建立房地产行业反洗钱监测和管理机制的实务性研究

左运光
（中国人民银行东莞市中心支行，广东　东莞　523011）
一、房地产行业洗钱风险要素分析
目前，我国对房地产行业的监管重在产权界定的清晰性以及交易合法性的行政审批环节，而对房屋购置资金的来源合法性以及资金交易的监测手段几乎空白。

与此同时，房地产行业自身具有变现能力强、价值集中、资金形态易转变、信息透明程度低等易于被利用进行洗钱活动的特点，导致房地产行业成为不法分子投机洗钱的重灾区。

中国反洗钱监测分析中心主任欧阳卫民指出，每年发生在中国境内的洗钱规模大约在3000-4000亿元之间，房地产等行业逐渐成为洗钱的主要渠道。

房地产行业的洗钱风险主要集中在以下几个方面：一是交易金额大，不法资金进出便利。

房地产的高价格容易聚集大量资金，且房地产开发和销售环节均缺乏资金来源合法性的审查机制，导致房地产交易使用现金交易不受限制。

二是资产变现相对容易。

非法收入购买房产后，可轻易通过变更、转让、买卖、继承、产权分割、交换、互换、赠与、销售、租赁等途径转变为合法的资金形态。

三是交易信息透明度低，洗钱过程隐蔽。

我国房地产行业信息透明度低，尚未建立全国联网的房地产登记系统，购买房产后销售、出租、产权分割等交易隐蔽性好，在全国范围内买房
的限制较少。

由于缺乏相关监控系统，犯罪分子异地购房全无障碍，甚至可以轻易购买多处房产并变现。

四是投资回报高，洗钱成本较低。

房地产因其稀缺性具有保值增值功能，虽然目前的调控政策增加了房地产交易在开发环节、流转环节、甚至持有环节上的税费成本，但考虑到增值功能、监管环境、变现难易程度等综合因素，其洗钱成本相对较低。

五是监管漏洞多，反洗钱监管空白。

房地产行业利润率高，其下游经纪行业在房地产交易市场同样获益良多。

出于逐利本性，房地产经营者都对购房者来者不拒，甚至为顾客创造有利条件，反洗钱监管几乎空白。

二、房地产行业反洗钱监测和管理机制构建条件分析
（一）法律法规及制度条件。

一是在国际反洗钱组织FA TF 关于反洗钱工作的40+9项建议中，共有14项建议涉及特定非金融行业和个人。

建议各国对包括房地产业在内的六类特定非金融行业建立反洗钱工作体系，明确客户尽职调查义务、资料及交易记录保存义务、可疑交易报告义务以及监管措施和反馈机制。

二是2007年11月，国务院副秘书长尤权在反洗钱工作部际联席会议中明确指出，下阶段反洗钱工作的重点就是有计划地开展特定
摘　要：房地产行业高速发展的背后潜藏隐忧，个人身份信息识别和交易资金可疑性识别等能力欠缺，给不法之徒利用进行洗钱活动提供了温床和土壤。

因此，将房地产行业纳入反洗钱义务主体，并加快建立房地产行业反洗钱监测和管理机制成为当务之急。

本文分析了房地产行业洗钱的风险要素，以及构建房地产行业反洗钱监测和管理机制的条件，并从借鉴国际实践经验、引入金融行业反洗钱监管经验两大方面提出房地产行业反洗钱监管模式选择的相关建议。

关键词：房地产；反洗钱；监管中图分类号：F830.4
文献标识码：A
文章编号：1007-9041-2011(09)-0081-03
收稿日期：2011-07-07
作者简介：左运光（1974-），男，湖南湘潭人，供职于中国人民银行东莞市中心支行。

*本文仅代表作者个人观点，不代表作者所在单位意见。

建立房地产行业反洗钱监测和
管理机制的实务性研究
*
非金融行业的反洗钱工作，为特定非金融行业反洗钱工作指明了方向。

三是《中华人民共和国反洗钱法》第三十五条明确规定，“应当履行反洗钱义务的特定非金融机构的范围、其履行反洗钱义务和对其监督管理的具体办法，由国务院反洗钱行政主管部门会同国务院有关部门制定”，此条款为特定非金融行业反洗钱工作提供了法律依据。

四是现行反洗钱工作部际联席会议制度基本涵盖了特定非金融行业的各行政主管部门，包括房地产行业行政主管部门住建部和国土资源部，这种部门协作监管模式为特定非金融行业反洗钱开展奠定了组织基础。

（二）房地产行业自身发展的内生条件。

1、我国推动房地产市场健康发展的客观要求。

由于当前高回报的投资产品稀缺、资产套期保值等目的考虑，个人甚至大量实体企业都会选择房地产作为投资的首选，房地产市场热度不断被推高。

房价一路飙升给民众造成了房地产市场投资无风险、回报率高的假象，房地产泡沫一旦破灭，将对我国经济发展和社会稳定造成重大影响。

构建反洗钱监测和管理机制，逐步培育健康和谐的房地产市场环境，为我国房地产市场的健康发展起到正面引导和推动作用。

2、房地产行业开展反洗钱监管的条件基本成熟。

在特定非金融行业开展反洗钱监管存在报告主体众多、反洗钱意识薄弱、行业管理部门不明确、行业间协调难度大、交易信息获取难、可疑交易判定难等困难，房地产行业也不例外。

但是，相对于期货、彩票、贵金属珠宝等其它行业而言，房地产行业发展较为成熟，已实行交易实名制、建立登记备案制度和电子信息系统，信息获取难度相对较小。

同时，主管部门相对单一，协调难度也相对较小。

三、房地产行业反洗钱监管模式的可行性选择
（一）借鉴国际实践经验。

一是英国房地产行业反洗钱监管模式。

英国《2003年反洗钱法规》第2条界定，负有预防洗钱犯罪主体的业务活动范围包括经营性的金融业务活动和其他经营性活动，并在该条第5项和第11项中明确指出，为房地产代理活动和房地产交易提供法律服务均属于非金融的其他经营活动；第3条明确规定了上述活动的义务主体必须承担建立和执行客户身份识别、交易记录保存和可疑交易报告的法律义务，并在第3条第2款规定不履行或违反以上三项义务将构成“不建立预防洗钱机制罪”的刑事犯罪，并根据具体情形承担2年以下监禁、罚金或两刑并处的刑事责任。

二是加拿大房地产行业反洗钱监管模式。

加拿大联邦政府于2007年修订了《反洗钱与反恐怖融资法》
C-25号法案，规定全国地产经纪人自2008年6月底开始，在接受房屋买家委托购房时必须确定交易双方的真实身份，若交易方为公司客户，则必须取得公司证明文件和法定代表人的信息，同时确定有无第三方参与交易；对没有委托经纪人代表以私人名义参与交易的第三方客户也应该进行客户身份识别，无法或不愿提供相关信息的客户将无法完成交易。

另外，如果房产经纪商收到超过1万加元的定金，必须立即向“加拿大金融交易和报告分析中心”申报，联邦政府反洗钱监管部门在对其开展调查时，有权从地产经纪商处获取详细的个人信息，一旦发现涉及洗钱，交易立即终止。

三是欧盟房地产行业反洗钱监管模式。

2001年12月，欧洲议会与欧盟委员会联合修订的欧盟第二部《反洗钱指令》第2条规定，预防洗钱犯罪义务主体领域将延伸到金融系统以外的从事职业活动的法人和自然人，包括审计师、外部会计师、税务咨询师、房地产代理商、为委托人利益而代理从事金融或房地产交易的公证人、法律服务人员、中介机构及其工作人员等，并在后续的法规中明确规定了上述主体的反洗钱义务。

（二）引入金融行业反洗钱监管经验。

房地产业作为洗钱风险突出的特定非金融机构应当履行与金融机构同等的反洗钱义务，但现实中房地产业各类机构规模大小相差悬殊，业务复杂宽泛，完全参照金融机构强度来全面履行反洗钱义务的成本较大。

因此，房地产业反洗钱监管模式的设计应遵循两个原则:一是要具备可操作性，二是要考虑房地产机构的履行成本，循序渐进。

房地产行业的反洗钱监管应从以下几个方面采取措施落实由面及点逐步推进，先自愿后强制，激励和约束并重，法规制度先行、宣传教育强化，行业协调自律为主、行政执法手段为辅的监管思路。

1、明确界定反洗钱义务主体。

明确将房地产业纳入反洗钱管理的范围，是开展反洗钱工作的前提和基础。

房地产行业按照与反洗钱工作关系的紧密程度由高到底分为四个等级：第一等级主要包括各地房地产交易中心或房地产交易所；第二等级包括房地产开发和销售机构；第三等级包括房地产咨询机构、房地产价格评估机构、房地产经纪机构、律师服务机构等；第四等级包括物业管理、装修装饰等机构。

参照金融机构的监管模式，选择上述机构作为义务主体，系统地考虑了交易信息获取的便利性、市场客户身份识别的有效性、可疑交易识别的可操作性以及关联交易涉及的所有行业，不容易产生监管盲点，但由于监管对
象数量众多，可能会影响监管效率。

2、确定反洗钱监管主体。

由于房地产业的特殊性，在对房地产业开展反洗钱工作时，需要行业主管部门在制定规则、监督管理和教育培训等方面予以大力配合。

目前我国房地产业的主管部门主要有住建部和国土资源部（以下统称“国家房地产业主管部门”）。

建立人民银行和房地产业主管部门的配合和协调机制，是房地产业反洗钱工作的基础。

在反洗钱工作机制中，可采取的模式有两种:一是以人民银行为主,房地产行业主管部门配合协助的管理模式；二是人民银行和房地产业主管部门各自分工管理的模式。

基于对金融机构监管经验和反洗钱监管有效性的考虑，通常考虑采取第一种管理模式，由人民银行全面负责对房地产业反洗钱工作的监督管理，督促其履行反洗钱义务，对违反反洗钱法律法规的行为进行处罚，房地产业主管部门参与制定房地产业反洗钱规章，并对房地产机构提出建立健全反洗钱内控制度的要求。

人民银行会同房地产业主管部门出台房地产业反洗钱规章，房地产业主管部门负责对房地产业反洗钱工作进行监督检查，并督促其履行反洗钱义务，检查结果通报人民银行，对于违反反洗钱法律法规的，由人民银行进行处罚。

3、实行零现金交易制度。

严格限制房地产业大额现金交易，将房地产业资金交易纳入银行业金融体系，通过银行账户监控房地产资金交易。

要求房地产行业各级义务主体直接有效监控资金交易的难度较大，因此建议参照保险和证券业金融机构反洗钱监管模式，在房地产行业实行“零现金”交易管理，将房地产业资金纳入银行业反洗钱监管体系。

人民银行与房地产行政主管部门协调，由其制定相关禁止或限制现金交易的管理办法，并协助人民银行负责零现金交易制度的日常监督管理。

4、建立大额可疑交易报告制度。

目前大部分房地产机构依托银行进行现金缴存及转账业务，该类情况的大额报告义务可由银行承担，但房地产机构必须履行大额现金交易报告和可疑交易报告义务。

即规定房地产从业人员在办理相关业务和与客户接触过程中，遇到大额现金交易和发现或者有理由怀疑其与洗钱等违法犯罪活动相关时，向反洗钱行政主管部门报告。

与金融机构相比，房地产机构企业数量众多，规模各异，同时考虑到大部分房地产从业人员反洗钱意识相对薄弱，对洗钱的概念、特征、危害以及反洗钱的意义等问题都缺乏基本的了解，建议可疑交易报告制度继续实行列举法。

主要从交易者的身份、交易价格、交易量异常等方面进行判断，并结合已经披露的房地产业洗钱犯罪案例特征，列举房地产业应作为可疑交易报送的判断标准与类型。

同时，应在制度中规定人民银行可以根据反洗钱工作的实际需要，适时调整房地产业人民币和外币可疑交易的报告标准。

在交易报送方式上，应遵循的原则是因地制宜、因机构而异。

5、建立客户身份识别制度。

我国制定房地产行业客户身份识别制度时，可参照加拿大KYC原则，对达到规定金额以上的交易，提出较高的客户身份识别要求，如除留存客户身份证明文件复印件以外，还应要求客户提供基本信息，以了解客户的真实身份，核实交易资金来源的合理性，同时对交易的实际控制人或第三方交易者进行了解。

在特定的情况下（如先前获得的身份资料真实性、有效性、完整性存在疑点），还要对客户身份进行重新识别和核实。

在客户身份识别手段上，目前住建部等部门已经建立了5000家以上重点房地产开发企业联网直报查询系统，人民银行也可考虑在此基础上构建国家相关部门与企业之间的信息交换平台，与联网核查公民身份信息系统实现对接，提高重点房地产企业的身份识别和鉴定能力。

6、建立客户身份资料及交易记录保存制度。

房地产业客户身份资料应包括房地产机构在开展业务中收集的客户身份信息、资料以及反映客户身份识别情况的各种记录和资料。

房地产业交易记录应包括反映每笔交易的实际交易人姓名，交易金额、时间的文件、业务凭证和其他资料。

目前国际上已有一些国家对此进行了规定，如加拿大规定房地产企业所有客户身份资料与交易记录自交易记账当年起至少保存5年。

鉴于房地产业洗钱活动周期较长，我国在设计保存期限的法规中，可要求房地产机构自业务关系结束后至少保存5年，而对于规定金额以上的交易，可要求保存更长年限。

同时考虑到房地产公司的房地产交易通常属于一级市场交易，对于房产后期买卖等二级市场交易以及转让、分割、赠予等产权转移变更无法获取资料。

建议由地方的房地产交易中心承担客户交易记录和身份资料保存义务。

7、重新界定相关法律责任。

《反洗钱法》第31条和第32条设定的罚则明确规定只适用于金融机构，所以房地产机构履行反洗钱义务的罚则职能由人民银行会同房地产业主管部门制定。

根据《国务院关于贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》规定，部门规章中设定罚款有违法所得的，不得超过30000元，没有违法所得的，不得超过10000元，超过限额的，应当报国务院批准。

建议房地产业的法律责任应（下转第80页▲▲）
真正形成放得开、收得拢、松紧有度、充满活力的战略组织。

（二）体制准备。

金融控股公司应按照集约、扁平、高效、合规的原则设置组织机构。

集约就是金融控股公司对关系到公司发展与安全的人、财、物实施监管，保证决策科学、执行有效。

扁平就是以客户为中心优化业务流程，确保向客户提供有竞争力的服务，降低审批成本，提高审批效率，扁平还可以及早地创造价值而不是转移价值。

高效是指公司对关系到自身生存与发展的外部环境的重大变化反应迅速，内部信息传递畅通高速，持续地降低运营成本，高管与员工不间断地接受新知识培训。

合规是指依法合规运营，通过加强内部控制、风险管理、稽核审计，确保稳健发展，金融控股公司要加强内部控制与风险管理，防范系统性金融风险。

（三）人才准备。

要以面向世界、面向未来的视野确定公司的人才战略。

人才战略或者人才工程要着力解决两个核心问题：使用什么人才和以什么机制使用人才。

勇于开拓的企业家型人才、统驭局面的管理型人才、视野开阔的战略型人才、业务专精的创新型人才等都是企业的致胜法宝，应着眼于未来5-10年企业面临的竞争态势，构建具有现实竞争力和未来竞争力的人才团队以及它的能力结构与时间结构。

以有效、公平的市场机制（包括内部与外部）来选用人才是公司竞争力和企业文化的基石。

中外商业组织的兴衰历史和管理理论表明，以“熟人社会”的规则来罗织队伍是不能取得最后成功的。

参考文献
[1]宣文俊.我国金融业混业经营的法律框架思考[J].法学,
2005, (1).
[2]刘明彦.汇丰银行风险与资本管理[J].银行家, 2008, (7).
[3]胡艳超.汇丰银行应对金融危机的管理经验与启示[J].中
国金融, 2010, (2).
[4]田志明.高盛摩根士丹利转为银行控股公司——五大投行
尽没[N].南方日报, 2008-09-23.
（特约编辑：李　剑；校对：LJ）
在修订《反洗钱法》时作为特定非金融机构行业写入，从而与金融机构保持一致标准。

如部门规章在法律修订前出台，应报请国务院批准，执行《反洗钱法》中对金融机构的处罚标准，使其有利于执法。

除罚款作为行政处罚外，还可协同房地产业主管部门设定吊销从业资格、停业整顿等处罚措施。

和金融机构处罚规定一样，具体的处罚由房地产主管部门实施，而人民银行作为反洗钱行政主管部门，则拥有建议处罚权。

8、明确协作监管机制。

一是建立和完善房地产反洗钱信息披露与交流合作机制。

协同建设部门在全国范围内建立落实商品房预售合同联机备案、全国房地产交易信息平台和实名购房等制度，增强房地产交易信息的透明度。

同时，建立房地产市场交易业务环节过滤机制，加大金融监督检查力度，提高反洗钱工作效率。

建立国际反洗钱交流合作机制，增强反洗钱工作合力。

二是提高房地产系统信息透明度。

当前，我国各有关部门，特别是建设部、国土资源部、人民银行及反洗钱监测中心等部门应当尽快与企业构建信息交换平台，建立健全全国联网的房地产客户身份识别系统，与联网核查公民身份信息系统实现对接，同时开发出反洗钱大额可疑交易资金监测分析系统，这样既推动房地产开发企业披露交易信息，提高信息的准确性及透明度，又能够将我国反洗钱工作推上一个新的台阶。

三是建立行业自律机制,规范房地产经纪业。

首先，建议设立全国房地产经纪人自律组织,通过制定行业自律准则,并进行必要的行业自律和管理,规范房地产经纪人的行为。

其次，建议建立完善的房地产经纪机构资质管理制度。

在我国目前市场体系发育尚不完全的情况下,必须以资质管理为手段,要求经纪机构具备相应的资金、人员等条件,同时加强中介行业信用制度建设,维护房地产经纪市场健康发展。

最后，建议强化房地产经纪人的市场准入制度。

房地产经纪人在从事经纪活动前必须经过资格认证,除应具备从业必需的房地产知识、金融知识及相关法律法规外,还必须有较高的职业道德。

参考文献
[1]唐旭.中国反洗钱专题研究[M].中国金融出版社, 2009.
[2]陈莉.国外房地产业反洗钱的主要做法[J].西南金融,
2009, (3).
[3]陈晞.建立房地产业反洗钱监管机制的新设想[J].济南金
融, 2007, (7).
（特约编辑：李　剑；校对：LJ）
（▲▲上接第83页）。