公共就业服务不均等的现实考察及均等化途径研究_孙德超

业权利较易受到侵犯, 存在着企业变相克扣工资的 问题。较为常见的现象是 , 企业延长实习时间 , 或故 意在实习期满时解雇大学毕业生。由于就业中的特 殊群体难以通过市场途径来获得与其他群体同等的 公共就业服务, 不同群体之间公共就业服务的差距 可以由政府通过提供公共就业服务予以弥补。 三、 公共就业服务不均等的现实考察 公共就业服务均等化是指不同地区、 城乡、 不同 群体的居民享有机会均等、 结果大体相等, 并具有一 定的自由选择权的公共就业服务。由于存在地区差 异、 城乡差异、 劳动者自身素质差异以及劳动力市场 规则不完善等, 劳动力市场存在着就业不公的问题。 公共就业服务均等化的实质就是通过政府提供公共 就业服务来实现公平就业。目前, 我国不同地区、 城 乡的经济发展水平不同, 这在一定程度上决定了不 同地区、 城乡对公共就业服务的投入力度不同 , 对公 共就业服务人才的吸引强度不同, 从而形成地区、 城 乡公共就业服务的差距。 ( 一) 地区公共就业服务的差距 东部地区每十万就业人员的职业介绍机构个数 总体上多于中西部地区。 2008 年 , 北京市每十万就 业人员的职业介绍机构为 5. 4 个, 贵州省为 1. 7 个 , 北京市是贵州省的 3. 2 倍。 2009 年, 北京市每十万 就业人员的职业介绍机构为 5. 3 个 , 贵州省为 1. 6 个, 北京市是贵州省的 3. 3 倍。 2008- 2009 年间 , 北京市与贵州省每十万就业人员的职业介绍机构个 数的相对差距略有扩大。 2009 年 , 北京市每十万就 业人员的职业介绍机构个数高于全国平均水平 0. 5 个, 贵州省每十万就业人员的职业介绍机构个数低 于全国平均水平 3. 2 个。 东部地区每十万就业人员的职业介绍机构人数 总体上多于中西部地区。 2008 年 , 北京市每十万就 业人员的职业介绍机构人数为 34. 1, 贵州省为 8. 7, 北京市是贵州省的 3. 9 倍。 2009 年, 北京市每十万 就业人员 的职业介绍机 构人数为 47. 8, 贵州省 为 4. 3, 北京市是贵州省的 11. 1 倍。 2008 年 , 北京市 每十万就业人员的职业介绍机构人数高于全国平均 水平 17. 7, 贵州省每十万就业人员的职业介绍机构 人数低于全国平均水平 7. 7。 2009 年 , 北京市每十 万就业人员的职业介绍机构人数高于全国平均水平 31. 6, 贵州省每十万就业人员的职业介绍机构人数 低于全国平均水平 11. 9。2008- 2009 年间, 北京市 与贵州省每十万就业人员的职业介绍机构人数的绝 对差距和相对差距都有较大幅度的扩大。
( 二 ) 城乡公共就业服务的差距 由于农村公共就业服务建设起步晚, 城乡公共 就业服务在机构、 经费、 手段等方面有较大差距。以 浙江省为例 , 虽然大部分乡镇已经建立了劳动保障 管理站等公共就业服务平台 , 有的大行政村也建立 了村劳动服务所, 但许多机构往往没有专职的工作 人员, 相关机构往往与乡镇企管办合署办公, 或与工 业办联合办公。同时, 经费欠缺 , 工作人员没有专门 的编制 , 流动性大。此外, 服务手段落后, 往往不能 与城市公共就业服务网兼容连接 , 不能满足现代化、 信息化发展的需要 [ 2] 。 政府没有为农民工提供良好的职业指导和培训 服务。政府人保部门为城镇劳动者提供职业指导, 为就业困难的城镇劳动者提供免费的就业职业技能 培训, 而素质不高、 技能较弱的农民工却常常得不到 政府的技术培训, 即使参加过职业技能培训, 也往往 只是临时的、 短期的岗前培训。 政府没有为农村 居民提供良好的失业管理服 务。从 中国统计年鉴 看 , 国家统计局统计了各地 区城镇登记失业人员及失业率, 但没有统计农村登 记失业人员及失业率。当然 , 有学者对农村失业人 员及失业率进行了一定的测算。如马晓河、 马建蕾 经测算 指出 , 2006 年 底, 在 我国 乡村 就业 人 员的 48090 万人中, 非农就业的农村劳动力为 19459 万 人 , 从事农业需要的农村劳动力为 17207. 84 万人, 这样, 农村剩余劳动力的人数为 11423. 16 万人, 我 国农村劳动人口 的失业率 为 23. 8% , 比同期 城市 4. 1% 的失业率高出 19. 7 个百分点 。 四、 公共就业服务不均等的主要原因 ( 一 ) 地区公共就业服务投入不均衡 我国各地区的公共就业服务主要由地方政府给 予财政支持。不同地区的经济发展水平、 财政收入 水平在一定程度上影响着各自公共就业服务的供给 水平。为此 , 我国应加强中央政府对欠发达地区的 财政转移支付 , 推动各地 公共就业服务的 均等化。 但目前 , 我国规范的一般性转移支付在转移支付体 系中比重偏低, 致使地区公共就业服务的差距有进 一步拉大的趋势。 ( 二 ) 城乡二元结构导致农村公共就业服务投入 不足 城乡二元结构的本质特征是 工农产品不能平 等交换 , 城乡要素不能自由流动 , 城乡福利待遇不能 平等对待 , 城乡制度不能统一管理 [ 4] 。城乡二元结 构造成城市进入工业化阶段、 农村农业发展落后的 123
第 38 卷 第 5 期 V ol. 38 N o. 5
河南师 范大学学报 ( 哲学社会科学版 ) JOURNAL OF HENAN NORMAL UNIVERSITY
2011 年 9 月 Sep. 2011
公共就业服务不均等的现实考察及均等化途径研究
孙德超, 贺晶晶
( 吉林大学 行政学院 , 吉林 长春 130012)
高校一些专业设置和课程安排不合理, 培养出的部 分大学生不能适应市场需求。主要体现在 : 部分专 业的毕业生市场需求极小, 面临 毕业即失业 的情 况 ; 部分专业的毕业生供应过剩 , 存在较大的失业风 险 ; 部分专业的毕业生满足不了市场需求 , 不得不由 其他专业的学生予以弥补。而从需求的角度看: 第 一 , 经济就业弹性低, 对毕业生有效需求不足。随着 劳动生产力的提高 , 以及受到经济结构调整、 经济增 长方式转变等因素的影响 , 近年来我国就业弹性总 体呈下降趋势。经济增长吸纳劳动力的能力不断下 降 , 社会对大学毕业生的有效需求不足。第二, 产业 结构不合理 , 对劳动力吸纳容量较低。我国自 20 世 纪 90 年代中期以来 , 产业结构调整较为缓慢 , 可以 大量吸纳就业的第三产业产值比重停滞在 40% 左 右 , 就业比重则停滞在 30% 左右 , 远低于美国第三 产业产值比重 和就业比 重均在 70% 以上的 水平。 劳动力市场的供需失衡难以通过市场自身得以有效 解决, 却可以由政府通过提供公共就业服务予以缓 解。 ( 三 ) 就业中存在弱势群体 在我国 , 就业的弱势群体主要包括农民工、 下岗 职工、 残疾人等。其中 , 农民工群体最受关注。这是 因为, 第一, 农民工群体规模较大。根据国家统计局 公布的 十一五经济社会发展成就系列报告 , 2010 年农民工总量达到 2. 4 亿人。第二, 农民工群体存 在的问题最为突出。农民工劳动时间长、 强度大、 工 资低、 福利差 , 子女受教育难。从所接触到的数据和 情况来看, 农民工维护自身权利的意识不够, 极易成 为就业大军中的弱势群体。农民工从事的职业基本 属于体力劳动, 当企业面临广大的劳动力市场时 , 就 会尽量压低工资或长期拖欠工资。这就需要政府通 过提供公共就业服务 , 弥补农民工与其他群体之间 公共就业服务的差距。 ( 四 ) 就业中存在特殊群体 在我国 , 就业的特殊群体是指大学毕业生。大 学毕业生由于缺乏工作经验、 受传统就业观念影响 较大, 已经成为就业大军中的 特殊群体 。2008 年 经济危机爆发后, 我国处于产业链低端的出口制造 业和一些外向型企业受到较大冲击, 大学生就业形 势日益严峻。一方面, 经济增长放缓, 出口受阻 , 企 业裁员 , 劳动力需求下降; 另一方面, 高校毕业生逐 年激增, 2009 年 高校 毕 业生 人数 已 达到 611 万, 2010 年高校毕业生人数 则升至 630 万。这一减一 增 , 使大学生就业形势日益严峻。此外, 大学生的就
功能手册 , 公共就业服务主要包括综合服务、 信息 发布、 职业介绍、 职业指导、 培训和创业服务、 就业和 失业管理。综合服务的基本内容包括 : 为用人单位、 求职者等服务对象提供常见劳动保障法律法规、 政 策等方面问题的政策咨询服务, 为用人单位、 求职者 等服务对象提供服务场所内所涉及以及与其密切相 关业务的业务咨询Байду номын сангаас务 [ 1] 。政府要做好与就业相关 的信息发布工作, 将就业政策、 就业形势分析、 就业 数据统计等关于就业的信息在大众能接触到的地方 予以公布。职业介绍是指政府应对社会上所存在的 职位进行解析, 包括职位的说明和对求职者的相应 要求, 经过一系列的相关调查、 举办各种招聘活动, 使求职者对所求职业有清醒的认识和清晰的判断, 同时 , 也为求职者提供更多的求职平台。职业指导 是指政府通过提供专业的机构和配备专业的人员, 在 对求职者自身条件进行分析的基础上, 给出合理
摘
要 : 公共就业服务是促进社会充分就业的重 要途径 , 也是 我国基本 公共服 务的重 要组成 部分 。 由于 就业工 作
需要 进行统一的规划和指导 、 劳动力市场供需失衡 、 就业中存在弱势群体和特殊群 体 , 政府 应承担起 提供公共就 业 服务的责任 。 目前 , 我国地区 、 城乡公共就业服务不均等 的状况 较为突 出 , 其 原因主 要包括 : 地区 公共就 业服务 投 入不均衡 , 城乡二元结构导致农村公共就业服务 投入不足 , 劳动力市场发育不完 善 。 为此 , 迫切需要 完善公共就 业 服务 均等化的政策法规体系 , 加强公众对公共就业服务均 等化的认知 , 加大政府对 公共就业服 务的投入 力度 , 统 筹 城乡公共就业服务制度 , 完善网上公共就业服务 体系 。 关键词 : 公共就业服务 ; 均等化 ; 城乡二元结构 中图分类号 : F810. 4 文献标识码 : A 文章编号 : 1000 - 2359( 2011) 05 - 0121 - 05
作者简介 : 孙德超 ( 1980- ) , 男 , 吉林集安人 , 博士 , 美国丹佛大学博士后 , 吉林大学 行政学院行 政管理系 副教授 , 硕 士生导师 , M P A 教育中心副主任 , 主要从事政府 间财政关系研究 。
一、 公共就业服务的含义及基本内容 ( 一) 公共就业服务的含义 在我国, 劳动力市场管理规定 第二十六条指 出, 公共就业服务是指由各级劳动保障部门提供的 公益性就业服务 , 包括职业介绍、 职业指导、 就业训 练、 社区就业岗位开发服务和其他服务内容。进一 步而言, 公共就业服务是政府提供的用以满足所有 劳动者就业需要的公益性服务 , 以促进就业为直接 目的, 以实现平等的就业权为根本宗旨。公共就业 服务具有公平性 , 是全体社会成员 , 不分性别、 地区、 民族的差异而公平享有的权利。同时, 公共就业服 务具有社会性, 有助于降低失业率、 维护社会稳定。 ( 二) 公共就业服务的基本内容 根据原劳动保障部 2007 年下发的 关于完善公 共就业服务功能有关工作的通知 ( 劳社部函 2007 63 号) 及 城市公共就业服务机构综合性服务场所
基金项目 : 教育部人文 社会 科学 研究 一般 项目 ( 09YJC810015) ; 国 家社 科基 金项 目 ( 10CZZ032) ; 吉林 省社 会 科学 基金 项 目 ( 20118245) ; 吉林大学 985 工程 项目 收稿日期 : 2011 - 05 - 10
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的求职建议。政府通过设立相应的培训机构和创业 咨询机构来推进培训工作和创业工作的开展, 也可 以通过转移支付、 贷款等手段为培训和创业工作的 开展提供经济上的 支持。政府 对就业和失业 的管 理, 是指政府对就业和失业人员进行信息统计 , 通过 对这些数据的统计分析, 来制定相应的政策并采取 有针对性的措施 , 以便更好地促进就业。 二、 政府提供公共就业服务的缘由 享有公共就业服务是公民的一项基本 生存权 利, 世界上许多国家都将提供公共就业服务视为政 府的责任。那么 , 我国政府为什么要提供公共就业 服务呢? ( 一) 就业工作需要进行统一的规划和指导 公共就业服务不仅可以满足人们温饱的需要 , 更是维护社会和谐稳定的重要举措。如果缺乏政府 的公共就业服务 , 社会上的就业就没有统一的规划 和指导, 这对一国经济的发展势必形成阻碍, 并造成 人力资源的浪费。为此, 迫切需要由政府来提供统 一的公共就业服务。具体而言 , 政府提供综合服务 , 包括政策咨询和业务咨询, 可以为求职者和用人单 位提供一个有效的咨询渠道, 有助于保障当事人的 合法权利。政府进行就业信息发布 , 可以加大求职 者接触就业信息的机会。通过对就业政策的了解、 对空缺岗位的掌握 , 求职者可以在相对短的时间内 实现就业。政府进行职业介绍 , 可以缓解求职者与 用人单位之间的信息不对称问题 , 这将为社会节省 大量的金钱、 精力和时间。政府提供职业指导 , 可以 帮助求职者准确定位 , 进行有效的职业选择。政府 提供培训服务, 可以使求职者快速入门 , 具备从事某 职业所需要的知识与技能。政府提供创业服务 , 可 以有效地解决如何规避风险、 怎样投资等创业之初 首先需要解决的问题。政府提供就业和失业管理服 务, 以就业率和失业率来判断社会的稳定程度 , 通过 对比不同行业的就业和失业情况来进行调控, 降低 失业率, 通过就业者或 失业者的情况 登记, 可 以更 快、 更好地提供就业机会或进行失业补贴。 ( 二) 劳动力市场供需失衡 目前 , 我国劳动力市场呈现出供需失衡的特征。 以大学生为例, 从供给的角度看: 第一, 扩招规模过 度, 供给总量过剩。自 1999 年扩招以来, 我国高等 教育规模的增长幅度非常显著, 从原来不到 700 万 人的规模 , 增加到 2010 年的 2979 万人。由此造成 的是 , 我国高校毕业生的增长速度远远高于经济增 长速度。第二, 就业能力不足 , 供给质量堪忧。由于 122