危机事件对我国信息公开政策的推动与发展研究

危机事件对我国信息公开政策的推动与发展研究
知情权是公民所拥有的一项基本权利。

尊重公民的知情权，体现了现代民主与文明的要求。

向社会及时公开重要信息，是保障公民知情权的体现。

尊重公民知情权，正常情况下如此，在危机事件出现后更应该如此。

知情权与信息公开
一、知情权概念界定
关于知情权概念的具体界定，国内外学者是存有争议的。

目前，存在四种较普遍的观点：第一种观点认为，知情权是一种信息自由权，它“主要指公民有获取信息的权利和自由，并不包括传播信息的自由”。

第二种观点认为，知情权是一种请求权：“所谓知情权是在实质性不对等的法律主体之间，通过请求信息公开来实现的、对自己有直接或间接利益的权利”。

第三种观点认为，知情权是一种政治权，即行政法意义的了解权：“了解权作为新的政治权利概念，意指公民了解政府的情况，是现代民主政治不可缺少的权利。

为了实现这一权利，政府活动应当公开化”。

第四种观点认为，知情权有广义、狭义之分：“广义的知情权，是公民及居民、法人及其他组织依法所享有的、要求对方向本方公开一定的情报的权利和在不违法的范围内获得各类信息的自
由”，而“狭义的知情权，是指公民及居民、法人及其他组织对国家机关掌握的情报知道的权利”。

知情权有自己的一个发展过程。

1766年瑞典制定的《出版自由法》可堪称为知情权的雏形。

后来美国最高法院大法官詹姆斯?威尔逊(James Wilson)就指出“人民有权知道他们的代表正在做什么，已经做了什么”，第一次提出了“知情权”(Aright to know)的概念。

但“知情权”一词作为特指一种权利主张的法学概念是在1945年由美联社社长肯特?库柏(Kent Coop)提出的，其基本含义是公民有权知道他应该知道的事情，国家应最大限度地确认和保障公民获取信息的权利，尤其是政务信息的权利。

自此以后，有关知情权的系统的法律理论和法律制度开始形成。

综上所述，本文更加倾向于第四种观点，知情权有广义和狭义之分。

广义的知情权指公民、法人及其他组织依法知悉、获取信息的自由和权利。

狭义的知情权指公民、法人及其他组织知悉、获取国家机关（尤指政府）信息的权利。

本文所提到的知情权，主要是指狭义的知情权。

二、知情权与信息公开内在关系的阐释
1、知情权是制定信息公开政策的直接依据
公民知情权的实现要求政府要做到主动公开信息。

在制定信息公开政策的过程中，确认和保障公民的知情权是奠定其基础的关键。

在现代民主社会中，知情权作为一项基本人
权，是其他各项基本权利实现的前提。

而信息公开则是公民知情权实现的主要形式。

在危机事件发生后，如果不能获得危机事件信息，人民就无法获知危机事态发展状况。

另外，知情权还是民众监督政府，防止政府隐瞒危机信息的重要手段。

因此，在信息社会中，我国现行宪法已经把知情权作为一项基本的权利，这也是我国制定信息公开政策在宪法上的直接依据。

2、信息公开是公民知情权得以实现的必然要求
要实现民主，就必须提高公民的参与程度。

而参与的前提条件在于公民拥有“知情权”。

人们只有知情，才能谈得上去行使民主权利和其它权利。

所以，民主过程中公众的实质性参与，必然要求获知充分的相关信息，否则，将使公民参与民主陷入步履蹒跚的困境。

斯蒂格利茨认为，信息不公开，保守秘密，会削弱公民参与民主过程的能力。

只有在“公开化”的政治参与中，才能培养出具有现代文明意识的公民。

实行信息公开，对公民民主意识的养成、民族现代文明素质的提高，无疑具有特殊意义。

因此，信息公开的程度决定了公民知情权实现程度。

“非典”事件和汶川地震事件对我国信息公开政策的推动和发展
一、“非典”疫情时期对我国信息公开政策的推动
1、信息公开不再搞“泛政治化”
泛政治化（pan-politicalization ），指过分政治化，泛指泛滥、滥用。

不是政治的问题也提到政治层次，好像中国过去的政治拔高一样。

这种“泛政治化”带来多种负面影响，其中最大的负面影响就是“泛政治化”现象诱使一些政府部门和官员采取各种方式来逃避责任。

常用的方式有两种：一种是利用信息的收集和整理权，来虚报数字应付上级部门的考核；另一种就是利用规则和文件的制订权来改变自己与责任对象的关系，尽量把自己要承担的责任推卸给责任对象。

非典疫情时期的信息封闭让我们在应对危机事件时，付出了沉重的代价，而其根源在于一种“泛政治化”的传统思维。

尤其是当遇到公共危机事件时，关于其报道常常是禁令不断，阻力重重，对这些涉及千家万户关注的热点问题，总是真相被掩盖，谠论被压制。

在SARS事件处理过程，有关主管部门往往都是率由旧章。

鉴于SARS教训，国务院在5月中旬制定和颁布了《突发公共卫生事件应急条例》，明确规定任何单位和个人对突发事件不得隐瞒、缓报、谎报或者授意他人隐瞒、缓报、谎报；规定国家建立突发事件的信息发布制度，应当向民众及时、准确、全面发布信息。

这表明党中央国务院决心突破“泛政治化”思维方式的束缚，树立民主社会责任政府、法治政府的良好形象，积极应对信息全球化、社会在不断进步历史潮流。

2、“非典”促使政府信息公开立法快马加鞭
在2003年的“非典”战斗中，我国从中央政府到地方政府呈现出一个公开、透明和高效的政府形象，但是，我们不难发现，政府有关疫情的信息公开工作是一次非常时期的举措，它明显缺乏制度化和法律化。

因为，仅有少量效力等级较低的法律文件对疫情、灾情的政府信息公开作了规定，而这些相关规定多属于行政机关的内部规章，它们具有易变性，且不具有强制性。

如《卫生部关于授权公布传染病疫情的通知》和《核事故医学应急管理规定》（卫生部，1994年）的第27条。

突如其来的非典型肺炎虽是一次天灾，但它暴露出政府信息公开工作的不足。

因此，以“非典”战斗为契机，将我国的政府信息公开制度化、法律化已是水到渠成的事。

在2003年的“非典”疫情时期，对于公众来说，只能从政府发布的疫情报告中了解全国每天有多少新增病例，有多少疑似病例，有多少患者治愈出院等信息，而仅凭个人的能力是无法获得的。

政府在疫情信息报告和处理上大半部分信息的封闭与不透明，使得政府与公民之间缺乏一座相互沟通的桥梁。

一部完整的《政府信息公开法》需要迫切制定，以规范政府机关的信息公开行为，从法律上保障我国政府为人民服务的宗旨。

在“非典”疫情暴发初期，由于信息渠道不畅，造成对疫情的严重性认识不足，对疫情的发
展缺乏正确的分析，导致大量交叉感染，疫情在部分地区蔓延。

又由于信息的不准确，在疫情蔓延过程中，一些地方政府的应急措施顾此失彼，捉襟见肘，不能有效切断传染源。

这就要求卫生部门能够按照一部具体的、明确的、约束力强的法律法规，及时地通报和公布疫情，准确、全面地向社会发布危机事件的信息。

二、汶川地震时期对我国信息公开政策的发展
1、积极践行《政府信息公开条例》
当危机事件发生时，如果信息公开不及时，出现虚报、谎报、假报信息，将会对国家，对人民带来巨大损失。

政府应始终坚持按照《政府信息公开条例》宗旨，及时准确公布政府信息，建立健全政府信息发布机制。

在汶川地震事件中，政府相关机构已经在最短时间内发布快捷、准确、及时、可靠的信息。

真实准确的信息发布，让我们看到政府在信息公开道路上迈出了一步新的台阶，政府信息公开正朝着透明、高效、准确的道路前进。

随着时间的推移，抗震救灾逐渐转入灾后重建阶段，这一时期最重要的是能让所有募集的资金能够用到实处，及时公开各种捐赠资金的使用情况成为当务之急。

《政府信息公开条例》第11条第4款就明确规定政府信息公开包括“抢险救灾、优抚、救济、社会捐助等款物的管理、使用和分配情况”。

为了防止出现资金被侵吞或挪作他用，中纪委、民
政部、审计署等各部委采取各种措施加强对灾区资金的监管情况。

2008年6月1日民政部颁布了《汶川地震抗震救灾资金物资管理使用信息公开办法》，加强救灾资金的监管工作。

中国红十字总会也公布了第一批救灾资金的使用情况，包括购买物资等。

这也在一定程度上满足了人们想要知道自己捐赠资金使用情况的心理。

引导舆论媒体，多途径传播信息，信息公开离不开一定的媒介。

《政府信息公开条例》第15条规定“行政机关应当将主动公开的政府信息，通过政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开。

”在汶川地震事件中，政府公开的地震信息在互联网络上以最快的速度传播，手机短信通讯渠道也把地震消息传播到全国各地。

正是由于信息传播的畅通，公众才能及时了解到灾情，知道危机事件的真实情况，从而为遇灾遇难人民做出自己力所能及的贡献。

而政府新闻发言人在召开记者招待会中每天都就灾情作出具体通报，在做好充分调查和信息搜集的准备工作前提下，给公众公布最新的消息，回答公众提出的问题，满足公众的知情权。

2、打破了以往危机事件的信息公开模式
政府信息应当以什么方式发布，多长时限发布，是政府信息公开的重要环节。

传统的政府管理的信息流动是从基层区县一级到地方一级，再到省一级，最后到国家一级。

链条
过长，速度迟缓，而且??一件事情，要等大致有结论的时候在进行相应的处理以公布。

传统信息公开的“单一化”、“单渠道”、“单音讯”的模式（如图一所示）总是遵循“有关方面发统稿”的方式，限制其他媒介介入，广大受众得不到多方面的鲜活信息。

这种信息的收集渠道和发布方式，已远远不能适应社会公众希望及时、广泛地了解政府信息的现实需要。

图一传统信息公开模式
2008年汶川大地震信息公开的丰富性、多样性、及时性、准确性，在中国信息公开史上，具有里程碑意义。

此次灾情报道冲破了传统的信息公开模式，中国媒体体现了空前的团结和强大的合力。

这次报道信息量大，平面媒体、电视媒体与网络媒体一齐上阵，以文字、图片、视频、博客等形式，多角度、全方位、立体化报道抗震救灾。

有反映震情灾情、死亡人数的即时消息，有反映抗震救灾感人场面的通讯、特写，有报道抗震防震、卫生防疫基本知识的介绍，有现场采访，有连线访谈，有重点新闻节目，也有全频道整体直播。

如此全面的、立体式的报道，在我国危机事件新闻报道史上是前所未有的。

完善我国在应对危机事件中信息公开政策的建议
从已有的实践来看，我国信息公开制度的建设方面已经有了初步的基础，出台了《政府信息公开条例》等相关信息
公开政策，在信息公开方面有了良好的开端，但是在实际处理危机事件具体的操作中，仍然存在一些不足之处，例如信息公开渠道狭窄、一些政府官员传统的“求稳“观念对负面信息总是设法捂住等。

面对上述不足，这就需要不断完善和健全信息公开制度，实现信息公开的法定化、明确化，最大限度的保障公民知情的合法权益。

以下对我国信息公开政策发展与完善提出一些建议。

一、拓宽信息公开渠道，建设“电子政府”
积极建设“电子政府”，通过先进的现代信息和通信技术，采用不同的信息服务设施，提供自动化信息和通信技术，采用不同的信息服务设施，提供自动化的信息，使公众在更方便的时间、地点，通过更便捷的途径了解政府信息，从而提高行政效能，改变行政机关与公众传统的交流方式，建构一个更富效率、更负责任和更有服务品质的政府。

加快完善政府网站建设，发挥行政管理资源优势，努力构建覆盖全国的政府信息网络，建立政府公众信息互动回应机制，提高政府应对危机的反应能力和社会回应能力，提高公众的参与程度，同时，以此扩大信息发布的范围，增加信息覆盖和扩散的渠道。

二、转变传统求稳观念，树立信息公开意识
长期以来，政府等相关部门已经习惯性“求稳”，在没有彻底了解危机事件全部过程之前，政府部门是不会对外公
布情况的，以免对社会公众造成不必要的恐慌。

然而，随着社会信息化不断延伸，公众的知情权显得越来越重要，本着以人为本的原则，保障人民的合法权益，就必须要树立信息公开意识，及时公布信息，让公众的知情权得以实现。

所以，政府等主管部门要转变思想，不断地对社会大众进行宣传，通过电视媒体等多种途径对公民进行教育，增强公民的信息知情权意识，从而提高全社会的信息公开意识。

三、将信息公开作为指标，考核政府应对危机能力
将公共部门绩效管理的理论与技术方法引入到信息公
开中，把信息公开作为一项指标，来考核地方政府危机处理能力。

例如，对于那些无法消除且已经发生的危机，地方政府能否积极动员社会力量化解危机，建立新闻发布会、新闻通气会等制度，将危机处理的实时进展情况及时地向社会公布，正面解答公众的疑惑。

这样会督促地方领导树立危机意识，及时公布危机信息，主动疏导问题、化解矛盾。

四、建立责任追究机制，完善信息公开救济制度
《政府信息公开条例》设置了“行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定”等相关的限制性条款，抬高了信息公开门槛，限制或禁止公开某些政府信息。

为能有效监督、约束和防止个别行政机关有可能利用这些规定的笼统性，滥用保密权利、急于履行信息公开法定职责的倾向和行为，需要做到以下两点：建立政府信
息公开的责任追究机制，追究随意剪裁信息公开范围、不全面履行公开信息法定职责的法律责任；完善信息公开的救济制度，当公开权利人不服公开、部分公开乃至不公开决定时，或公开信息侵害到个人的合法权益时，可申请行政复议，提起诉讼、请求赔偿。

结论
公民享有的基本知情权，要求当危机事件发生时，能够按照信息公开政策的规定及时、准确、完整的公布危机信息。

为了使公民的知情权能够得到有效保障，信息公开政策的制定与实施须在危机事件的应对过程中得到不断推动、发展与完善。

只有这样才能够使公民知情权落到实处，保证公民的合法权益，实现民主、和谐社会的构建。

（作者单位：燕山大学文法学院）。