指导案例22号：魏某某、陈某某诉来安县人民政府收回土地使用权批复案

指导案例22号：魏某某、陈某某诉来安县人民政府收
回土地使用权批复案
文章属性
•【案由】土地,行政复议
•【案号】（2012）皖行终字第14号
•【审理法院】安徽省高级人民法院
•【审理程序】二审
•【裁判时间】2012.09.10
裁判规则
地方人民政府对其所属行政管理部门的请示作出的批复，一般属于内部行政行为，不可对此提起诉讼。

但行政管理部门直接将该批复付诸实施并对行政相对人的权利义务产生了实际影响，行政相对人对该批复不服提起诉讼的，人民法院应当依法受理。

正文
指导案例22号：魏某某、陈某某诉来安县人民政府收回土地使用权批
复案
（最高人民法院审判委员会讨论通过2013年11月8日发布）关键词：行政诉讼/受案范围/批复
相关法条：
《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条
基本案情：
2010年8月31日，安徽省来安县国土资源和房产管理局向来安县人民政府报送《关于收回国有土地使用权的请示》，请求收回该县永阳东路与塔山中路部分地块土地使用权。

9月6日，来安县人民政府作出《关于同意收回永阳东路与塔山中路部分地块国有土地使用权的批复》。

来安县国土资源和房产管理局收到该批复后，没有依法制作并向原土地使用权人送达收回土地使用权决定，而直接交由来安县土地储备中心付诸实施。

魏某某、陈某某的房屋位于被收回使用权的土地范围内，其对来安县人民政府收回国有土地使用权批复不服，提起行政复议。

2011年9月20日，滁州市人民政府作出《行政复议决定书》，维持来安县人民政府的批复。

魏某某、陈某某仍不服，提起行政诉讼，请求人民法院撤销来安县人民政府上述批复。

裁判结果：
滁州市中级人民法院于2011年12月23日作出（2011）滁行初字第6号行政裁定：驳回魏某某、陈某某的起诉。

魏某某、陈某某提出上诉，安徽省高级人民法院于2012年9月10日作出（2012）皖行终字第14号行政裁定：一、撤销滁州市中级人民法院（2011）滁行初字第6号行政裁定；二、指令滁州市中级人民法院继续审理本案。

裁判理由：
法院生效裁判认为：根据《土地储备管理办法》和《安徽省国有土地储备办法》以收回方式储备国有土地的程序规定，来安县国土资源行政主管部门在来安县人民政府作出批准收回国有土地使用权方案批复后，应当向原土地使用权人送达对外发生法律效力的收回国有土地使用权通知。

来安县人民政府的批复属于内部行政行为，不向相对人送达，对相对人的权利义务尚未产生实际影响，一般不属于行政诉讼的受案范围。

但本案中，来安县人民政府作出批复后，来安县国土资源行政主管部门没有制作并送达对外发生效力的法律文书，即直接交来安县土地储备中心根
据该批复实施拆迁补偿安置行为，对原土地使用权人的权利义务产生了实际影响；原土地使用权人也通过申请政府信息公开知道了该批复的内容，并对批复提起了行政复议，复议机关作出复议决定时也告知了诉权，该批复已实际执行并外化为对外发生法律效力的具体行政行为。

因此，对该批复不服提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。

法院评论
《魏某某、陈某某诉来安县人民政府收回土地使用权批复案》的理解与参照最高人民法院案例指导工作办公室
2013年11月8日，最高人民法院发布了指导案例22号《魏某某、陈某某诉来安县人民政府收回土地使用权批复案》。

为了正确理解和准确参照适用该指导性案例，现对其推选经过、裁判要点、需要说明的问题等情况予以解释、论证和说明。

一、推选经过及其指导意义
该案例系安徽省高级人民法院向最高人民法院案例指导工作办公室推荐。

案例指导工作办公室经集体讨论，并征求了最高人民法院行政庭的意见。

行政庭经审查认为，本案例明确了收回土地使用权批复的可诉性，进而将内部行政行为的可诉情形进行了完善。

该案例以最高人民法院行政庭的相关答复为依据，适用法律正确，同意作为备选指导性案例。

2013年7月23日，研究室室务会经讨论并报院领导同意提交审委会审议。

10月28日，最高人民法院审判委员会经讨论认为，该案例符合最高人民法院《关于案例指导工作的规定》第2条的有关规定，同意将该案例确定为指导性案例。

11月8日，最高人民法院以法[2013]241号文件将该案例列在第
五批指导性案例予以发布。

该指导案例旨在明确内部行政行为外部化后的可诉性问题。

该案例明确下级行政机关直接将上级行政机关的批复付诸实施，并对相对人的权利义务产生了实际影响，相对人对该批复不服提起诉讼的，人民法院应当依法受理。

该案例法律适用符合行政诉讼法立法精神，有利于畅通行政相对人权利救济的渠道，依法保护行政相对人合法权益，监督和促进行政机关依法行政。

二、裁判要点的理解与说明
该指导案例的裁判要点确认：地方人民政府对其所属行政管理部门的请示作出的批复，一般属于内部行政行为，不可对此提起诉讼。

但行政管理部门直接将该批复付诸实施并对行政相对人的权利义务产生了实际影响，行政相对人对该批复不服提起诉讼的，人民法院应当依法受理。

以下围绕与该裁判要点相关的问题逐一论证和说明。

（一）内部行政行为的界定
最早将行政行为划为内部行政行为与外部行政行为的理论是德国的一般权力关系理论，后经国内学者引入，行政法理论界和实务界普遍接受了内部行政行为与外部行政行为的划分。

因此，内部行政行为是相对于外部行政行为而言的，我国划分内部行政行为和外部行政行为的标准，主要是基于身份上的隶属关系。

内部行政行为是行政主体基于行政隶属关系针对内部相对人而实施的行政行为。

但是，针对内部相对人所作的行政行为并非都是内部行政行为，只有当行政主体针对内部相对人，同时基于行政隶属关系而实施的行政行为才是内部行政行为。

[1] 对于内部行政行为的范围界定，通常有广义说和狭义说之分。

本文所讨论的内部行政行为采狭义说，根据行为的性质将内部行政行为分为两类，一类是工作性质的，例如上级对下级机关或者行政首长对其所属的机构人员进行的工作上的批准、命令以及指示、批复，还包括行政机关内部的工作计划、安排、制度等；而另外一
类是人事性质的，例如对工作人员的奖惩、调动、工资福利待遇以及任免考核等方面。

本指导案例涉及的内部行政行为是地方人民政府对其所属行政管理部门的请示作出的批复，其属于上述分类中的第一类，即工作性质的内部行政行为。

另外，平级机关之间的职务行为也属于内部行政行为，可以归为工作性质的内部行政行为，例如审计机关的审计监督行为、监察机关的监察行为、委托执行公务行为等。

[2] （二）内部行政行为的可诉性
通说一般认为内部行政行为不可诉，即不属于行政诉讼的受案范围，其主要法律依据是行政诉讼法第十二条第三款。

该款规定，行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定不属于行政诉讼的受案范围。

根据最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》（以下简称行政诉讼法解释）第1条第2款第（6）项的规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。

内部行政行为不直接对外产生法律效力，对行政相对人的权利义务不产生实际影响，因而不具有可诉性。

但随着行政法理论和实践的不断发展，内部行政行为的可诉性出现了越来越多不同的认识。

根据前述内部行政行为的分类，本文将内部行政行为的可诉性分为两部分进行探讨。

1.关于人事性质内部行政行为的可诉性
此类事项根据行政诉讼法第十二条第三款的规定，被明确排除在行政诉讼受案范围之外。

另外，公务员法第九十条第一款规定对处分、辞退或者取消录用、降职等8项人事处理不服的只能申请复核、提出申诉，或直接提出申诉，而无法进入法院的行政诉讼程序。

《行政机关公务员处分条例》第四十八条再次明确行政机关内部人事处理事项只能申请复核或者申诉。

行政机关内部人事处理事项不可诉，从立法背景看，主要是受德国、日本的特别权力关系理论的影响。

该学说认为，行政机关对其工作人员的人事处理行为乃是一种特别权力行为，基于此种特别权力，行政机关可对其所属工作人员的权利进行
必要的限制，而作为被管理对象的工作人员则不能对机关的惩戒行为提请司法救济。

但随着各国法治的发展与逐步健全，该种理论日益受到批评和指责，即使在德、日等国，这种行政机关对其工作人员的奖惩、任免等决定被排除于司法审查之外的理论基础早已开始动摇。

人事处理行为从性质上讲属于行政机关作出的行政法律行为，同样会引起相对一方权利义务的取得、丧失或变更，涉及其相关的人身及财产权益。

比如，开除公职的行政处分行为，不仅会使该被处理人员与国家行政机关之间的职务关系归于消灭，而且同时造成了该工作人员的失业，对其个人生活造成了严重影响。

[3]因此，应当赋予合法权益受到侵害的机关公务人员通过司法途径救济的权利。

有人也提出了在我国建立任公职诉讼的相关建议。

[4]这类内部行政行为不是本指导案例涉及的内容，所以本文在此仅作一简述。

2.关于工作性质内部行政行为的可诉性
对于工作性质的内部行政行为不可诉，除了特别权力关系理论的影响，在我国理论和实务上尚有下述观点支持。

有人认为，机关对机关所作出的内部行政行为，因为多属行政权力的制约与调整，主要涉及的是国家利益、部门利益和机关利益，其中不包括私人利益的成份。

而从我国设立行政诉讼制度的基本出发点来看，我国的行政诉讼制度体现的是公民私人权利对于行政权力的制约与监督，原告一方本身并不享有任何行政权力。

因此，就目前我国行政诉讼的根本宗旨而言，体现权力制约的机关诉讼不符合中国的具体国情，因此对行政机关之间，无论是上下级机关之间，还是平级机关之间的权力争议处理的内部行政行为不能纳入行政诉讼的受案范围。

[5]虽然行政诉讼法第十二条第三款并未明确直接将这类内部行政行为排除在行政诉讼受案范围之外，但行政诉讼法解释第1条第2款第（6）项的规定可以作为内部行政行为不具有可诉性的依据。

理论上和实践中一般认为内部行政行为不可诉为通说。

从上面分析看，内部行政行为不可诉符合行政诉讼的立法目的，有司法解释等相关规定作为依据，也符合我国行政法治的现状。

因此，类似在本指导案例
中，地方人民政府对其所属国土行政管理部门的请示作出的批复，一般认为属于内部行政行为，不可对此提起诉讼。

（三）内部行政行为的外部化及其可诉性
内部行政行为的外部化是指内部行政行为作出的本意是不对外产生法律效力，但其实施对行政机关以外的行政相对人产生了实际影响，其效力超出了机关内部的范围。

内部行政行为不可诉，理论上的重要依据之一即内部行政行为并未对外产生法律效力，对行政相对人的权利义务没有产生实际影响。

但内部行政行为外部化以后，即内部行政行为被付诸实施，对行政相对人权利义务产生了实际影响，行政相对人是否有权提起行政诉讼实现权利救济呢？这个问题在行政诉讼实践中早有涉及，我们先从一则案例看起。

赖恒安为渝州大学教职工，因工资和职称问题与渝州大学产生纠纷。

1996年10月5日，渝州大学根据重庆市教育委员会的要求，对赖恒安反映的问题进行调查研究，将“关于赖恒安同志反映的问题及处理情况”材料报给重庆市教育委员会。

同月23日，重庆市教育委员会拟写了重教函（1996）21号“关于赖恒安同志反映的问题及处理情况”报告（以下简称重教函〈1996〉21号报告），将渝州大学上报的材料呈报给国家教育委员会、四川省教育委员会，并抄送了赖恒安。

赖恒安不服，就重庆市教育委员会的重教函（1996）21号报告向重庆市人民政府申请复议。

重庆市人民政府以赖恒安“要求复议的事项属于教育行政机关或教育机构对教职工的内部管理行为，不属于《行政复议条例》规定的申请复议的范围”为由，根据《行政复议条例》第三十四条第（二）项之规定，于1998年7月6日作出渝府复裁（1998）3号不予受理的复议裁定。

赖恒安不服复议裁定，于1998年7月20日向重庆市高级人民法院提起行政诉讼。

重庆市高级人民法院经审理认为，重庆市教育委员会作出的重教函（1996）21号报告，系行政机关内部公文，不是对赖恒安所作的具体行政行为。

重庆市人民政
府渝府复裁（1998）3号行政复议裁定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。

遂判决维持重庆市人民政府作出的行政复议裁定。

赖恒安不服，向最高人民法院提起上诉。

最高人民法院作出(1998)行终字第10号行政判决认为，重庆市教育委员会重教函（1999）21号报告从形式上看属于行政机关内部公文，但在抄送赖恒安本人后，即已具有具体行政行为的性质；由于该报告需待上级主管部门审批，其内容尚未最终确定，对赖恒安的权利义务并未产生实际影响，故该行为属不成熟的行政行为，不具有可诉性。

重庆市人民政府裁定不予受理赖恒安的提议申请，其结论是正确的。

赖恒安因该报告与重庆市教育委员会产生的纠纷是否可以申请复议，《行政复议条例》未作明确规定。

重庆市人民政府渝府复裁（1998）3号行政复议裁定关于“赖恒安要求复议的事项属于教育行政机关或教育机构对教职工的内部管理行为，不属于申请复议的范围”的认定，缺乏法律依据，一审法院据此维持重庆市人民政府的复议裁定亦缺乏法律依据。

但鉴于行政复议法已经颁布实施，且明确规定此类事项不属于申请复议的范围，故判决撤销该复议裁定并判令重庆市人民政府重新作出复议裁定已无实际意义。

此外，赖恒安提出的由渝州大学赔偿经济损失的上诉请求，不属于本案审理范围，应予驳回。

该案判决虽然最终认定重教函（1999）21号报告不可诉，但其理由是该报告需待上级主管部门审批，其内容尚未最终确定，对赖恒安的权利义务并未产生实际影响，故该行为属不成熟的行政行为，不具有可诉性。

但是，该案判决认为，重教函（1999）21号报告从形式上看虽然属于行政机关内部公文，但在抄送赖恒安本人后，即已具有具体行政行为的性质。

也就是说，内部行政行为在实施时外部化了，在抄送赖恒安本人后，取得了与具体行政行为一样的对外法律效力。

该案判决虽然最终没有认定涉案内部行政行为可诉，但其结论却承认内部行政行为外部化后具有可诉性。

指导案例22号对这一问题给予了更为直接的回应。

在本案中，安徽省来安县国土资源和房产管理局于2010年8月31日向来安县人民政府报送《关于收回国有土地使用权的请示》，请求收回该县永阳东路与塔山中路部分地块土地使用权。

同年9月6日，来安县人民政府作出《关于同意收回永阳东路与塔山中路部分地块国有土地使用权的批复》。

来安县国土资源和房产管理局收到该批复后，没有依法制作并向原土地使用权人送达收回土地使用权决定，而直接交由来安县土地储备中心付诸实施。

魏某某、陈某某的房屋位于被收回使用权的土地范围内，其对来安县人民政府收回国有土地使用权批复不服，提起行政复议。

2011年9月20日，滁州市人民政府作出行政复议决定书，维持来安县人民政府的批复。

魏某某、陈某某仍不服，提起行政诉讼，请求人民法院撤销来安县人民政府上述批复。

滁州市中级人民法院于2011年12月23日作出（2011）滁行初字第6号行政裁定：驳回魏某某、陈某某的起诉。

魏某某、陈某某提起上诉，安徽省高级人民法院于2012年9月10日作出（2012）皖行终字第14号行政裁定：一、撤销滁州市中级人民法院（2011）滁行初字第6号行政裁定；二、指令滁州市中级人民法院继续审理本案。

本案最终认定来安县人民政府作出的批复虽然属于内部行政行为，一般情况下不可诉，但由于其所属国土行政管理部门直接将该批复付诸实施并对行政相对人的权利义务产生了实际影响，故该批复法律效力外部化，具有了可诉性。

安徽省高级人民法院在作出行政裁定前，曾就本案请示最高人民法院行政庭。

最高人民法院（2012）行他字第9号《关于地方人民政府作出的同意收回国有土地使用权批复是否属于可诉具体行政行为问题的答复》认为，地方人民政府对其所属土地行政管理部门作出的同意收回国有土地使用权批复，土地行政管理部门直接据此付诸实施且已经过复议程序，原国有土地使用权人对地方人民政府同意收回土地使用权的批复不服提起诉讼的，人民法院应当依法受理。

另外，最高人民法院《关于审理行政许可案件若干问题的规定》第4条规定：
“当事人不服行政许可决定提起诉讼的，以作出行政许可决定的机关为被告；行政许可依法须经上级行政机关批准，当事人对批准或者不批准行为不服一并提起诉讼的，以上级行政机关为共同被告；行政许可依法须经下级行政机关或者管理公共事务的组织初步审查并上报，当事人对不予初步审查或者不予上报不服提起诉讼的，以下级行政机关或者管理公共事务的组织为被告。

”该条规定，行政许可依法须经上级行政机关批准，当事人对批准或者不批准行为不服一并提起诉讼的，以上级行政机关为共同被告，对内部行政行为外部化后批准机关可以做被告作出了规定，从另一个角度确认了内部行政行为外部化后的可诉性问题。

多年实践中存在内部行政行为外部化后可诉性的争议，当年深圳贤成大厦案即存在这方面的法律问题，内部行政行为外部化后到底可诉不可诉，直接关系到行政相对人权利救济如何实现。

例如，在指导案例22号中，本来下级行政机关根据上级行政机关的批复应当作出一个对外发生法律效力的决定，但下级行政机关担心做被告，就直接依据上级的批复实施了。

如果相对人对批复不服提起诉讼法院不予受理的话，相对人就很难得到权利救济。

本指导案例明确了这种情形下内部行政行为外部化后，对行政相对人权利义务产生了实际影响，行政相对人对批复不服提起诉讼的，人民法院应当依法受理，从而充分地保护了行政相对人的诉权。

最高人民法院于2000年2月23日作出的（1998）行终字第10号行政判决实际已明确了内部行政行为外部化具有可诉性之规则。

12年后，最高人民法院再次对该问题作出答复，重申了这一规则，说明此问题在审判实践中仍需进一步明确和强调。

因此，指导案例22号仍然具有较强的现实意义，对指导行政审判具有重要作用。

三、其他需要说明的问题
本指导案例在参照适用时要注意以下几个问题：
一是关于被告的确定。

在本指导案例中，魏某某、陈某某对来安县人民政府作出的同意收回国有土地使用权的批复不服提起的行政诉讼，本案的审理对象是批复
的合法性，由于作出批复的行政主体是来安县人民政府，而非当地所属的国土和房产局，所以被告应当是来安县人民政府。

二是关于批复是否需要先经过复议才可诉。

本指导案例裁判要点在初稿中曾有如下表述：土地行政管理部门直接将批复付诸实施且已经过复议程序，原国有土地使用权人对批复不服提起诉讼的，人民法院应当依法受理。

在修改裁判要点时删除了“且已经过复议程序”，本指导案例中所涉批复是否经过复议不影响其可诉性，即是否经过复议不是相对人提起行政诉讼的前置条件，故删去。

此外，在修改要点时补充了实施该批复“对原国有土地使用权人的权利义务产生了实际影响”的表述，这样裁判要点的依据和说理更加具体明确，易于理解。

（执笔人：石磊）。