;郫县残疾人综合服务中心5层楼中残联使用4、5楼各一半的办公室，以每层楼976平方米计算，实际使用面积是3904平方米，实际使用面积
比为80%(如表5所示)。

虽然文件①关于非业务建筑用地的种类和标准详见文件《地方残疾人综合服务设施建设标准》(建标函〔2008〕24号)。

规定，为节约土地资源，鼓励残疾人综合服务设施与其他服务于残疾人的建筑合并建设，集中为残疾人提供服务，且服务设施的辅助用房中也包含管理、设备机房等，但也明文规定设施辅助用房建筑面积不宜超过业务用房总建筑面积的8%。

而以上各样本区县的辅助用房占比均远超8%的标准。

3．单位面积服务人次
由于各个区县涉及的具体项目不一样，所以在此先分别描述各个区县的具体项目使用情况，最后进行汇总比较。

(1)成都市残疾人综合服务中心
调查显示，成都市残疾人综合服务中心提供的服务主要分为职业培训和教育康复。

其中经常性的使用项目是阳光家园、残疾儿童学前教育康复学校和残疾人职业技术培训的职业培训中心;而成人康复及运动馆、兴趣培训室则相对闲置，每天的利用次数不高(如表6所示)。

成都市残疾人综合服务中心职业培训中心需要担负全市残疾人的职业培训，2009年共开班54期，全免费培训2011人，其中也仅有936人为残疾人，94人为工作人员，有1075人为普通公众;2010年全年开班63期，共培训2045人，其中869名残疾人，94名工作人员，1082位公众;2011年全年开班70次，共培训2065人，残疾人868人，工作人员134人，公众1063人。

②数据由成都市残疾人综合服务中心职业培训中心提供的资料整理而来。

其项目的用户人数最多，受益面也最广，不仅使残疾人收益，也为社会普通民众提供免费的技能培训，具有较大的正外部性。

成都市残疾人综合服务中心的阳光家园分为庇护工厂、阳光训练营及兴趣培训室。

庇护工厂以布艺车缝组、杯茶加工组、洗车加工组、包装加工组和景泰蓝工艺画、蜀绣坊为主要项目，共有学员约50名，大多是智力障碍、精神障碍人员，少量为肢残人员;阳光训练营是为那些教育期以外的应当就业但是没有能力独立就业的智
力障碍、精神障碍人员提供的一个预期培训，主要培养集体意识和工作态度，目前共有9名学员;而兴趣培训室则主要是为了当期学员培养各种兴趣爱好，开展文娱
活动的场所，分为音乐、绘画等项目组。

以目前惠及的60名智力障碍、精神障碍人员计算，只占成都市持证约2．9万精神障碍、智力障碍人员的微乎其微的部分，但建筑面积却占去22．9%。

残疾人学龄前儿童康复学校拥有全市最好的师资力量和康复条件，却由于每个班只能接受10个左右的孩子，限制了名额，只能收纳130名孩子同一时间学习，包括自闭班2个、智力障碍班1个、脑瘫班2个、引导式学习班2个及6个聋儿康复班。

成人康复中心包括运动馆的使用次数和频度都比较低，占有建筑面积比8．3%，
但惠及的人群特别的有限，除了附近的残疾人偶尔过来锻炼康复及每年不定期的特奥运动员集训外，能用到的机会很少，而且即使有比较集中的羽毛球训练等，也因条件限制必须到专门的羽毛球场馆等借用。

(2)郫县残疾人综合服务中心
总体而言，郫县残疾人综合服务中心各种资源均得到有效利用，其各个项目单位面积服务人次如表7所示。

各个项目虽然发展的比较完备，但总体惠及人群较少，
并且也存在着空间资源闲置的现象。

调查发现，郫县残疾人综合服务中心1楼大
致为阳光家园、2楼为学龄前儿童康复学校、3楼是创意工作室，4楼部分为创意
工作室、还包括图书馆、多媒体室、健身房等设施。

撇开惠及人群不说，其1～3
楼项目的开展均有效地利用了空间资源，但是4楼的多媒体室和健身房等设施则
很少被利用，工作人员透露:之前有1名健身教练，但是离职后未有填补，健身房
一直处于闲置状态。

此外，成人康复室的利用也不尽如人意，虽然拥有比较齐全的设备，且有韩国康复师的专业指导，但是由于种种原因，每天来康复的人数依旧较少。

(3)邛崃市残疾人综合服务中心
邛崃市残疾人综合服务中心的项目相对简单，经常性的使用项目是阳光家园，其当期仅有学员20名，且多为残疾人综合服务中心所在地临邛县的残疾人。

引入的项目有线卡、孔明灯及穿线珠的加工，惠及当地1222名持证智力障碍、精神障碍人员的1．6%。

由于项目较少，邛崃市残疾人综合服务中心整个第3层是特奥运动员的特训基地。

占建筑面积的33．3%，但平时的使用非常偶然且具有阶段性，没有特训的时候基本上是出于闲置状态。

其中心的1层除了一站式服务大厅和阳光家园外，还有一
半是康复中心，内设一些健身器材用于健身康复，但工作人员表示，高峰时期每天能有5～6人，平均下来每天只有2人的使用次数。

因此邛崃市残疾人综合服务中心除了阳光家园，基本上处于一个各种资源利用率不高的状态(如表8所示)。

综合得到表9:
整合以上的评估指标，我们可以得出以下结论:
首先，样本区县的残疾人综合服务中心资源有效利用率均不尽如人意，其中郫县较为充分地利用了空间资源、成都市次之、邛崃市残疾人综合服务中心资源有效利用率十分不足。

其次，样本区县的残疾人综合服务中心资源有效利用率不足的表现有二:一是成人
康复及运动场馆的占地面积大，但使用次数少、使用频度小、惠及人群少;二是相
对于各区县残疾人数而言，服务中心的整体惠及人数比重微乎其微，在辖区范围内，实际被服务的对象非常有限。

为何投入了大量的人力、物力、财力，残疾人综合服务中心各种资源却被证明有效利用率不足呢?原因主要有以下几个方面:
2007年，国务院残疾人工作协调委员会在《关于加强基层残联建设的决定》的通知中要求全国各地要按照:“一体化的机构、一专多能的队伍、有机结合的业务、统筹安排的经费、综合利用的场所”的原则加强县级(含县级市、区)残联的组织建设;并且提出争取用5年左右的时间，使全国各县和县级市残联都有一所综合性的残疾人服务设施，形成与工作及残疾人基本需求相适应的服务能力。

从各地的实践看，各地争建超标的残疾人综合服务设施的一个主要动力是完善残联的基层组织，尤其是区县级残联组织;同时，通过建立残疾人综合服务中心，改善残联的办公条件。

而且由于国家计委对县残联给予专项补贴，省、地、市给予了经费支持，再加上收取了较为充足的残疾人就业保障金，导致最近几年残疾人综合服务中心发展迅猛(如图4所示)。

截至2010年底，全国已竣工并投入使用的各级残疾人综合服务设施共计2544个，在建项目共计428个，筹建项目共计223个。

其中，省级行政单位已竣工并投入使用的残疾人综合服务设施70个，总占地面积101．6万平方米，总建设规模66．5万平方米，总投资23．1亿元;地级行政单位已竣工并投入使用的残疾人综合服务设施308个，占地级行政单位总数的92．5%，总占地面积155．6万平方米，总建设规模116．2万平方米，总投资38．9亿元;县级行政单位已竣工并投入使用的残疾人综合服务设施2166个，占县级行政单位总数的75．8%，总占地面积304．0万平方米，总建设规模305．0万平方米，总投资169．0亿元。

①参见中国残疾人联合会，《2010年中国残疾人事业发展统计公报》。

这种嵌入行政管理体制②虽然残联组织并不是一个严格意义上的行政管理机构，但是中国残联的章程明确规定:中国残联具有代表、服务、管理3种职能——代表残疾人共同利益，维护残疾人合法权益;团结教育残疾人，为残疾人服务;履行法律赋
予的职责，承担政府委托的任务，管理和发展残疾人事业。

而且，从实践看，各级残联组织正在向管理职能倾斜。

之中且以行政为导向(而非顾客导向)的服务中心必然出现以下问题:
首先，导致了“管”“办”的进一步结合。

自残联组织成立以来，其职能一直定位于“管理、代表和服务”，在这种体制下，残联垄断了资源，通过直接举办和管理各类服务组织，发展残疾人事业。

政府(通过残联)作为举办者，运用各种权力，通过多种方式，直接管理、控制服务机构，将服务机构变成其附属物，从而使政事不分、管办一体化的现象十分普遍。

政府(通过残联)身兼举办者、管理者、经营者、监督者等多重角色于一身，固然可以保证其意志的贯彻，但将残疾管理职能依附于服务设施之上的做法，彻底阻断了其他社会组织进行残疾人服务领域的渠道，形成残联垄断服务的局面，降低残疾人服务的效率。

同时这种封闭性也导致服务设施无法向其他需要的群体开放，导致设施利用率不足。

其次，导致不同层级服务中心职能趋同。

残联组织的设置与我国的行政机构设置一致，各级行政机构均设置了残疾人组织，而残疾人组织均依附于残疾人服务中心，因而形成地方3级残疾人服务中心。

并且，根据《关于加强基层残联建设的决定》的要求，乡、镇、街道残联也要按照一体化的模式进行建设，做到“有专职干部、有办公场所、有服务载体、有联系网络”。

这样事实上就形成了四级服务网络，即省级残疾人服务中心－市级残疾人服务中心－县级残疾人服务中心－乡镇(街道)服务设施。

与现行的行政管理体制一致，越往上一级，综合服务中心的规模越大，优质资源也相应往上向流动。

这样，由于四级业务趋同，事实上形成某种竞争态势，然而在资源往上流动的同时，受交通等因素的制约，顾客并没能相应地流动，因此必然出现设施过剩的情况。

最后，导致设施布局远离社区。

国务院残疾人工作协调委员会在《关于加强基层残联建设的决定》的通知中要求各地按照行政区划而不是按照残疾类型、残疾人数分。