浅谈我国招投标监管体制改革

浅谈我国招投标监管体制改革

招投标是市场经济体制下一种公平、公正和竞争择优的市场交易方式，它有利于发挥市场在资源配置中的基础性作用，节约公共投资，规范市场主体交易行为，提高经济社会效益。自《招标投标法》实施以来，我国的招投标事业步入了新的发展阶段。但通过近几年的实践，招标投标监督管理体制仍不尽完善，招投标市场仍然存在一些不容忽视的问题。针对我国招投标事业现状，笔者结合各地的经验做法，对我国当前的招投标体制改革进行了深入探讨，以推动我国招投标事业的发展。

一、目前我国招投标监管体制的现状及存在的问题

在计划经济向市场经济的过渡时期我国开始推行招投标制度，并形成了以部门、行业为主导的招投标行政管理体制。我国的招投标法虽然借鉴了市场经济国家的规范程序，但在管理体制上仍然沿袭了计划经济的管理模式。目前这种体制仍然存在着许多法律制度上的障碍和不足之处。

（一）监督机构设置不合理

根据国务院关于实施招投标法行政监督的职责分工，招标投标监督管理职责分属若干部门：发展改革部门负责指导和协调招标投标工作，对重大建设项目和工业项目招标投标活动进行监督检查与执法；商务部门负责国际招标投标活动的监督检查；水利、交通、建设、铁道、民航、信息产业等部门分别负责本行业招标投标活动的监督执法；财政部门负

责政府采购活动的监督检查。实践证明，这种制度设计虽然能调动各部门的积极性，却存在协调难度大，部门互相争利的问题，可谓是九龙治水，水患犹存。

由于缺乏一个领导全国的综合监管执法主体，并且考虑关联交易不够。使我国的招投标监管工作从宏观管理体制上一直存在着各自为政、行业垄断、部门争利的现象和谁都想管却谁都管不好的问题。这种多头管理、各自为政的监管体制，不仅增加了行政成本，而且形成了相互掣肘、扯皮，降低了行政效能。对于本部门、本行业组织的招投标活动来说，行政主管部门既是“裁判员”，又是“运动员”，自己监督自己，违背了监管的宗旨，难以有效防止违法违规案件的发生。

（二）部门、地方关于招投标的法规文件过于分散

按照现行规定，“国家发改委负责指导和协调全国招投标工作，会同有关行政主管部门拟定《招标投标法》配套法规。有关行政主管部门根据《招标投标法》和国家有关法规、政策，可联合或分别制定具体实施办法。”这为各部门制定招投标法规文件提供了法律依据，但实践中往往是综合协调的配套法规不多，而部门规章、地方行政性规章却过于分散。甚至某些地方性、部门性法规文件还增加了不利于外系统和外地区的条款，如提高市场准入的门槛，通过注册、许可证制度，或在资信、业绩上加以限制，通过分散的法规强化了行业与地方的保护主义。最近几年，由发改委牵头起草的《招标投标法实施条例》，在《招标投标法》实施八年后，至今也仍未出台，无法弥补监管工作的缺位。各部门在制

定招投标法实施条例过程中的利益博弈，也使得招投标法实施条例的制定目的大打折扣。

（三）市场准入、退出规则不统一，市场秩序不规范

在招标代理机构资质认证方面，多个部门分别审批，在准入、退出市场的条件、标准和程序上，有关部门都有自己的规则。部分部门还存在进入门槛低且缺乏清理退出的硬性规定，进入容易退出难。部分招标代理机构，依附行政主体，自己设置交易平台，分割招标市场，垄断招标资源。一些依法应当招标的项目，被招标人以肢解、划整为零的方式，以议标、直接发包等方式，规避招标，规避监管；甚至存在串通投标、围标，损害国家利益和潜在投标人的合法权益。

（四）政府公共服务资源分散，服务体系建设滞后

由于现行管理体制的弊端，导致我们围绕招投标事业发展的政府公共服务资源分散，浪费严重，服务体系建设滞后。各地因为没有统一的招投标信息平台，各部门自设的平台，封闭运行，自成体系，投标企业难以在统一的信息平台上获得招投标信息；因为没有统一的招投标交易平台，统一的招投标市场被地区封锁、行业垄断、部门分割；因为没有统一的综合评标专家库，部门设置的专家库容量小、专业少，资源不能共享，专家管理难度大，专家不专业、专家不公正的问题比较突出；因为没有统一的招投标市场信用评价体系，对招标人、投标人、招标代理机构等在招投标活动的失信行为，缺乏有力的监督。

以上这些问题的存在，阻碍了我国招投标事业整体发展，迫切要求我们进行深入的改革。

二、各地对招投标监管改革的探索

近年来，针对招投标管理体制存在的问题，全国部分省市积极探索创造了许多新的招标投标监督管理模式，推动了招投标事业的发展。

（一）湖北模式

为了进一步明确执法主体，解决行政监督缺位错位的问题，2006年10月，湖北省政府成立了由常务副省长任主任、16个省直部门为成员的招投标工作管理委员会，负责全省招投标活动的统一指导协调;并成立专门机构“省招投标管理办公室”，负责全省招投标市场的综合监管；县级以上政府成立相应机构，负责辖区内招投标活动的综合监管。目前湖北省有13个地级市62个县(市)成立了招投标综合监管机构。为便于招投标管理办公室依法行政，2007年7月，湖北省政府批准成立了省招投标监督管理局，随州等市也陆续成立了招投标监督管理局，与招投标管理办公室合署，履行综合监管和执法监督职责，从而实现招投标市场由分散监管向综合监管和行业主管部门监督相结合的根本转变。湖北省招投标管理办公室为正厅级单位，既是省招标投标工作管理委员会的日常办事机构，又是省政府负责全省招投标市场的综合监督管理机构。省招投标管理办公室按照省委、省政府的要求，主动与各行业主管部门联系沟通，确立了与行业主管部门对口联系的相关工作制度。

在构建招投标综合监管体系中，湖北省对行业主管部门自行设立的招投标平台进行了有效整合，在全省建立了74个综合招投标中心。凡属国家和政府投资的水利、交通、能源、城建、国土、国资、电力、信息

产业等工程项目，以及政府采购、医疗器械和药品采购等项目，达到规模标准的，都被纳入综合招投标中心进行公开招投标。其他主管部门的招投标平台予以撤销。

2007年9月湖北省正式实施《湖北省招标投标管理办法》。明确规定招投标项目的类型为三大类：工程类、服务类、货物类。这样解决了与政府采购法的衔接问题。还把三大类不能包含的其他法定项目也包括了进去，如以招标方式出让土地使用权的项目。《办法》还将综合招投标中心定性为政府从事公共专项服务的机构，其经费列入财政预算，招投标专项公共服务不收取交易费用；赋予了综合招投标中心协助监督、查处违章行为的权力。湖北这种新的体制是对原有体制的补充和完善，是重要的体制创新，在实践中发挥了重要作用。

（二）湖南株洲模式

2003年8月，湖南省株洲市在全国率先成立了专职管理招投标的机构——株洲市招投标管理局。市政府授权其对市城区范围内所有房屋建筑与市政工程、交通、水利、电力、电信、消防、装饰装修等专业工程的招投标进行统一管理，并对政府采购招投标进行统一管理。他们按照“同城合一”、统一市场的构想，进行了积极探索。

实行“同城合一”，将城区所有招投标项目都由政府授权的一个部门统一监管，在一个有形交易市场集中进行，破除了招投标市场原有的条块分割状态。株洲市招投标局管理还将招投标项目从建筑等工程逐渐扩展到与工程相配套的大型设备、材料采购，以及公用事业领域的出租车经营权转让、瓶装燃气特许经营权、道路清扫保洁、广场维护管理、广