中国社会组织发展面临的困境及解决措施

中国社会组织发展面临的困境及解决措施
一、社会组织在我国经济社会发展中的重要地位和作用
社会组织是有别于政府公权组织和市场私人组织，由公民自愿组成的、以实现公共利益为目的的非营利性组织，主要包括社团、民办非企业单位、基金会等。

改革开放后，我国社会组织得到普遍而迅猛的发展，遍布城乡、涵盖各行、涉及各业，广泛活跃在经济、文化、社会生活等各领域。

截至2014年底，在民政部门登记的社会组织总量已逾60 万个，形成固定资产1560.6 亿元，接收各类社会捐赠524.9 亿元，吸纳社会各类人员就业682.3 万人。

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社会组织对经济社会贡献日益突出，发挥出越来越大的作用：1、助推经济发展的生力军。

社会组织尤其是行业协会、商会积极服务于转方式调结构促发展，在开展对外
推介招商引资、制定行业标准、实行行业自律、规范市场行为、创造就业机会、为政府提供决策建议等方面，成为促进经济发展和市场经济体制不断完善的重要力量。

2、民主政治建设的重要载体。

社会组织为利益群体的利益表达提供了制度化的渠道，是反映群众诉求、扩大群众有序政治参与的一种重要渠道和基本组织形式。

3、繁荣文化的重要力量。

学术团体和一些民办非企业单位广泛作用于科教文卫等领域，不仅推进了社会主义文化大繁荣大发展，也有效弥补了政府和企业在这些方面的空白点，满足了人民群众日益增长的精神文化需求。

4、完善社会治理的重要帮手。

在社会治理领域，社会组织以其中立性和中介性独特优势，实现利益整合、协调利益矛盾、增强社会自治，有力促进了政府与社会组织协同共治良性互动，进一步完善了社会治理体制，也有效地维护了社会稳定。

5、促进社会公益的重要角色。

在社会公益领域，社会组织积极从事扶贫济困、救灾防灾、扶弱助孤等公益活动，倡导公益理念和志愿精神，对促进社会公平正义
和社会文明进步起到巨大作用。

6、扩大对外开放和国际交往的重要渠道。

社会组织积极开展国际交流，不仅在知识产权纠纷处理、行业国际标准制定、贸易纠纷调停等方面优势明显，也为开展公共外交、塑造良好国际形象、增进了解合作提供了重要渠道和途径。

二、当前我国社会组织发展面临的主要问题
（一）社会组织”内生性”可持续发展能力不强
一是社会组织自我治理能力不强。

大多数社会组织政社不分现象严重，缺乏以理事会为核心的法人治理结构和内部治理机制，还主要依靠领导个人魅力维系发展，不同程度地存在着组织机构不健全、职责宗旨不明确、内部制度不完善、决策不民主、信息不公开、财务管理不透明、监督机制不到位、会员参与度低、权益得不到有效保障等诸多问题。

二是资金筹措能力不强，经费短缺，正常运转困难。

面对资金乏力困境，有的社会
组织寄希望于党政部门，或因种种原因而徒劳无功，或因处处依赖党政部门，在自主性上大受掣肘；有的社会组织向企业化缘，却往往沦为一些企业免费的宣传工具，或违反相关法律规定和组织宗旨过分追求经济利益，甚至出现偷税漏税、非法集资、侵吞善款等违法犯罪现象；有的社会组织通过内部或其他途径筹集资金，因缺乏相配套的、适当的监督机制，容易招致成员之间相互猜忌和社会公众的广泛质疑。

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资金的缺乏，许多社会组织只能凭借微薄的会费，勉强维持日常工作，有的运转甚至处于半瘫痪状态，也限制了活动开展的频率和规模，导致社会组织凝聚力差、服务能力弱、管理水平低。

这势必影响成员的积极性，影响组织进一步发展提高，进而影响资金的筹措，如此往复，形成恶性循环，进一步制约了社会组织健康发展。

三是人才队伍建设能力不强。

由于工资待遇不高，社保、医保等等相关配套政策未及时跟进，极大影响了高素质人才的职业选择和人才队伍的可持续发展，社会工作人才
总量不足、储备不足、素质不高、结构失衡、流失严重等问题普遍存在。

人才队伍建设的乏力严重制约了社会组织工作开展的专业化、职业化和科学化，束缚了社会组织活力的充分释放。

（二）社会组织”双重性”管理体制不完善
以目前我国社会组织登记管理体制来看，绝大部分社会组织要登记注册成为合法性组织，必须先经业务主管单位审查同意，然后才能向民政部门申请登记，无形中提高了社会组织登记的门槛。

社会组织一方面为解决这一登记前提条件而费尽周折，使得许多社会组织因找不到相关主管部门而无法登记注册，还容易产生对业务主管单位的依附性；另一方面，很多社会组织无法按照常规手续登记注册，但实际上广泛存在，又因自我约束和外部约束机制的缺乏，处于监管的真空，常常游走于行为失范的灰色地带。

与之对应的是，对社会组织实行双重管理体制，民政部门负责社会组织的登记注册、监督管理、检查执法等工作，各自主管单位负
责指导、监管社会组织具体业务的开展，容易造成社会组织工作隶属关系不顺、职责边界不清、指导监督难落实等问题---登记管理机关工作对象多、担子重、责任大，但机构不健全、力量薄弱，尤其是基层人员不足，应对登记、年检等日常工作早已捉襟见肘，对等级评估、执法监管、培育发展等重点工作更是力不从心；许多业务主管单位也因人员、机构、职能不明确等种种原因，对社会组织的业务指导和日常管理往往流于形式。

双重管理体制还带来多重管理、工作重复、效率低下等诸多弊端，既制约了社会组织的发展，也不利于社会组织相关工作的顺利开展。

（三）社会组织”法治化”监督管理不健全
与我国社会组织迅猛发展的形势相比，社会组织法治建设滞后的问题十分突出。

现有的社会组织管理法律主要是 3 个行政法规，即国务院颁布实施的《社会团体登记管理条例》（1998 年）、《民办非企业单位登记管理暂行条例》（1998 年）和《基金会管理
条例》（2004 年），主要涉及社会组织登记管理的条件和程序等方面的内容。

不仅立法层次有待提高，而且法规规范的内容不够完善，存在着实体性规范不足，部分法规内容滞后，条款过于抽象、缺少可操作性等问题。

按照现行法规规定，一方面使得大量既没有向民政部门登记、也没有挂靠在任何单位或合法登记团体名义之下的社会组织长期处于非法状态，存留下管理的盲区及可能由此产生的诸多隐患；另一方面，导致那些即便登记注册的社会组织，也有可能因为违反法律、法规的规定而开展活动法律依据不足，合法性难以保证。

此外，社会组织许多重要问题，仍处于无法可依状况，还缺乏一部专门的关于社会组织的基本法律来进行统一、明确的规范。

社会组织”法治化”监督管理不健全另一表现就是法治原则、思维、方式、手段在社会组织监督管理等方面还有待进一步提高。

尤其伴随经济全球化进程，国外社会组织进入我国并和国内社会组织开展国际合作已成为一种新常态，如何以法治思维和手
段加强涉外社会组织法治化建设和管理，引导社会组织健康、规范、有序发展成为必须面对的重要课题。

三、促进我国社会组织健康发展的对策建议
（一）强化社会组织自身建设，以能力提升破解其”内生性”不强发展障碍
1、完善制度，提升社会组织内部治理能力
完善以理事会为核心的法人治理结构，建立健全决策、执行和监督相对分离的法人治理机制，民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的运作机制，尤其是严格健全的财务管理和审计制度、社会组织重大活动报告和信息公开制度等内部治理制度。

并把这些重要制度及执行情况作为年审、监管、考核评估的重要分析数据和资料，作为承接政府职能转移和购买服务的重要参考，以此更好激发社会组织加强自身建设的内在驱动力，”加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。

”[3]
2、搭建平台，提高社会组织资金多元
化筹措能力
一要搭建政府与社会组织的沟通平台。

政府相关部门要改变”政府万能”的思维定势，转换对社会组织”不重视、不信任、不放手”僵化观念，加大资金扶持力度，支持社会组织参与社会服务项目；及时确立年度承接政府职能转移和购买服务社会组织名录，推动有关部门将行业管理与协调性职能、社会事务管理与服务性职能、技术服务型职能委托给社会组织，相关费用纳入部门预算，由同级财政支付；采取”政府支持、多方参与、专业管理、社会协同、居民受益”的方式，鼓励各地建立社会组织培育孵化基地，积极孵化有发展潜力的组织；继续落实已有的税收优惠政策，并逐步扩大税收优惠的种类和范围，引导、鼓励、支持社会组织参与管理社会事务。

二要搭建群众与社会组织的互动平台。

利用各种平台和手段，进一步宣传社会组织性质、地位、作用发挥情况及相关法规政策，营造有利于社会组织成长的社会环境；完善社会组织信息公开制度，社会组织必须履行基本信息公开义务，定期
或不定期地通过指定的渠道和方式公开财务收支等情况，增强资金使用的透明度，增强社会公信力；在逐步扩大对进行社会捐赠的个人和企业税收减免优惠幅度的基础上，引导个人和企业在捐助社会组织上迈开更大步伐；促进社会组织加强自身管理，提升专业化服务水平，以更好激发群众参与活动、资助经费的热情。

三要搭建市场与社会组织的对接平台。

注重社会组织服务品牌推介，为大大小小的社会组织搭建一个展示项目、展示水平的舞台，搭建起社会组织”供给”与群众”需求”有效对接平台，通过实打实的面向市场推介项目、交流沟通、募集善款，来实现社会组织自身成长。

3、优化政策，加强社会组织人才队伍建设能力
要进一步解放思想，从完善政策入手，打破体制壁垒，真正做到在政治上一视同仁，在政策上同等对待，积极创造有利于社会组织人才成长的环境，培养建设一支规模适当、数量充足、素质优良、布局合理、结
构优化、与社会组织发展相适应的高素质、职业化的社会组织人才队伍。

一是加强对社会组织人才的培养和专业培训。

建立健全社会组织职业制度，并从经费和政策上支持、鼓励社会组织人员参加专业培训和岗位培训，实现专业培训和继续教育、专业人才培养与职业资格的有效衔接。

二是建立健全社会组织人才激励机制。

建立健全多层次的社会组织专业人才薪酬福利体系、人才评价、职称评定和人才交流机制，充分调动社会组织专业人才的工作热情和工作志愿性，不仅使从事社会组织事业成为一种职业选择，也让优雅地做公益成为一种时代潮流。

三是完善支持社会组织人才队伍建设的政策措施。

构建基本养老和基本医疗保障制度全覆盖、以社会保险为主体层的复合社会保障体系，统筹推进社会组织人才社会保障问题解决。

（二）建立健全相关工作机制，以工作合力破解社会组织”双重性”管理体制发展瓶颈
1、完善社会组织登记管理体制，培育社会组织
必须积极推进社会组织登记管理体制改革，降低准入门槛，简化登记程序。

在对行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织实行直接登记的基础上，降低公益慈善类和城乡社区服务类社会组织的注册资金，允许大学生以”零首付”注册，两年类补足方式成立公益慈善类民办非企业单位，放宽重点行业社会团体会员限制，探索实行”一业多会”、”一址多社”等，助推社会组织增数量、提质量、规范发展。

2、建立综合监管机制，引导社会组织
社会组织的发展，既要培育支持，又要引导规范，加强监督管理。

要在实行由民政部门直接登记的同时，建立起党委领导、职能部门依法履职、多部门联动、社会依法监督，齐抓共管的社会组织监管体制---民政部门要加强准入登记工作，重点承担与准入登记有关的法律责任；业务指导单位要加强业务指导和日常监管，承担相应的行业监管责任；财政、税务、劳动保障、公安、安全生产等相关职能部门在法律法规赋予的职责范围内实施监督管理，承担相应的监管责
任；还要完善新闻媒体监督、捐赠者监督、社会组织自我监督等体系，积极开展第三方评估，多管齐下加强综合监管机制建设。

3、建立健全联席会议制度，形成工作合力
要针对社会组织线宽、面广、归属单位不同等特点，在现行的双重管理体制框架内，充分发挥组织部门、统战部门、民政部门、业务主管单位及相关部门的各自优势，建立社会组织工作联席会议制度，进一步明确各部门在开展社会组织工作中的职责、任务，加强协作联系，定期不定期召开联席会议，传达学习相关工作方针政策，交流通报有关情况，研究解决社会组织工作中存在的困难和问题，做到及时掌握社会组织的全面情况和发展动态，形成各部门各有侧重、齐抓共管、相互配合、协调一致的工作机制，不断强化各方大局和责任意识，提高工作水平。

（三）加强法治化建设，以法治思维和方式破解
社会组织”法治化”监督管理不健全难
题1、加强社会组织法治建设，前提是有法可依，建立健全统一的社会组织管理法律制度体系。

在推进”四个全面”建设，尤其是推进依法治国进程中，必须适应发展着的国际国内形势，按照人本、科学、民主要求加强立法。

一要及时修订完善《社会团体登记管理条例》等行政法规，进一步明确社会组织的设立与撤消程序，以及基本管理原则和活动方式，并根据不同类型社会组织发展需要，分类制定行业协会商会法、公益慈善法、志愿服务法等单项法律法规，在法制化基础上实现社会组织的分类发展、分类管理。

二要从更长远的角度、更高的立法。

层面，加快制定《社会组织法》，为明确诸多社会组织的性质作用、法律地位、权利义务等共性问题提供统一的法律规范。

三要完善社会领域相关法律，在相关法律制订和完善中，为政府转移职能树立法律制度上的硬约束，从而为社会组织成长发育、参与管理和服务社会公共事务开拓发展空间。

与此同时，各省市也可以根据各自实际适时制定单项性的社会组织地方法规。

这样，从不多层面、不
同角度建构比较完善的社会组织管理法律体系，为社会组织开展活动提供法制保障，创造良好的法治环境。

2、加强社会组织法治建设，重点是有法必依。

在各类社会组织制定的章程和各类活动规则之中，要注重把法律法规明确的原则、精神引导渗透其中，使社会组织开展活动不仅有法律法规所规定的强制性、约束性，而且具有各自章程所约定的道义上的约束力和行为上的劝导力。

既可以保证党在依法治国、依法执政的前提下加强对社会组织的领导，又能有效防止敌对势力对我进行的西化、分化图谋，维护我国的国家安全和国家利益。

3、加强社会组织法治建设，关键是执法必严违法必究。

对一些社会组织中出现的违法行为，对一些社会组织在对内对外活动中可能产生危害国家和人民利益的言论和行为，要严格依法处理；防范和打击境内外敌对势力的渗透、颠覆、破坏行为，切实维护法律的尊严和权威。

要全面推进社会组织法治化，统筹国内国际两个大局，统筹网上
网下两种资源，发挥法治对引领和规范社会组织的主导性作用，按照全民守法要求，引导社会组织学法遵法守法用法。

参考文献：
[1] 解读《关于加强社会组织党的建设工作的意见（试行）》[EB/OL]. （2015 -10 -21）。

[2] 民间公益组织筹钱难在哪儿[EB/OL]. （2015-10-21）。

[3] 十八大报告辅导读本[M]. 北京：人民出版社，2002.35.
[4] 廖鸿、许昀。

我国社会组织参与社会治理机制研究[J].环境保护，2014,23（26）。

[5] 万利民。

应对非政府组织的崛起，开辟统战工作新领域[J].哈尔滨市委党校学报，2005,3（67）。