养老金并轨,并没有想象的那么美？

养老金并轨，并没有想象中那么美？[案例描述]我国机关事业单位退休制度始建于1955年，一直到上世纪90年代以前，机关事业单位与企业实行大体相同的退休制度，即退休干部、职工的退休费由单位负责，而未实行社会统筹互济制度；单位和职工个人都不缴费；退休费标准按退休前工资水平的一定比例确定。

党的十二届三中全会后，经济体制改革转向以城市为中心、以国有企业改革为重点。

随着国有企业改变统收统支体制，逐渐成为自主经营、自负盈亏的市场主体，配套改革了用工制度、工资分配制度和保险福利制度。

在退休保障方面，将原来的企业保障改为统筹互济的社会保险制度，单位和职工个人缴费构成统筹基金，职工退休后从基金中支付基本养老金，均衡了企业之间的退休费用负担；退休费计发办法改为按缴费长短和多少计算，体现多缴多得、长缴多得的激励机制，最终形成了社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度模式。

而机关和事业单位仍沿用原有退休制度。

上世纪90年代以后，我国逐步建立了统筹互济的社会化养老保险制度，均衡了企业之间的退休费用负担，形成了社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度模式。

后来，这一制度又扩大到各类所有制企业和城镇灵活就业人员等群体。

到2014年底，已覆盖城镇3．38亿职工和退休人员。

机关事业单位由于不像企业那样处于经济体制改革的最前沿，改革的重点是建立规范的公务员制度和事业单位人事管理制度，而养老保障改革的进程相对滞缓，总体仍维持单位退休制度。

这是形成“双轨制”的历史原因。

随着社会主义市场经济的发展，机关事业单位现行退休制度逐步暴露出一些矛盾：退休费用由财政或单位承担，单位之间负担畸轻畸重，一些地区和单位，特别是一些基层事业单位退休费不堪重负，甚至无法保证及时足额支付；退休费是按“最终工资”的一定比例分档计算的，难以充分体现工作人员整个职业生涯的劳动贡献。

从全社会的角度看也有两个突出问题：由于制度模式不同，机关事业单位与企业之间养老保险关系相互转移接续困难，制约了人力资源合理流动和有效配置；机关事业单位与企业之间的退休费（养老金）待遇确定和调整难以统筹协调，同类人员之间的待遇差距拉大，产生不平衡。

上世纪90年代以来，一些地区和行业对改革机关事业单位养老保险制度进行了探索，先后有28个省区市开展了局部试点，全国约2100万人参加。

按照国家统一部署，部分科研院所和经营性文化事业单位相继启动“事业转企业”改革。

2008年，国务院决定在5个省市先行开展事业单位养老保险制度改革试点，与事业单位分类改革配套推进。

总的来看，这些局部的改革探索，取得了一定进展，为全面实施改革奠定了基础。

但由于没有改革的整体设计，政策的统一性、规范性不足，并未从根本上改革现行的退休制度。

党的十八大和十八届三中全会明确提出要推进机关事业单位养老保险制度改革，社会保险法和“十二五”规划也作了相应规定，社会各方面共识增加，机关事业单位养老保险制度改革势在必行。

按照党的十八大和十八届三中、四中全会精神，根据《中华人民共和国社会保险法》等相关规定，为统筹城乡社会保障体系建设，建立更加公平、可持续的养老保险制度，国务院印发《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，于2014年10月1日起实施。

方案明确表示，中国将实行社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度，个人缴费比例为本人缴费工资基数的8%，而单位需缴纳员工个人缴费工资基数之和的20%。

此《决定》一出，意味着4000万机关事业单位工作人员将从吃财政饭转变为缴养老金，从单位养老转向社会养老。

[社会热议]无论是社会公众还是公务员群体，主要关心两个问题:一个问题是改革后能否实现制度并轨；另一个问题是改革后公务员和企业退休职工的养老金待遇差距有多大。

既然改革后公务员收入主体由基本养老金和职业年金两部分构成，而企业职工养老金也是由基本养老金和企业年金两部分构成，无疑，两种养老金制度并轨完全可以照进现实。

但是，改革之后，公务员与企业职工的养老金待遇能否公平，是个大大的问号。

公众之所以不满意养老金双轨制，主要原因还是待遇不公。

如果改革不能有效解决公平问题，改革的价值就打了折扣。

专家透露改革后公务员不会降低退休金，这显然给公务员群体吃了一粒定心丸，有利于减少改革阻力。

但是，改革也要兼顾公平。

数据显示，机关事业单位职工退休可拿到在职工资的80%至90%，而企业职工退休后只能领到在职工资的40%至60%。

养老金待遇不公的裂痕很明显，改革必须要消除这一裂痕，实现相对公平。

只有这次改革不给公务员提高退休金，企业退休职工的养老金待遇才有希望缩短与公务员的差距。

如果改革以提高养老金待遇来换取公务员支持，恐怕差距不会缩小，只会越来越大。

这是因为，公务员养老收入将由基本养老金和职业年金两部分构成，由于财政支付的部分与公务员缴纳的部分都可以保障，所以，公务员养老待遇不会受什么影响。

但是，企业职工养老待遇要想向公务员看齐却很难，原因是，改革指望企业年金、职业年金来缩小差距，而大多数企业没有积极性，也没有经济负担能力。

这样，指望企业年金来缩小差距似乎不大现实。

在这种情况下，一方面需要为企业减负，并鼓励企业建立企业年金；另一方面不能让公务员养老待遇继续提高，需要等一等企业退休人员养老待遇赶上来。

鉴于养老金并轨的主要阻力在公务员群体，所以，公务员不会降低退休金，这一改革原则可以理解和接受。

但也要看到，公务员与企业退休人员的养老待遇存在鸿沟，社会上存在不满情绪，有必要把公平确定为改革原则之一。

在一些改革中，为了让改革顺利过关，有时会以提高被改革者的福利待遇来换取支持，希望在养老金并轨改革中，不能过于向既得利益群体妥协，也需要考虑社会情绪。

[专家争论]（专家观点）全国人大代表、中国社会保障学会会长郑功成认为，机关事业单位养老保险改革方案已经出台，尽管方向明确，但推进仍然需要细则。

一是“中人”的过渡办法还需要合理设计，要制定具体的政策措施，这是一个关键问题。

二是机关事业单位编制内和编制外的员工养老保险如何衔接。

他说，因为改革针对的是编制内的员工，以前有些编制外的员工参加了养老保险，有些则没有，希望借此次改革的契机，真正消除编制的标识，让员工按照“同工同酬、同制同权”的原则，在同一种养老保险制度下得到保障。

中国社科院世界社会保障研究中心主任郑秉文也指出，中央国家机关事业单位人员养老保险的管理体系也需要建立，同时，有关职业年金的投资运营体系等也需要统筹考虑。

他认为，这些都是需要尽快解决的问题，否则改革无法顺利推进。

上海金融与法律研究院研究员傅蔚冈对养老保险并轨的评价是“不亚于废除当年的领导干部职务终身制”，尽管“并轨”后依然账户分立，但至少解决了公务员与企业职工激励不相容的问题。

上海社科院研究员左学金则认为，养老保险并轨“有利于形成一个真正一体化的劳动力市场”。

并轨后有助于人力资源在体制内外流动，有助于打消医改中体制内医生向社会机构流动的顾虑。

学界人士基本形成了一定的共识，认为改革的重点在于建立机制，而不必要求机关事业单位养老金待遇和企业职工待遇绝对一致。

[分析]一、改革的意义国务院决定实施机关事业单位养老保险制度改革，是改革条件逐渐成熟、社会共识逐渐凝聚的结果。

推进机关事业单位养老保险制度改革，是贯彻党中央全面深化改革、全面推进依法治国的决策在社会保障领域的具体实践，也是我国养老保险体系建设的一项重大突破。

近年来，随着城乡居民养老保险制度的全面建立，广大农村和城镇居民普遍参保，加上企业职工和其他就业群体，社会化的养老保险制度已经覆盖了全国8．3亿多人；而机关事业单位职工和退休人员游离在养老保险制度之外，成为制度全覆盖的“短板”和“空白”。

改革机关事业单位养老保险制度是加快推进覆盖城乡居民的社会保障体系建设、确保实现第一个“一百年”目标的重大举措。

同时，这一举措也有利于促进机关事业单位深化改革。

近年来，按照公务员法的规定，开始实行公务员辞职辞退制度，部分地区还开展了公务员聘任制试点；事业单位也正在加快分类改革，推行全员聘用制。

建立统筹互济、社会化管理的养老保险制度有利于分散单位的退休费用负担，确保机关事业单位养老金发放，维护工作人员的合法权益，是形成能进能出、合理流动的用人机制的制度保证。

不仅如此，机关事业单位工作人员个人不缴费而享受较高水平的退休费，权利与义务不对应，成为近年来社会热议的焦点矛盾之一。

改革后机关事业单位与企业实行相同的养老保险基本制度模式和政策，可以逐步化解同类人员待遇差距拉大的矛盾，更好体现制度公平和规则公平。

二、改革的思路此轮改革的基本思路是“一个统一、五个同步”。

“一个统一”是指，机关事业单位与企业等城镇从业人员统一实行社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度，都实行单位和个人缴费，都实行与缴费相挂钩的养老金待遇计发办法，从制度和机制上化解“双轨制”矛盾。

在此基础上，形成城镇职工和城乡居民基本养老保险并行的两大制度平台，并可相互衔接，从而构建起完整的城乡养老保险制度体系。

一是机关与事业单位同步改革，避免单独对事业单位退休制度改革引起不平衡。

二是职业年金与基本养老保险制度同步建立，在优化保障体系结构的同时保持待遇水平总体不降低。

三是养老保险制度改革与完善工资制度同步推进，在增加工资的同时实行个人缴费。

四是待遇确定机制与调整机制同步完善，退休待遇计发办法突出体现多缴多得，今后待遇调整要综合考虑经济发展、物价水平、工资增长等因素，并与企业退休人员等群体统筹安排，体现再分配更加注重公平的原则。

五是改革在全国范围同步实施，防止地区之间出现先改与后改的矛盾。

“五个同步”突出了改革的系统性和协调性，综合平衡前后左右的各种关系，有助于形成社会共识，保证改革顺利推进。

三、改革的现状2014年机关事业单位养老保险改革启动至今，已过去三年。

此轮改革统筹考虑了基本制度改革和多层次体系建设，纳入职业年金制度，并同步配套调整机关工作人员、事业单位工作人员基本工资标准、机关事业单位离退休人员待遇等。

从政策下发到落地，三年内不管是中央还是地方都在按部就班地进行。

一个表现就是人社统计公报、财政预算报告、部门决算报告中开始出现机关事业单位养老金和职业年金的统计信息。

而作为“养老金并轨”最重要的配套措施之一的职业年金，被市场认为缴费能力大于企业年金，但去年启动征缴工作的地区不多，仅西藏公开了职业年金信息。

今年征缴工作进一步下沉到基层，县级机关事业单位陆续启动。

个人账户的建立和缴费是机关事业单位养老保险改革的基础设施，如今很多地方基本养老金的补缴还没到位，更遑论职业年金。

中央应督促机关事业单位养老金的进账和补缴工作，安排时间表，给出最后期限。

（一）同步调整退休人员养老金本轮改革的中央政策下发后，地方纷纷出台落实政策，规定了养老金缴费、计发、调整、监管、经办管理、职业年金建立等方面的具体措施。