巴西的贫困问题与减贫政策

巴西的贫困问题与减贫政策
内容摘要：巴西是中等收入大国，世界第四大农产品出口国，也是贫困问题突出的国家。

2003年实施“零饥饿”社会保护计划以来，巴西在消除贫困和饥饿、创造就业和缩小社会不平等方面总体取得了明显成效。

巴西的经验教训表明，消除贫困和饥饿，促进农业农村发展，必须重视发挥家庭农业的作用和解决好农村土地问题。

关键词：贫困，家庭农业，土地分配，巴西
一、巴西贫困问题概况
巴西是中等收入大国，世界第四大农产品出口国。

过去五年，巴西GDP实际增长率年均4.8%。

2009年，全球经济增长低迷，巴西GDP为15770亿美元，负增长0.2%，人均GDP为8237美元；农业、工业和服务业增加值占GDP的比重分别为6%、25%和69%；涉农产业增加值对GDP的贡献约25%；农产品出口约占国家出口总额的1/3，农业食品产业贡献了90%以上的国际贸易顺差额。

长期以来，巴西贫困问题突出。

1.贫困人口多。

上世纪末，巴西有930万户家庭约4400万贫困人口(按收入1美元/天的贫困线，巴西国家地理和统计局1999年“全国家庭样本研究”)，占总人口28%，或22%的家庭为贫困家庭。

其中，19%的贫困人口约900万人分布在大城市地区；25%的贫困人口约2000万人分布在中小城市地区；46%的贫困人口约1500万人分布在农村地区。

按照巴西官方通常使用的贫困线[巴西通常以官方制定的最低工资标准来界定贫困线(如2007年4月的标准为188美元/月)，将人均收入低于最低工资1/2的家庭划为贫困家庭，将人均收入低于最低工资1/4的家庭划为绝对贫困家庭]，2001～2005年贫困人口约6000万，绝对贫困人
口超过2000万(表1)。

2004年，巴西有34.8%的家庭(约1800万户7220万人)粮食不安全，其中340万户家庭(占家庭总数的6.5%)粮食严重不安全，食物不足，生活在饥饿中(巴西国家地理和统计局2004年“全国家庭样本研究”)。

城市贫困人口主要居住在贫民窟。

根据巴西国家地理和统计局的界定，贫民窟是指50户以上汇住在一起，房屋建筑无序、占用他人或公共土地、缺乏主要谋生等服务设施的生活区。

贫民窟已遍及巴西所有的大城市，圣保罗州是贫民窟最多的州，现在在中等城市也产生了大量贫民窟。

表1 2001～2005年巴西贫困人口数量
注：其中2005年数据不包括北部地区农村人口。

资料来源：巴西国家地理和统计局“全国家庭样本研究”。

2.城市地区相当一部分家庭生活条件不足，包括住房、基础设施、公共设施、卫生、教育、文化、体育和交通服务等。

根据联合国人居署的数据，2005年巴西38.5%的城市家庭的生活条件得不到保障。

3.农村地区小农、无地工人和农村工人生活条件极不稳定。

4.失业率高。

2000年以来，巴西年均失业率达9.5%。

在非正规部门就业的大部分劳动人口收入低，贫困发生率高。

5.劳动保障缺乏。

截止2008年，巴西近一半的劳动工人约4500万人仍享受不到任何劳动权利，包括失业保险、工伤保险、家庭津贴、病假、孕假、退休养老金，多数工人的工资和最低社会保护权利得不到保障。

上世纪末至本世纪初，巴西失业率上升、食物价格上涨、贫困家庭非食物支出(居住、交通、卫生和教育等)增加，期间贫困问题更为突出。

贫困问题已导致巴西城市内部二元结构现象非常突出。

二、贫困问题产生的原因
1.在推进工业化发展中忽视农业的发展。

上世纪50年代以后，巴西推行“进口替代”、“高增长”工业化战略，实现了经济的起飞，由一个传统农业国家转变为一个现代工业化国家。

在推进工业化发展中，巴西采取扶工抑农政策，造成工农业发展失衡。

20世纪70年代以前农产品出口创造的大量外汇被投入到处于优先地位的工业部门，农业缺乏投资，生产效率低，对农民粮食安全和收入产生影响。

并且，巴西农业现代化的道路使农业越来越向资本密集方向转变，劳动力需求减少，对劳动者的素质要求提高，使大量无地、失地农民失去就业机会，农村地区产生大量贫民。

2.城市化过度发展。

巴西的城市化速度远远快于发达国家，城市化率1950年为38.6%，2006年达到81%。

在工业化过程中，农村人口快速向城市转移，其中包括大量贫困人口，城市非农部门无法创造足够的就业机会，失业问题严重，导致城市贫困人口增加。

由于城市非农部门无法创造足够的就业机会，大量无法在正规部门就业的人群涌入非正规就业部门，收入低，贫困发生率高。

从就业渠道看,非正规部门是巴西农村劳动力转移的主要领域，上世
纪90年代末全国6900万劳动者中有60%的人从事非正规经济活动。

3.收入分配严重不平等。

巴西在实现工业化以后，国民收入和财富分配极其不均，成为收入分配不平等最突出的国家之一。

1990年巴西基尼系数高达0.627，之后基尼系数虽然连续下降，2003年仍高达0.594(巴西土地开发部，2010年)。

根据世界银行对不同收入阶层占有国民总收入的统计，上世纪90年代中期巴西1%的最富有阶层拥有的总收入甚至超过了最贫困的50%人口的总收入；10%的最富有阶层的平均收入相当于占人口40%的最贫困阶层平均收入的30倍。

收入分配严重不平等和贫困阶层工资收入低，导致了食物价格与低购买力不匹配，最贫困人口被排斥在食物消费市场之外，产生饥饿问题。

4.土地分配高度集中。

1996年巴西土地基尼系数为0.856，约89%的土地所有者仅占有20%的土地，1%的拥有超过1000公顷的土地所有者占有45%的土地(巴西国家地理和统计局1996年农业普查数据)；最近一轮农业普查(2006年)显示，土地分配集中化程度加重，土地基尼系数为0.872，农村地区大型商业农场占用近3/4的耕地。

大型农业企业、大土地所有的农业经营、农工一体化联合企业、大地主的租佃经营等形式，极大挤压了小农户农场经营。

土地分配高度集中造成了大量无地、少地的贫困群体面临着既没有新的就业机会，又缺乏生活保障的两难困境，多数沦为城市贫民。

5.社会保障体系不均衡。

巴西社会保障体系在城市和农村、城市正规部门和非正规部门之间的覆盖率差别很大。

1990～2006年，巴西的城市社保覆盖率平均为57.4%，农村仅为19%；城市正规部门的覆盖率平均为84.8%，非正规部门仅为32.8%。

在非正规部门就业的大部分劳动人口的收入较低，养老、医疗等方面得不到保障。

三、减贫政策框架
上世纪50年代至90年代期间，巴西针对贫困问题实施的公共政策和减贫计划，包括粮食援助、收入补贴、农业生产激励计划等，主要是为了解决人口营养不足问题和改善母婴营
养状况。

进入本世纪，巴西政府将消除贫困和饥饿作为优先政策目标。

2003年实施“零饥饿”社会保护计划以来，消除贫困和饥饿、创造就业和缩小社会不平等方面总体取得显著成效。

2003～2008年全国贫困人口减少了2400多万，其中农村地区贫困人口减少了480万，特别是经营家庭农业的农户贫困和饥饿明显减少；2002年以来全国正规就业人口增长了42%，工人实际收入平均增长了14.3%；基尼系数从2003年0.594下降到2008年0.544。

(巴西土地开发部，2010年)
“零饥饿”计划的目标是保证所有人定期获得足够数量和质量的食物和营养。

该计划由加强家庭农业、食物供给、创造收入和整合社会力量四个部分构成，制定了一系列配套政策措施。

政策措施分为结构政策、专项政策和地方政策(表2)。

结构政策的目标是，通过提高家庭收入、普及社会权利、供应有质量的食物和缩小收入不平等，减少弱势群体；专项政策的目标是促进粮食安全、消除饥饿和营养不良；地方政策的目标重点是加大支持农业发展和食物供应体系建设。

这些政策措施的实施涉及联邦、州、地方三级政府和几乎所有部级部门。

表2 巴西“零饥饿”计划主要政策措施
四、重要政策措施
(一)加强家庭农业
巴西农业资源丰富，发展潜力大。

全国农地面积3.549亿公顷(其中：耕地面积7670万公顷；牧地面积17230万公顷；林地面积9990万公顷)，现有耕地面积约7670万公顷(其中在用耕地面积约6300万公顷)，有1亿公顷潜在耕地(不含环境敏感区)可供机械化生产。

2009年粮食播种面积4700万公顷，粮食总产13330万吨。

巴西农业经营主体是商业农场和家庭农场。

上世纪80年代巴西提出“家庭农业”这一概念。

按照巴西国家家庭农业法的界定，家庭农业是指：第一，农场面积不超过4个征税单位[巴西农村土地税以一定的土地面积作为征税单位,称为“财政模”(fiscal module)。

征税单位的设置涉及要素包括地方土地资源状况(林地、闲置土地、公共用地等等)、土地质量和开发状况、人口密度、农业发展、居民收入状况等等。

因而，各州、州内各地方的征税单位均不相同。

例如：亚马孙州的征税单位平均为全国最大，州内多数地方1单位在80～100公顷之间；
东北部塞尔希培州的征税单位平均为全国最小，许多地方1单位仅10公顷]；第二，农场的经营和投资主体具有血缘关系或婚姻关系；第三，多数农场作业由家庭成员共同完成，并且家庭成员间提供的劳动量大致相等；第四，农场生产资料所有权属于家庭。

2006年农业普查显示，全国农场517.5489万个(包括商业农场)，其中家庭农场436.7902万个，占84.4%。

商业农场占用75.7%的耕地。

家庭农场占用24.3%的耕地，农场平均面积小于10公顷，农场就业工人1230万人，占农村劳动力的75%，生产了全国食物供给的一半以上，贡献了38%的国家农业财政收入，约252亿美元。

上世纪90年代中期，巴西实施“加强家庭农业国家计划”，以保障农户生产的长期利益，相关政策措施包括信贷补助、生产技术援助等。

“零饥饿”计划实施以后，巴西加大对家庭农业的支持，主要措施有：
1.粮食收购。

2003年联邦政府实施了直接针对家庭农场的“粮食收购计划”，通过国家粮食供应公司以市场价格直接向家庭农场收购粮食，所购粮食主要用于减贫。

该计划还规定，学校必须分配30%的食物支出预算直接从家庭农场采购食物。

2003～2008年，联邦政府共支出10亿美元，收购粮食近200万吨。

2008年收购了近12万户农户的产品发放给1680万贫困人口。

2009年粮食收购计划的预算近3亿美元。

粮食收购计划促进了家庭农场生产，自实施以来，农户耕种面积有所扩大，农产品多样化、生产和劳动力投入以及农户对质量控制的重视程度等方面都有提高。

2.价格保证。

2006年实施的“价格保证计划”：一是确保农户在摊还信贷期间或面临破产的情况下其产品有一个保证价格(一般是该地区生产成本的平均值)。

目的是减少负债农户的风险，促进农户增产和收入增加。

二是提供补贴。

如果产品的市场价格下跌，跌幅超过保证价格的10%时，农户将获得补贴。

3.农场保险。

2004年实施的“农场保险计划”，其中一个重要政策是帮助农户从商业银行获得经营资金的贷款，政府向银行保证，因灾害(干旱、洪涝、冰雹、风毁、病虫害或瘟疫)导致农场总收入减少超过30%时，将承担还贷责任。

2007年该计划覆盖了20种农产品，参加农户60多万户。

保障家庭农场收益的措施还有2003年开始实施的半干旱地区作物“收益保证计划”，针对非灌溉粮食作物和棉花；2004年开始实施的“农村保险保费补助”计划，政府提供保费补助以激励农户购买商业保险和商业保险进入农村市场，2006年保费补贴范围扩大到所有农业作物、牲畜、水产养殖和林木。

2008年巴西政府提出建立“巨灾保障基金”支持保险公司或再保险公司应对巨灾风险，以推动气候多变地区农业保险的供给。

4.增加农业信贷。

巴西的农业信贷由国家“农村信贷系统”管理。

“农村信贷系统”的资金来源有两种：一种是强制性地规定所有银行吸收的活期存款的25%要么以零利息存在中央银行，要么作为农业信贷发放，但利息必须低于市场利息；另一种来源是农村合作银行存款、国家开发银行和州一级财政资金。

“农村信贷系统”信贷资金以优惠利息发放支持农业。

信贷分为三类：(1)农产品市场营销和存储；(2)农场运营资金；(3)农场投资。

目前家庭农场可申请的信贷是第(2)、(3)类。

自2003年以来，“农村信贷系统”分配给家庭农场的信贷份额逐渐增加，农场运营资金和农场投资信贷占信贷总额从2003年12%增加到2007年18%。

2007年“农村信贷系统”信贷总额为512亿雷亚尔。

目前“农村信贷系统”支持商业农场的信贷仍占大比重，仅农场运营资金信贷一项就占到信贷总额近一半。

(二)土地改革
巴西土地除部分联邦、州和市属国家公有土地外，基本上属私人所有，城乡土地基本由大地产主进行土地的经营和买卖，国家只在特殊情况下才对私人土地进行干预，或进行有偿的征收。

全国土改和垦殖委员会负责对土地的征收和再分配，以及与土地改革有关的土地注册登记、核查、土地的征收、赔偿。

巴西土地改革滞后，自1822年独立以来没有进行彻底的土地改革。

上世纪40年代，巴
西实施国家主导的土地改革，提出“推动公正的财产分配，人人享有平等机会”的改革目标。

到90年代中期，若干次土地改革安置了部分无地、少地农民，被安置农民收入有所提高，但在宏观层面改革并没有达到目标，土地持有结构依然高度集中。

80年代初期，世界银行建议巴西推行以市场主导的土地分配改革，提出巴西需要为农业创造一个积极的市场环境，通过修正价格机制、建立财产权和规范制度提高农业生产力，并且通过土地确权登记建立一个更透明和有效的土地出售和租赁市场。

1997年，世界银行提供贷款支持，巴西启动以市场主导的土地分配改革。

2003年巴西再次启动以市场主导的土地分配改革，通过征收、购买或开垦土地安置农户，以推进收入再分配调整、扩大农户收入来源、促进农户粮食自给和区域经济平衡发展。

若干举措包括：(1)对大庄园主荒芜、利用率较低的土地进行征收。

价格由评估机构参照市场价格确定，政府则采取两种支付方式给付大庄园主——土地用国库券，地上附着物及设施用现金；(2)将土地契约转让或使用所允许的最大面积从100公顷提高到1500公顷；(3)安置无地农民。

政府将无地、无其他收入来源的农民家庭都纳入安置范围，提高农户购买土地的贷款额度和降低利息，尤其鼓励18岁～28岁的农民购买土地自行安置。

农户取得土地后，由政府颁布临时地契，10年后土地归农民所有，并颁发正式地契确认；(4)明确政府与农民的职责。

政府与被安置农民签订合同，政府的职责是提供土地、贷款，并为农民定居提供道路、水、电等基本生产、生活设施和服务。

农民不能改变土地的农业用途,且10年内不能转让，只能从事农业生产。

2003～2009年，土地分配改革安置农户57.4万户，分配土地4770万公顷，每户家庭的安置成本平均约为16610雷亚尔，政府对社区基础设施的投入约8966美元/户。

(三)促进就业
巴西失业率高，2003年实施的“第一次就业计划”，旨在整合社会力量，在全国范围内建立一个促进青年就业的系统，重点支持就业市场中的弱势群体，特别是要增加和改善青年人的就业。

该计划的主要措施包括：政府提供资助鼓励企业雇佣年轻人，获得政府资助的企业必须保证1年内不辞退年轻工作人员；向年轻人提供低息创业贷款，并提供经营指导和培训；要求企业保证青年就业的报酬并签订正式劳务合同。