农村劳动力转移问题的思考与对策研究

农村劳动力转移问题的思考与对策研究农村劳动力就业严重不足是我国的一个基本国情，农村剩余劳动力能否顺利地向非农产业转移，将直接影响到我国工业化、现代化、城市化的进程。

改革开放以来，我国农村剩余劳动力转移的步伐大大加快。

但是进入20世纪90年代后期，随着宏观经济环境的变化，农村剩余劳动力转移受到了多种因素的制约。

本文分析了农村剩余劳动力转移面临的新形势，存在的障碍和制约因素，提出促进农村劳动力转移的战略思路及对策措施。

农村劳动力向非农产业的转移是经济发展的必然规律，发达国家在实现工业化、现代化过程中，都曾出现农业剩余劳动力向非农产业的大规模转移。

我国人多地少，人地矛盾十分突出，农村劳动力就业严重不足。

另一方面在长期计划经济体制下，城乡严重分割，阻隔了农村劳动力向城市的流动，造成农村劳动力向非农产业转移缓慢，致使我国农村剩余劳动力数量特别巨大。

因此，促进农村剩余劳动力的转移是我国目前和今后相当长一段时期内经济社会发展的重大战略问题。

一、我国农村剩余劳动力转移面临的新形势
当前，随着社会主义市场经济体制的形成和完善、我国加入世贸组织与国际经济全面接轨，农村剩余劳动力的转移面临着新的挑战，主要表现为以下几个方面：第一，农村剩余劳动力数量众多，每年新增劳动力数量巨大。

我国是农业大国，农村人口多，据统计，目前我国农村人口近8亿，占总人口的64％，农村劳动力近5亿，其中进入乡镇企业的约1亿，进城打工约0.8亿，农业劳动力约3.2亿，农业剩余劳动力大约在1.5亿～2亿。

①刘克崮、张桂文：《中国“三农”问题的战略思考与对策研究》，载《管理世界》2003年第5期。

另一方面，农村劳动力不仅总量大，而且增长快，每年新增的农村劳动力就有1600万，劳动力资源的增长远远超过了社会生产的需求，劳动力明显过剩，就业压力相当大。

第二，加入WTO使我国农业劳动力就业格局面临着严重的挑战。

入世后，从国外进口优质低价的大宗农产品，可能使我国粮食和棉花价格在国际市场的压力下走低，影响农民收入，进而影响农村就业，将造成农村剩余劳动力的规模进一步扩大。

第三，乡镇企业吸纳劳动力的能力在减弱。

1995年以来，随着乡镇企业有机构成和吸纳劳动力成本的提高，接收农村剩余劳动力的数量趋于减少，吸纳劳动力的能力在减弱。

1997、1998年甚至出现3％～4％的负增长，两年间共减少从业人员971万人。

"九五"期间，农业中就业的劳动力总量不仅没有减少，反而还增加了463万人，致使本来就相当严重的农业劳动力过剩、农民就业不充分的状况更加严重。

第四，转移的农村劳动力素质较低，而且呈现下降的趋势。

2001年抽样调查资料
显示，我国农村劳动力中，初中及以下程度劳动力的比重高达87.8％，其中文盲或半文盲劳动力占7.4％，小学程度占31.1％，初中程度占49.3％；而高中和中专程度仅占
11.7％，大专及以上程度占0.5％；受过专业技能培训的仅占13.6％。

这样素质低的人员只能从事较为低级的劳动，很难找到理想的工作。

②范小玉、且淑芬：《我国农村劳动力转移的总体状况与特征》，国家统计局网站2002年5月1日。

二、农村剩余劳动力转移的障碍和制约因素
20世纪90年代后期以来，随着宏观经济环境的变化，农村剩余劳动力转移受到多种因素的制约，其中来自外部的障碍主要有：
其一，制度障碍。

即城乡二元结构制度的制约。

计划经济时期，我国从体制、政策到各项管理制度上，都限制城镇的发展和劳动力的流动，特别是农村劳动力向城镇的流动。

长期以来实行的城乡封闭的二元经济社会制度，严重阻碍了城市化发展水平，也严重阻碍着农村剩余劳动力的转移。

目前不少地方正在大力推进小城镇户籍制度改革，个别大城市的户籍制度改革也有了较大的动作，城乡二元结构对农村人口流动的制约有所弱化。

但是，在改革城乡分割制度方面仍然没有迈开实质性步伐，农村劳动力的自由流动仍存在诸多障碍，限制了人口从农村向城市逐步、稳定和温和地转移。

其二，环境障碍。

受区域环境和自然条件的制约，经济欠发达地区剩余劳动力转移困难。

例如江苏的苏南、苏北由于自然条件的差异等原因，地区之间的经济发展极不平衡，欠发达地区的农民非农就业机会少，劳动力主要滞留在农业生产领域，农村剩余劳动力数量大，剩余率高，剩余劳动力的转移困难重重。

其三，市场障碍。

农村剩余劳动力向城市非农产业的转移受到城市失业人口过多的限制。

一方面，由于城镇下岗职工的增加，城市职工就业压力增大，留给农村劳动力的就业机会减少，缩小了农村劳动力进入空间。

另一方面，乡镇企业吸纳力减弱的制约，从而导致就业能力下降，阻碍着农村劳动力的迅速转移。

影响农村劳动力进一步转移的内部障碍主要有：
首先是年龄和能力障碍。

地域转移的劳动力绝大部分集中在20～35岁之间，其中男性的比重大大高于女性，与农村劳动力的平均水平比，他们受教育程度较高。

农村劳动力的转移面临着文化、年龄、素质等条件的限制。

其次是信息障碍。

从劳动力转移的流向和地区分布来看，其中比重最大的一部分是省内转移，通常占转移人口的50％以上。

这是因为跨地区寻找就业机会，其信息获取目前几乎全靠亲戚、朋友和同乡等社会网络的帮助，而跨越省界的社会关系很少。

第三是偏见障碍。

农村劳动力转移到工资更高的城市部门就业，不仅仅产生提高流动劳动力收入的效果，同时产生压低城市劳动力收入的效果。

因此，大规模、无限制的
劳动力流动，意味着构成对城市居民特权的冲击。

其结果是引起后者的不满甚至抵制。

三、加快农村剩余劳动力转移的思路和路径选择
加快我国农村剩余劳动力转移必须调整思路，由限制农民进城向主动大量吸引农民进城转变，从根本上为农村劳动力转移寻求新的途径。

长期以来，我国农村剩余劳动力转移的基本思路是"就地转移"，大力发展乡镇企业和加强小城镇建设，鼓励"离土不离乡、进厂不进城"，把农村剩余劳动力转移与城市化割裂开来。

今后就业转换的战略选择，应是走符合我国国情的大中小城市和小城镇协调发展的多元化城镇化道路，逐步形成合理的城镇体系。

就业转移的基本路径是：需要在农村就地消化与向多元城镇转移的前提下，通过乡村工业与城市大工业的合理对接，在城乡一体化进程中不断发展第三产业，加快农民变市民步伐；合理发展与改造大城市，发挥大城市的辐射和带动作用，完善区域性中心城市功能，积极发展中小城市、有重点地发展小城镇；通过农业收入与城镇收入均衡、务工经商收入与务农收入均衡、农村工业与城镇工业收入均衡的发展阶段之后，完成二元结构的转换，使我国传统农业最终纳入现代经济。

国际经验早已表明，农村剩余劳动力的转移与工业化、城市化进程是同一社会潮流的两个层面。

因此，进一步促进农村剩余劳动力转移，首先要打破城乡分割，开放城市，大量吸纳农民进城。

但是也必须看到，由于我国城市发展滞后，而需要转移的农村人口众多，在一定时期内还无法完全由城市吸纳，因此应通过多种途径实现进一步的转移。

（1）开放大城市，建设大都市圈，加大城市吸纳力度，实行异地转移。

城市化的本质之一就是不断吸纳农村人口，形成人口集聚。

因此，进一步促进农村剩余劳动力转移，首先是要开放城市，大量吸纳农民进城。

农村剩余劳动力向城市的转移，对城市化建设起到了极为重要的作用。

从第二产业的特点看，工业企业相对集中布局，可以产生系统结构组合的"集聚效应"。

要在特定区域内通过相对分散配置而推进大都市圈，使农村人口向大城市及其附近的小城镇转移，形成区域综合协调发展基础上的城市化。

（2）继续发挥乡镇企业吸纳农村剩余劳动力的作用，并促进乡镇企业向城镇集中。

在继续发挥乡镇企业吸纳农村剩余劳动力的作用的同时，必须引导乡镇企业向城镇集中，把乡镇企业的发展与小城镇建设结合起来，鼓励乡镇企业连片集中发展，建立乡镇企业工业小区，引导技术要求比较高的乡镇企业向小城镇集聚。

（3）加快小城镇建设步伐，大力发展农村非农产业，扩大市场容量和就业门路。

小城市和小城镇是我国城市体系中不可缺少的重要组成部分，加快小城市和小城镇建设，大力发展非农产业、特别是交通、旅游、通讯、保险、金融、公用事业、信息及技术服务等第三产业，扩大市场容量和就业门路，是有效促进农村剩余劳动力转移的重要渠道。

（4）积极拓宽农业生产领域，进一步挖掘农村剩余劳动力就地转移的途径。

调整和
优化农业内部结构，深化农业生产内涵，积极鼓励和引导农民不断拓宽生产新领域，提高农业部门的就业容量。

大力发展具有国际竞争能力的高技术、高品位、高效益出口创汇农业，积极探索高新生物工程技术，用现代高科技加快传统农业的改造步伐，变农业资源优势为商品优势。

加快农业产业化的步伐，以农业产业化经营为纽带，通过大力发展农村的支柱产业和主导产品，带动关联产业群的发展，将产业优势和产品优势转化为农民的就业机会，拓展农民的就业渠道。

（5）大力发展农村个体私营经济，开创农村剩余劳动力转移的新渠道。

大力发展个体、私营、联营、股份合作等经济，推进多种所有制经济的共同发展，为农村剩余劳动力的转移开辟新的渠道。

注重发育和完善农村资本、技术、劳动以及企业产权交易等生产要素市场，逐步建立起体系完备、功能齐全、布局合理的市场结构。

旅游基础较好的地区应大力发展观光农业，城市郊区应充分发挥其有利的区位优势，大力发展周末度假、旅游休闲等，以促进城郊餐饮、住宿等行业的发展，增加就业容量。

（6）发挥劳动力资源成本较低的优势，积极走向国际市场，扩大劳动力输出。

我国是人口密度高的发展中国家，具有劳动力资源成本较低的优势。

在当前亚太经济复苏和中国加入世界贸易组织的新机遇面前，应放开劳务输出的经营权，搞活国内劳动力市场，鼓励劳务输出，积极走向国际市场，扩大劳动力输出。

四、促进农村剩余劳动力转移的对策
1．形成有利于农村剩余劳动力转移的宏观环境。

一方面要加强制度建设，为农村劳动力转移创造良好的体制环境。

要消除阻碍农村劳动力进城的体制性障碍，废除和取消各种歧视、制约农民进城的政策规定，从根本上打破城乡分割状态，在制度上保证城乡一体的实现；要在制度上明确农村人口进城权利，明确农民进城后的劳动权利和生存保障，确保居民自由迁徙的权利，对已有一定居住时间、有稳定职业的外来打工者应给予同城市居民一样的权利和社会保障。

另一方面要加强舆论导向，为农村劳动力转移创造良好的社会环境。

要通过广泛的宣传教育，在全社会形成鼓励农村剩余劳动力转移、广泛接纳农村剩余劳动力的良好氛围；对转移出来的农民要提供社会服务与社会保护，改善流动农民的生活状况。

农民在城市中处于边缘状态，他们在就业、子女教育、居住等方面受到歧视，遇到不少困难，政府应在法律咨询、就业服务、医疗保健、居住条件、子女教育等方面给农民提供帮助。

2．调整农村剩余劳动力转移的相关政策。

不仅要调整户籍管理政策，消除农村剩余劳动力转移的政策性障碍，逐步以居住地登记制度和身份证管理制度替代户籍制度，不再以户口把农民排斥在城市化进程之外，以消除对农民就业的歧视。

而且，要调整土地管理政策，建立合理的土地流转制度，允许外出打工、经商的农民可依法有偿转让、转租、
入股抵押土地承包权，可以考虑以村为单位成立"土地托管中心"，由"托管中心"统一负责土地经营。

这样既可以防止土地荒芜，方便农业税款的提取，又可以提高土地生产率，发展土地的适度规模经营。

3．加强农民就业培训，搞好农民就业服务。

要充分利用劳动、就业、教育部门的师资、技术和设施，开展多形式、多渠道的职业技能培训，提高外出民工的职业技能素质和竞争就业岗位的能力。

加强农村基础教育、调整农村教育结构、摆正农村教育服务方向和办学思路，努力提高农村人口素质和农村人力资本水平。

要搞好农民就业服务，加快建立城乡统一的劳动力市场，建立和完善劳动力市场中介组织，提供信息服务，建设为农民外出就业服务的职业介绍网络，定期发布劳务信息，增强市场透明度，降低供需双方的交易成本。

4．建立社会保障体系，保护农民合法利益。

要改革城市就业制度，在农村剩余劳动力转移进城的就业务工、居住生活、社会保障制度等方面做出明确规定，并根据实际情况逐步建立起覆盖全体劳动者的市场化的医疗卫生和劳动保障体系，达到农村剩余劳动力入城后能与城市居民受到同等的制度保障和平等待遇。

要鼓励雇佣关系长期化、稳定化，从而使企业和农民工利益都得到保障。

政府应妥善解决外出就业民工子女的入学问题，有关部门要逐步取消公立学校借读费、赞助费等不合理收费。

5．改善农村发展条件，加快农村经济发展。

继续促进乡镇企业发展。

要注重所有制结构调整，大力发展民营经济；注重产业结构调整，大力发展农产品加工业和第三产业。

促进乡镇工业与城市大工业的合理对接，加快产业结构调整和升级，增强农村发展实力。

大力推进农业的深度开发。

加快农业内部结构调整，大力发展农产品的深度加工，鼓励发展农产品运输、销售服务体系，加速第一产业向第三产业的劳动力转移。

要加大生态环境保护和改善的力度，推动退耕还林、退田还湖的生态治理工程。

使我国传统农业最终纳入现代经济。

进一步加快农村基础设施建设，强化城镇的综合功能，提供便捷的商业、医疗、文化、教育等服务能力，切实改善农村居住环境和生活条件，让广大农民都能分享社会进步和现代文明，促进农民变市民，完成二元结构的转换。

6．加强政府宏观协调，促进落后地区的转移。

政府应采取积极措施，加强宏观协调，促进农村剩余劳动力有效、合理、安全转移。

要对落后地区的农村剩余劳动力转移给予特别的政策扶持。

要加快实施西部地区大开发战略，促进落后地区的农村经济发展，帮助农民家庭增加收入；特别是要帮助落后地区发展教育和培训，增加人力资本投资，提高劳动力素质，增强农村劳动力转移的能力。

要加强不同地区之间的政策协调，帮助劳动力短缺的发达地区与劳动力过剩的落后地区建立起协作关系，并提供信息服务和各种旨在提高劳动力流动有序性的必要管理。