规范行政执法践行依法行政

规范行政执法践行依法行政洛宁县政府法制办公室党的十六大确立了全面建设小康社会的奋斗目标，这是中国特色社会主义经济、政治、文化全面发展的目标。

十六大报告强调：“要不断促进社会主义物质文明、政治文明和精神文明的协调发展”，2004年“两会”期间，党中央更进一步提出要牢固树立和认真落实科学发展观，这反映了党对中国特色社会主义事业规律性认识的逐步深化，也为新时期政府法制工作，全面推进依法行政指明了方向。

依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略。

依法行政，是依法治国的重要组成部分，在很大程度上对依法治国方略的实行具有决定性的意义。

法治政府是法治社会实现的基本条件和主要标志。

就目前我国的法治现状而言，已经基本具备了有法可依，但有法必依、执法必严、违法必究却不尽如人意，有法不依、执法不严、违法不纠的现象在一些地区和部门还相当严重，这种现象的存在致使我们必须把规范行政执法、践行依法行政摆在当前更加突出和重要的位置，否则必将严重影响到依法治国方略的实施。

一、行政执法中存在的问题行政执法指的是行政主体行使行政职权，对行政管理相对人作出的能够直接或间接产生法律效果的行为。

建立社会主义法治国家，固然要重视立法工作，但更要重视执法环节。

法律制定颁布后，能否得到执行是社会主义法治国家能否真正建立的关键。

近年来，各级政府和政府部门越来越重视行政执法工作，在转变行政执法观念、清理行政执法队伍、提高行政执法人员素质、规范行政执法程序和改进行政执法作风等方面做了大量工作，取得了初步成效。

但是，行政执法还很不适应全面推进依法行政的要求，存在不少体制性、深层次的问题和弊端，群众反映强烈，主要表现是：（一）有的行政执法部门违反法律法规，随意创设权力，行政执法依据比较混乱。

行政机关和执法人员特别是基层行政机关和执法人员，贯彻执行着从上面发下来的各种各样名目繁多的行政法律规范，在这些规定、文件当中，有的与现行法律法规相抵触，有的相互间造成法律问冲突。

（二）行政执法主体过多过滥，职能重复交叉，多头执法、多层执法、执法扰民现象比较普遍。

如对个体商贩在街头摆摊设点的行为，工商、税务、市容和卫生等多家行政执法单位都有管辖权，其负面效应呈现最为直接，民怨较大，社会关注较多。

（三）行政执法中重实体，轻程序；重结果，轻过程。

轻视程序、恣意行政成为一种流弊，一种通病，行政执法人员不善于、不愿意按照法定程序行事，不严格遵守行政执法的步骤、方式、时限和顺序的规定，在行政诉讼中，因程序不当引起行政机关败诉的案件占到相当大的比重。

（四）行政执法观念滞后，一些地方和部门片面强调管理，忽视服务，甚至出现从执法为名任意侵犯公民的合法权益。

长期以来舆论曝光的粗暴执法、野蛮执法、执法犯法事件与执法者观念陷入误区不无关系。

某些执法者认为，法律是管老百姓的，执法就是用法律对付老百姓，执法者具有管人的权力，而老百姓只有接受管理的义务。

此种现象在基层显得尤为明显。

（五）执法人员的素质参差不齐，行政执法的质量和效率不高。

目前执法队伍素质的现状不容乐观，如有的以权谋私，中饱私囊；有的贪赃枉法，徇私舞弊；有的在地方、部门聘用合同工、临时工从事执法工作，导致执法人员的整体素质下降，影响了政府的形象。

二、行政执法问题形成的原因存在上述问题的原因，有历史背景，也有现实基础，归纳起来主要存在以下几个方面：（一）片面注重法的制定，忽略了法的清理我国已经加入WTO，要建立和完善社会主义市场经济，必须建立一套既适用WTO规则，又符合社会主义市场经济需要的法律体系。

为完成2010年建设有中国特色社会主义法律体系的目标，我国围绕经济、社会发展中的突出问题，相继制定颁布了许多调整政治、经济秩序、保障公民合法权益的法律，其他一些重要法律也正在酝酿起草过程中，立法工作取得了很大的成绩，立法质量不断有所提高。

但与此同时，对现有法律的清理工作却重视不够，随着新法的颁布实施，该修改的法律，该废止的法律没有得到及时的清理，法律的立、改、废工作不能较好地协调统一起来，客观上造成行政执法依据混乱，“依法打架”的情况大量存在。

例如，1996年3月17日我国通过了《中华人民共和国行政处罚法》，国务院专门发布通知要求，现行许多规章都要依照行政处罚法的规定予以修改或者废止，许多规范性文件设定的行政处罚本应都要失去法律效力，但直到现在，现实效果还是差强人意，如轰动全国的孙志刚被伤害致死案就充分暴露出此方面的问题，实施了21年的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》也才被因此被废止。

（二）行政组织法律制度不健全，行政组织职权划分不清在行政组织制度方面，行政组织法律法规极不健全，许多方面无法可依，现有的《国务院组织法》以及《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》存在许多不足，缺乏统一界定、统一规范、统一标准，非合理性的因素较多，难以适应新时期行政管理工作法治化的需要。

同时行政组织的行政职权，主要由宪法和组织法以概括性和原则性规定的方式来确定，导致长期以来行政组织内部职权划分不清、执法机构林立、多卡执法、多层执法、职权交叉重叠、机构和人员膨胀的现象十分突出，社会管理的空白点也依然存在，因此有必要通过制定有关的权力分配法予以明确。

这里的权力分配既包括纵向的中央与地方权力分配，也包括横向的各行政机构之间的合理分配。

目前，我国在行政权的分配上基本处于无法可依的状态，无论是中央与地方的权力分配还是各行政机构之间的合理分工，都不是靠法律来推行和保障的，现行行政组织的职能分工及权力分配主要采取的是“三定”（定职能、定机构、定人员）原则，但三定方案仅系国务院的决定，而且是自下而上产生的，缺乏对行政事务的全面分解、归责，因而各部门之间的职能、权限冲突比较严重。

（三）行政程序法治化滞后，执法程序制度不够完善与国外发达国家相比，我国在行政程序法治方面是明显滞后的，当前我国尚缺乏一部完整的行政程序法法典，仅有的行政程序规定散见于各个法律、法规、规章中，只有少数几个执法领域有较为完善的程序规定，如行政处罚领域。

程序的缺乏除了理论研究的不成熟外，最主要的原因还是程序意识的淡化，过分强调实体的法治，忽视了程序的法治。

程序的缺位是目前法律实施状况差的主要原因，而推进依法行政最有效、最直接、阻力最小的途径莫过于通过程序公正实现实体公正。

程序正义是实体正义的保障，没有程序的公正、实体的公正就很难达到真正的成效，程序正义甚至是第一要义。

著名的“蛋糕法则”琢磨起来颇受启发：有一位母亲给自己的两个儿子买了一块蛋糕，在分吃的时候，这位母亲要求先切的人不能先拿，先拿的人不能先切，结果切的人非常慎重地把两块蛋糕切得一样大，这一事例充分说明了程序在依法行政过程中的重要作用。

（四）人治思想根深蒂固，义务本位、管理本位并存我国封建社会的历史比较长，人们长期受制于封建专制的统治、人治传统、法律工具论思想在人们的心目和行为方式中具有极为深厚的影响，甚至在新中国建国以后的计划经济时期，这种思想在国家政治、社会生活中还占有相当重要的位置，直到党的十五大提出“依法治国，建设社会主义法治国家”的基本治国方略以后，科学的法制观念才逐步进入成熟期。

封建社会的人身依附关系和身份等级关系，使得义务本位和管理本位并存，多数人履行无权利的义务与少数人享有无义务的权利并存，“刑不上大夫，礼不下庶民”就是一种客观而真实的写照。

这在人们头脑中积淀为错误的权利义务观，至今仍深深影响着现代人，重管理轻服务，重义务轻权利，表露出义务本位、管理本位的倾向。

曾见过这样一则事例，从侧面说明了我国执法人员尤其是领导者公仆意识、服务意识的薄弱。

中国的一个城市要与美国的雷德蒙市建立友好城市，电视直播了两位城市市长的谈话，交谈进行得相当融洽，最后中国市长礼貌性地向美国市长提出访问邀请，美国市长此时却诉起了苦衷，他说他想动用纳税人的一分钱都要经过财政预算，财政肯定不会批准这次出访的费用，要想来中国只能自己掏腰包。

此时中国市长显得很大方，表示往返机票和食宿都由中方来解决，美国市长听后异常高兴。

这一事例留给人们的反思较多，雷德蒙市是美国许多大公司包括微软公司在内的所在地，城市经济要比中国城市富裕得多，却知道不能随便使用纳税人的一分钱，而中国城市慷慨的背后又是什么呢？（五）执法条件落后，执法人员素质不高行政执法归根到底是由执法人员利用一定的物质条件来完成的，考核其完成效果的好坏，可以说主要取决于执法人员素质的高低。

但从目前执法的实际情况来看，物的因素和人的因素都不尽人意。

首先，执法条件有很大的局限性。

有的执法机构人员不足，难以完成日益繁重的执法任务，雇用非公务员执法的情况比比皆是，有的执法机关经费紧缺，执法人员的工资都不能如期发放，办案经费不能保障。

有的执法机关办公条件落后，不能采用先进设备办理业务，难以满足办案要求。

其次，执法人员的职业道德水平不高，到执法机关办事常遇到“门难进、脸难看、话难听、事难办”的现象。

有的执法人员素质低下，贪图享乐，吃请受贿，成了金钱和人情的俘虏，为一些违法者逃脱法律的制裁；最后，执法人员的业务素质与市场经济的要求相差甚远，部分执法人员文化程度不高，全日制大专院校毕业的人员只占少数。

执法队伍的知识结构不合理，执法人员懂法律、懂经济、懂外语的人不多，三者兼而有之的就更少。

随着经济的发展，科技的进步，违法犯罪手段也更加先进和隐蔽，而执法人员的业务能力还远没有跟上时代发展的需要等等。

三、规范行政执法的对策（一）确保立法质量，加大对现有法律的清理一是要按照法律优先、法律保留的原则，修改、废止不适应现实需要的行政执法依据。

在已有法律规定的情况下，任何其它法律规范，包括行政法规、地方性法规和规章，都不得与法律相抵触，凡有抵触，都以法律为准；属宪法、法律规定的，只能由法律规定的事项，或者只能由法律规定，或者必须在法律明确授权的情况下，行政机关才有权作出决定。

为此，中央办公厅、国务院办公厅结合我国政府在加入WTO议定书中的承诺，已于2003年9月发出通知，对地方性法规、地方政府规章和地方制定的其他政策措施的清理作了部署，清理工作要制度化、经常化，该修改的及时修改，该废止的及时废止。

目前，各地方正在抓紧进行这项清理工作，修改后的地方性法规、地方政府规章和地方制定的其他政策措施以及以前没有公开但仍需执行的政策措施，都要及时在地方或官方刊物上公布。

二是要规定裁决机制，进一步确立解决法律规范冲突的机制。

法律规范之间发生冲突，无法按照适用规则进行适用时，由有关部门对如何适用作出决定。

同时规定法律规范的备案、审查、改变和撤销制度，加强对法律规范的监督，消除行政执法规范之间的冲突，从源头上、制度上解决“依法打架”的问题，切实维护社会主义法制的统一。

（二）构建完善的行政组织法律制度，强化行政组织职权的合理分工、分配。