探讨黑龙江省森工林区改革路径

探讨黑龙江省森工林区改革路径
作者：孙克俭王淑英
来源：《知与行》2016年第01期
[摘要]历史上黑龙江省森工林区为国家经济建设和生态建设做出了重大贡献，但近年来产权不清、体制不顺、投资不足、发展后劲不足、就业压力增大等问题日益凸显，亟须管理体制的改革。

森工林区的改革必须考虑森工跨区经营的特殊性、森工林区的社会性、生态建设的重要性、改革成本和林区社会的稳定性。

根据黑龙江省情和林情，森工林区适宜采取分步实施式改革，遵循政企分开的原则，将森林资源管理、林区社会行政管理两项行政职能与企业经营职能进行“两分离”，实现“职能、机构、人员、资产、费用、核算”上的“六分开”，通过进一步完善资源管理，最终将林区社会行政管理职能移交地方政府，彻底实现“三分离”。

[关键词]森工林区改革；两分离；六分开
[中图分类号]F326.2[文献标志码]A[文章编号]1000-8284（2016）01-0100-04
黑龙江省森工林区是国有四大重点林区之一，在历史上为国家经济与生态建设做出了重大贡献。

近年来，黑龙江省森工林区各种问题逐渐凸显，迫切需要实施改革。

考虑到林区的实际情况以及试点单位的成果，黑龙江省森工林区管理体制的改革应从“两分离”“六分开”入手，并最终实现“三分离”。

一、黑龙江省森工林区基本情况
黑龙江省森工林区是国有四大重点林区之一，其经营总面积达1 009.8万公顷，占黑龙江省国土面积的22%；有林地面积853.2万公顷，占全国国有林面积的14.6%；活立木总蓄积8.17亿立方米，占全国国有林区的31%；森林覆盖率达84.6%[1]。

黑龙江省森工林区的施业区分布在小兴安岭、长白山（张广才岭、老爷岭、完达山）等山系，是东北大粮仓的天然生态屏障，是国家重要的木材资源战略储备基地。

黑龙江省森工总局下辖伊春、牡丹江、松花江、合江等4个林管局，有40个林业局、625个林场（所）和林产工业、林机修造以及公检法、科教卫生、森林调查、建筑施工等处级以上企事业单位140个。

林业总人口166.9万人，在岗职工35.9万人，离退休人员27万人。

40个林业局分布在全省10个地级市、37个市（县）之中，其中4个局跨省分布、19个局跨2个以上市（县）分布。

二、黑龙江省森工林区现状与问题
黑龙江省森工林区在历史上为国家经济发展与生态建设做出了重大贡献，但同时也存在诸多问题，严重影响了林区经济发展、社会进步及生态安全保障能力。

一是产权不清，国有林区的行政部门、事业单位、企业混为一体，资源监管与资源使用主体的重叠很难实现森林培育与
资源利用的良性循环[2]。

二是体制不顺，主要是政企、政事不分，以企业属性代替社会行政属性。

三是投资不足，尽管天保工程负担了林业局的森林资源保护管理、公益事业单位的人员经费，但大量的城镇基础设施建设与维护费、文教卫生、社会保障等社会性建设支出还需由企业利润负担，林业局一方面要承担向国家缴纳税费的义务，一方面还要承担林区社会发展和管理的职责。

林区没有后续财政资金注入，基础建设维护等费用没有资金来源保障。

四是发展后劲不足，基层林业局代行的政府职能是不完整的，最明显的就是税收职能的缺失，这导致地方税收无法反哺林业建设，城镇发展越迅速，招商引资力度越大，企业用于基础设施建设、社会管理的成本就越高，从而加重了企业的负担，招商引资积极性不高，投资环境亟须改善。

五是就业压力增大，森工企业经济基础差、新兴产业尚未形成规模、缺乏新兴替代产业，就业岗位萎缩，人员分流难度大、就业压力激增，造成新的社会问题。

国有林区不同于院墙企业，是一个完整的社会体系，其改革应充分考虑林区的社会属性和特殊性。

一是森工林区跨区经营的特殊性。

我省森工林区区域面积占黑龙江省国土面积的22%，各林业局虽然大多跨省、跨县分布，但区域完整、区位重要、相对独立。

这种按山脉走向所形成的国有重点林区，如果被行政区划“肢解”，将难以发挥森林生态系统的整体功能，不利于森林资源的保护与培育，不符合生态建设的需要[3]。

二是森工林区的社会性。

森工林区各林业局基本属于一个相对独立的社会区域，局址的地方所在地大都是乡镇一级建制，625个林场（所）绝大多数位置偏僻，远离村镇，是相对独立的社区。

因此，林业局承担林区社会管理的政府职能，是现阶段省情、林情和森工林区实际所决定的，这些社会职能主要也是为生态建设服务的。

森工林区各体系相辅相成、互为补充，是生态建设和管理的基础和保障。

三是生态建设的重要性。

随着国家实施以生态建设为主的林业发展战略，整个森工林区的职能定位和工作重心已经发生了根本性转变，特别是在木材生产主伐已经停止的情况下，森工实际上已经成为资源约束性行业，林业局的企业属性已经淡化，主要职责将逐步转到管理和培育森林资源、保护和建设森林生态、促进林区经济社会转型发展上来。

生态建设属于政府职责和社会公益事业范畴，管理好、建设好生态，必须综合运用行政、经济和法律手段，行政管理、公检法司这一完整的管理和执法系统是保护生态所必不可少的。

四是改革成本和林区社会的稳定性。

任何一项改革，都涉及利益的再调整，涉及必要的成本付出。

推进森工林区管理体制改革，既要大胆探索，又应稳妥推进，尽量减少改革阵痛，确保林区社会稳定，确保顺利实现转型。

落实国有重点林区的政策性财政支付渠道，是破解体制难题的关键。

只要公共财政能够将林区的社会事业和基础设施建设全覆盖，只要社会性支出不再依靠木材销售收入，也就基本实现了政企分开。

目前，森工林区各林业局的行政、人员经费大部分已纳入国家天保二期工程和地方财政支付渠道，这就从根本上为政企、政事分开创造了条件。

三、黑龙江省森工林区改革的路径
只有改革创新，才能解决国有林区面临的问题，才能进一步增强国有林区生态功能和经济社会发展活力。

按照国家可持续发展战略和建设生态文明的要求，根据黑龙江省省情和林情，森工林区适宜采取“分步实施”式改革[4]，在改革试点先行的基础上，积极稳妥推进改革。

遵循
政企分开的原则，先将森林资源管理、林区社会行政管理两项行政职能与企业经营职能进行“两分离”，在“职能、机构、人员、资产、费用、核算”上实现“六分开”。

以“小政府、大服务”为目标，精简管理机关，着手进行机构改革，减少行政审批及收费事项，增加公共服务职能，提高行政透明度。

壮大资源管理部门，突出生态建设功能，探索全新的管理模式。

按照专业化协作、区域化布局的原则，进行林场所布局调整。

从上到下构建新的森工重点国有林区管理总局、管理局、经营所（管护站）的新型管理体系；按照建立现代企业制度的要求，探索所有权与经营权分离的有效途径，建立适应社会主义市场体制的黑森企业集团总公司、子公司的企业运行体系，实现森工内部政企分开。

待条件成熟时，进一步完善资源管理，将林区社会行政管理职能移交地方政府，彻底实现“三分离”。

（一）政府行政职能与企业经营职能的“两分离”
一是成立各级国有林区管理局。

在总局层面，组建省国有林区管理总局，代表国家依法履行森林资源管理职能，代表黑龙江省委、省政府履行《黑龙江省国有重点林区条例》赋予的省级林业行政职能和市级社会行政职能。

在林业局层面，成立国有林区管理局，承担县一级政府的社会行政事务职能。

林业局的管理辖区即原施业区的范围，管理对象则由过去的企业内部和职工转向社区和社会人口。

在职责明确、分工合理、机构精简、权责一致的前提下，对林业局组织机构进行重新整合，全员实行劳动合同制。

管理局机构设置的总体架构是：党群机构、行政机构、派驻机构、其他机构、国有林管理机构。

国有林管理机构与国有林区管理局一套人员、两块牌子，承接原林业局的林业行政管理工作，包括资源管理、森林防火、野生动植物保护、营林生产的调查设计、病虫害防治等。

在林场所层面，成立国有林区经营所，依法履行森林资源管理和乡镇级社会行政管理职能，行政上隶属国有林区管理局。

经营所以中心林场为主，按沟系构建区域中心，具有森林资源管理和社会行政管理的双重职能。

二是剥离企业管理职能。

在总局层面，按照现代企业制度建立黑森企业集团总公司，实现总局的企业职能剥离。

作为国有林区管理总局控股的大型企业集团，黑森企业集团以区位优势为依托，以特色产业为切入点，推动森工国有林区经济转型。

在林业局层面，按照“政企分开”的原则，将林业局的企业经营管理职能剥离出来，组建国有林区森林经营公司，从事具体的生产经营活动，自主经营、自负盈亏。

内部机构根据经营情况自行设置。

国有林区管理局与国有林区森林经营公司之间是生产上委托与被委托、管理上监督与被监督、经济上买卖结算关系。

具体操作中，可以结合林区实际，组建营林、绿色食品、森林旅游等若干子公司。

按照“政事分开”的原则，在保证社会效益优先的前提下，可将林区供水、供热、物业、有线电视等社会性公共事业服务单位推向市场，实行企业化经营，退出国有国营，成为独立法人经营实体。

（二）职能、机构、人员、资产、费用、核算上的“六分开”
此前政企合一的主体将实行职能、机构、人员、资产、费用、核算上的“六分开”，实行“双线”运作。

一条线是职能分开。

国有林区管理局履行县级人民政府的职能，独立行使辖区内行政管理权和行政执法权。

同时履行总局授权的森林资源管理职能。

原有的企业经营职能统一
交给经营公司，独立法人，自负盈亏。

另一条线是资产分开。

在分离职能的基础上，把经营性资产和社会公益事业性资产分开，企业管理费和社会事业费分开，企业财务核算和社会财政核算分开。

“六分开”具有以下几方面的优势。

一是解决了林区政府职能缺失和企业市场主体不完整的问题，明晰政府和企业的各自属性，彻底实现政企分开。

具有政府职能的国有林区管理局负责管理林区区域内政治、经济、社会事务，通过政府管理职能的理顺，确保政令统一，促进林区经济社会协调发展。

企业能够从繁杂的社会事务中解放出来，自主经营自负盈亏，自我发展，真正形成市场竞争的主体。

二是形成生产经营活动和社会管理服务的既对立又统一的完整系统，充分发挥其产业聚集、企业聚集、人口聚集效应，从宏观上加快林区小城镇建设。

三是国有林区管理局可以从政府的角度强化资源管理，调动各种手段对资源进行监管；调动各种投资主体的积极性以进行森林资源培育。

而企业可以在行政主管部门的有效监管下，充分经营和利用森林资源，成为生态建设的主力军，进而实现“运动员”和“裁判员”相分离，从而真正实现互相制约、有效监督。

（三）“两分离”“六分开”改革模式的进一步优化
研究表明，作为“分步实施”式改革中的关键环节，“两分离”“六分开”改革方案可以有效解决当前林区经济社会发展新形势下管理体制存在的问题。

不过该方案仍有可以优化改善之处。

一是要减少森工林区管理层级。

将目前的总局、林管局、林业局三级管理体制变为总局、林业局两级管理体制，强化两头、弱化中间。

管理局作为省森工总局派出机构，受总局委托，行使相应的行政职能，重点在所管区域的森林资源管理工作。

总局和林业局重点是贯彻实施好《黑龙江省国有重点林区条例》，行使国有重点林区的省级林业行政职能和市、县两级政府的行政职能。

进一步明确森工林区的政府地位和职能，定位为林区人民政府，对辖区进行划界确权，按县市级管理，完善财税体系和社会保障体系，辖区内村屯按属地管理，推行生态林场所和村屯撤并，实行生态移民，组建中心林场和管护站。

二是国有林区管理局彻底退出经营和投资主体，用市场的手段发展林区产业。

发挥林业经营公司的国有主体地位，引入社会资本投资，适当向混合所有制发展。

对林业局所属企业进行股份制改造。

同时要采取积极措施培育各类市场主体。

重点是鼓励、支持和引导非公有制经济发展。

三是要把国有林区管理局建设成政区型经济发展区。

即按照行政区架构搭建，挂林区管委会牌子，在社会事务管理方面实行行政管理体制，在资源管理方面实行公益性事业管理体制，在产业发展和招商引资方面实行开发区的运行机制。

不规定必设机构，其组织结构、运行机制、管理制度按照体制机制创新的原则设计和实施。

按照“大部制”的改革思路，着力解决决策、执行、监督的分离与协调问题。

根据改革和城市化进程中出现的新问题、新情况，建立健
全相应的机构。

管理任务较多的单独设立，管理任务较少的，设立在综合部门内。

重点突出“小政府、大服务”，能运用市场规律解决的一律交给市场。

四是积极利用国家政策，推进场所撤并工作，采取切实可行措施引导林区人口、产业向局址集中，特别是要吸引森林腹地居民主动迁移，减轻森林资源压力。

一是产业移民。

应该适时地抓住国家实施“两大工程”有利时机，调整产业结构调整，放弃原有单一的木材经济，根据森工实际培育优势产业，从而培育就业岗位。

二是基地移民。

通过有意识建立基地，从而建立工厂、培育市场，以高新技术支撑基地建设，以基地培育就业岗位。

三是城镇移民。

逐步将山上建成生产区，山下建成生产、生活兼容区；逐步健全社会服务体系，基础设施建设，以完善的居住环境和配套服务留住并吸引人口。

四、黑龙江省森工林区改革配套措施
黑龙江省森工林区本身具有其特殊性，改革模式从“两分离”“六分开”到最终实现“三分离”需要一个较长的过程。

在此过程中，需要在生态效益、资金投入、产业发展、科技人才与社会保障等方面为改革提供支持与保障。

（一）生态效益补偿机制
将森工林区列入国家的生态补偿机制试点区，力争获取中央财政更大的补偿支持[5]。

将由于撤并林场（所）形成的移民，纳入异地扶贫搬迁工程。

局场的调整参照小城镇建设政策给予一定的扶持。

（二）资金投入机制
将森工林区纳入公共财政保障范围，享受省和市县公共财政政策。

省直部门在安排市县各项专项资金时，要将森工林区与所在地享受同等待遇，并予以资金单列[6]。

进一步界定林区公益性事业的事权，将森林资源管理机构运行经费按事权划分纳入财政预算。

将林区防火、国家级自然保护区（湿地）管护、航空护林、森林病虫害防治、森林调查等公益性事业的运营经费全额纳入财政预算。

将林区城镇建设维护费纳入财政预算。

整合各类财政专项资金，加大财政转移支付力度。

加强林区金融服务支持力度，鼓励各类社会资本投资林区建设，缓解林区建设资金不足。

（三）产业发展机制
尽快建立林区经济转型中央财政专项资金，支持林木精深加工、森林食品、森林生态旅游、北药业、种养殖业、清洁能源、境外开发等接续替代产业发展[7]。

解决因木材停产、林产工业加工企业倒闭产生的富余人员安置、就业、分流和职工吃饭问题，加快推进林区经济转型进程。

国家和黑龙江省出台扶持政策，解决林区下岗失业职工生活和就业方面的问题，对转
产项目资金贷款贴息，确保林区正常生产经营。

参照资源枯竭城市政策并比照农业补贴政策支持林区经济转型，对林区中符合经济转型条件的企业在项目立项、土地使用、贷款融资等方面给予政策支持，在配套设施建设上给予一定的资金支持。

（四）科技与人才支撑机制
在绿色产业研发项目立项、企业与高校、科研院所合作方面给予政策扶持。

进一步完善专业技术人才和高端适用人才的引进、培养机制，鼓励高级专业技术人才定期到林区技术服务。

（五）社会保障机制
加大对森工国有重点林区的支持力度，健全林区民政、保险、就业等社会保障体系，结合现有渠道，增加教育卫生、文化体育及城镇建设等公共基础设施建设投入。

将林区交通、电力、水利、环保、消防、政法、公安、教育、卫生、文化、体育等基础设施建设纳入全省统一规划。

[参考文献]
[1]刘琳，刘美爽，徐永飞，刘俊昌. 我国重点国有林区林地面积变化及趋势分析——基于黑龙江森工林区的实证研究[J]. 林业科学，2015，（8）.
[2]马雯慧. 黑龙江省国有林区政府社会管理研究[D].哈尔滨：东北林业大学经济管理学院，2015.
[3]郑丽娟，万志芳. 森林经营系统协调发展评价研究——以黑龙江省森工林区为例[J]. 林业经济问题，2015，（2）.
[4]周光达. 黑龙江省大兴安岭林区国有林权制度改革试点研究[J]. 国家林业局管理干部学院学报，2015，（2）.
[5]李英，王球琳，付磊，王晨筱. 林产工业生态产业链经济效率及生态效率评价研究——基于三阶段DEA模型的黑龙江省林区实证分析[J]. 生态经济，2015，（11）.
[6]张琦，王妍. 黑龙江国有林区未来发展展望[J]. 林业科技情报，2014，（3）.
[7]温健. 黑龙江省国有林区林业产业竞争力提升的探讨[J]. 中国林业经济，2014，（3）.
〔责任编辑：曲万涛〕。