社会舆论引导与政府行政能力建设

２０１２年６月
第４５卷第３期
延边大学学报（社会科学版）
Ｊｏｕｒｎａｌ　ｏｆ　Ｙａｎｂｉａｎ　Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ（Ｓｏｃｉａｌ　Ｓｃｉｅｎｃｅ）
Ｊｕｎ．２０１２
Ｖｏｌ．４５　Ｎｏ．３社会舆论引导与政府行政能力建设
骆　正　林
（南京师范大学新闻与传播学院，２１００９７）
摘　要：进入新世纪，新旧媒体的融合毁坏了国家的“疆域”，“公共利益”的边界不断被放大，社会舆论突破了一地、一国的界限，呈现出“众神狂欢”的态势。

当公民权利意识觉醒，社会舆论复杂多变时，如何治理社会舆论已经成为政府行政能力的重要指标。

面对国内外各种风险和考验，各级政府必须要提高舆情收集能力、舆论引导能力和危机公关能力，防止社会舆论被其他力量操纵、滥用，防止社会舆论酝酿成潜在的社会风险。

关键词：社会舆论治理；群众意见表达；行政能力建设
中图分类号：Ｄ６３ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００９－３３１１（２０１２）０３－００８０－０８
收稿日期：２０１２－０３－１９
基金项目：国家社科基金青年项目（０７ＣＸＷ００１），江苏省高校哲学社会科学研究重点项目（２０１０ＺＤＩＸＭ０４３）作者简介：骆正林（１９６９—），男，安徽繁昌人，南京师范大学新闻与传播学院副教授。

社会舆论是政府合法性的重要来源，也是公共管理的重要对象。

哈贝马斯认为，公共舆论具有两个既对立又统一的功能，即批判功能和操纵功能。

批判功能是公共舆论的理想形式，它迫使政治权力和社会权力公开实施，促使各种政治力量在妥协中实现均衡；操纵功能是公共舆论的现实形式，它常常被政治、商业或社会机构所操纵，受情绪化的意见所左右。

转型期中国社会舆论异常复杂、多变，常被各种力量操纵、滥用，如何治理和引导社会舆论，已经成为政府行政的重要任务。

一、现代社会舆论给政府行政带来的挑战
凯斯·桑斯坦将传统媒体称为公共媒体（ｇｅｎ－ｅｒａｌ　ｉｎｔｅｒｅｓｔ　ｉｎｔｅｒｍｅｄｉａｒｉｅｓ），认为２０世纪是公共媒体的时代，媒体可以为成千上万的受众提供相同的信息。

［１］而２１世纪却是参与媒体（ＰａｒｔｉｃｉｐａｔｏｒｙＭｅｄｉａ）的时代，消费者可以根据自己的兴趣，生产自己所需要的内容，设计自己可以选择的传播世界。

同时，新旧传播技术的融合，毁坏了国家的“疆域”，“公共利益”的边界不断得到放大，社会舆论正在突破一国边界和权力操控，呈现出“众神狂欢”的态势。

社会舆论是公众意见的最大公约数，一个社会的稳定需要使公众最大程度地达成社会共识。

在公共媒体时代，政府可以通过把关人和舆论领袖来引导舆论，而在参与媒体时代，公众政治参与热情高涨，社会舆论呈现出多元化态势，政府日常行政越来越受到社会舆论的挑战。

（一）公众主体意识觉醒，公共决策需要尊重个体利益
国家主权在其产生过程中有过三大基本形态：君主主权、议会主权和人民主权，其中由卢梭提出的人民主权论，是现代民主国家普遍接受的政治观点。

卢梭认为，主权的实质是全体人民的意志，国家的“立法权（ｔｈｅ　ｌｅｇｉｓｌａｔｉｖｅ　ｐｏｗｅｒ）属于人民，而且只能属于人民”。

［２］国家主权概念的转变是同“人民地位的变化”相一致的。

在专制的君主统治时代，君主之下的所有人都是“臣民”，君臣之间是主子和奴才的关系，臣民地位卑微处于依附地位，丧失了主体意识和独立性。

启蒙运动确立了人的主体性，推动传统社会的臣民向现代社会的公民转变，服从性人民向独立性人民转变。

“独立性人民已具有了很高的法律意识，并认识到了必须承认人和公民的自然的、不可少的、不可剥夺的权利，并通过体现全体人民意志的宪法予以确立，通过全民公决予以批准和实施。

”［３］和传统臣民相比，公民在法律上享有人人平
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等的地位，在观念上更加关注个人价值、尊严、自由和平等，在行为上公民积极寻求广泛的政治参与。

在我国漫长的帝制时代，作为“臣民”的百姓地位卑微，微弱的权利完全淹没在三纲五常、忠孝节义的伦理教化之中。

新中国成立后，虽然建立起了社会主义民主体制，但是因为受到左、右倾思想的影响，以及公民参政渠道的限制，公民的主体意识比较淡薄，政治决策中直接来自民间的声音并不多。

然而，在现代社会环境下，一方面公民可以通过人大、政协等机构参政议政；另一方面新媒体的出现，拓宽了公民意见的表达渠道，公民可以自由、随机地发表自己的意见，主张自己的权利。

电话、手机、网络等新的传播工具，使个体发表意见的平台增多，公众的私人观念更容易在社会上传播，而且速度大大加快。

私人观点的公开化，使每个人都成为一个不容忽视的“公民”，政府的公共决策必须要尊重每个人的意见和利益。

（二）主流舆论的垄断被打破，政府行政受到更多的社会监督
舆论是公众对公共事务所持的基本一致的看法。

在通常情况下，并非所有的公众对所有的公共事务都感兴趣，所以，舆论总是利益相关的群体的意见表达。

许静根据公众的利益相关性，将舆论主体划分为三个类别：意识形态公众、组织公众和单一话题公众。

意识形态公众突出强调意识形态的共同性，充分利用传媒加强彼此之间的意识形态认同，其成员构成最为稳定。

意识形态公众对一些公共话题的反应常常取决于其意识形态的特征。

组织公众往往是因为共同的利益和目标而组织起来的公众，意见表达具有组织性和长期性，并常常以组织行动追求舆论效果，如业主维权委员会、行业协会等。

单一话题公众是因某一特定问题而临时聚集起来的公众，单一话题公众广泛而分散，缺乏一定的组织性或专业性，经常能够在短时间内聚合成强大的舆论压力。

［４］意识形态公众、组织公众一般是由民间组织、政府机构组织起来的，他们都具有不同程度的组织性，一般能够在民间组织、政府机构的控制和影响下，理性地表达各自的意见。

单一话题公众则具有很强的临时性、随机性、自发性，单一话题公众的意见表达具有情绪化倾向，如果不注意引导会产生破坏性的负面效果。

在传统媒介环境下，单一话题公众因为缺乏行政资源、组织资源、媒体资源，只能通过人际传播在有限的范围内进行，他们的意见表达是离散的、卑微的，往往不被社会管理者重视。

同时，我国民间组织发育不成熟，社会组织要么是官方组织，要么是带有很深官方背景的组织，组织公众更多地表达的是主流意识形态。

公众更多的情况下是被社会组织或政府机构组织起来的意识形态公众。

媒体是舆论传播的主要载体。

但我国传统媒体都是由各级党委和政府创办的，政府可以通过自己设定的把关人，轻松地对媒体内容进行把关，“公众议程”经常是“政治议程”的反映或延伸，政府行政往往缺乏必要的反馈和监督。

然而，在现代媒体环境下，公众话语表达的平台不断延伸，民间组织在夹缝中顽强生长，组织公众、单一话题公众更多表达组织或群体利益，“公共议程”不再紧随“政治议程”，社会舆论呈现出复杂、多元的状态。

话语空间内多元并起的局面，使主流意识形态失去了垄断和霸权地位，民众对政府或官员的质疑和监督不断增多。

如２０１０年秋天，“国家发改委推动的阶梯性电价被公众戳穿为阶梯性涨价，但发改委却宣称民意赞同率占六成以上”，［５］然而同期人民网民意测验却显示，公众反对电价上涨占八成。

从近年各种政策推行和落实的过程看，官方意见不再完全占垄断和支配地位，社会舆论对政府的监督越来越大。

（三）社会舆论表达渠道拓宽，草根舆论有了表达的平台
改革开放以来，我国的经济和社会发展速度不断加快。

中国３０年的改革，走过了西方２００多年的工业化过程，取得的成就是举世瞩目的。

快速发展并非没有任何代价。

中国的快速发展同样碰到西方曾经碰到过的很多问题。

改革既是对社会资源的有效整合，也是对社会利益的重新调整，因此，改革总会涉及到一些人的利益。

社会尊重不同群体的利益诉求，这本身是历史的一种进步。

但是，当每个群体都主张自己的利益时，社会矛盾必然会出现一个凸显期，社会舆论会变得更加复杂多元。

在传统媒体环境下，公众的利益表达渠道是有限的，零散的意见难以形成足够强势的社会舆论。

而在新媒体环境下，公众的受教育水平不断提高，公民的权利意识不断增强，人们更加渴望通过参政、议政影响公共决策，维护特定群体的利益。

当不同群体的利益诉求都能够得到表达时，社会空间内就呈现出众声喧哗的局面。

尤其是处在基层的普通群众，现在也拥有了表达意见的平台，草根舆论也成为社会不容忽视的精神力量。

社会舆论的形成过程就是社会意见的表达和传
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播的过程。

舆论主体可以通过传统媒体、公共论坛传播自己的意见，也可以通过签名请愿、集会游行、罢工罢课或社会骚乱等形式把意见向社会公开传达。

在新媒体环境下，社会动员、社会参与的成本降低，社会舆论传播的速度更快，社会舆论转变为社会行为的可能性更大。

转型期社会舆论最明显的表达方式就是网络舆论。

网络是一个开放性的媒体，公众可以自由、方便地发表意见，并且能够通过集体的力量，对信息进行辨别、加工、归类。

这种集体性编辑行为，有时能够一点点地逼近、还原事件真相。

但网络信息经常良莠不齐、真假难辨，充斥着很多攻击性、煽动性、侮辱性和失实性的言论。

网络围观、网络暴力、网络审判一方面救赎了人类的良知，另一方面也对文化心理、社会信任、社会秩序、司法权威构成毁灭性的挑战。

“人类的任何文明都建立在同情、团结和互助的基础上。

如果文明把‘胜利就是全部的思想’演绎到极致，那一个家庭里最强壮的成员就会把所有食物都吃掉。

这是一种没有人性的行为。

”［６］社会问题向网络集中，通过网络表达，已经成为政府行政过程中最棘手的问题。

（四）中国国际化步伐不断加快，国内外舆论互动性增强
在传统社会，舆论传播往往局限在一国的地理范围内。

然而，全球化使国与国之间的边界模糊，任何力量都无法阻挡资本、信息和文化的跨国流动。

现代国家疆域概念的变化，地区虚拟边界的模糊，使公众在广阔的社会空间内能够交流意见，国际范围内出现了更多的“巨型舆论场”。

全球化使人类的命运休戚与共，国际上的“公共事务”和“共同利益”越来越多，人类在治理环境污染、打击恐怖活动、应对金融危机等方面，经常形成全球性的舆论。

另外，国家虚拟疆域的模糊、重合，使一国公共权力需要面对国际舆论的影响，民族国家对社会控制的力量有逐渐减弱的趋势，任何一个国家的国内问题都容易在国际上形成舆论互动。

目前，中国已经成为世界上有影响的经济大国，但是因为历史传统和价值观的差异，国际社会对中国的认识还有很多误解和偏见，“中国威胁论”在国际上仍然甚嚣尘上。

在这样的国际背景下，中国国内发生的一些事件，如果处理不好，很容易被他人利用，从而在国际上产生负面的舆论影响。

今天的中国越来越需要面对国际舆论，更需要提高引导国际舆论的技巧和手段。

二、我国基层社会舆论表达的阶梯化特征
社会舆论具有明确的指向性和倾向性，社会舆论的表达往往由一系列的价值判断组成：好或坏，美或丑，对或错，赞成或反对等。

在社会转型期，舆论的主体经常是中下层群众，他们对公共事务的关注，对自身利益的诉求，是社会舆论形成的意见基础。

社会舆论是公众意见碰撞后达成的一致意见，公众意见只有得到公开传播，才能最终形成社会舆论。

目前，我国基层群众的意见表达主要有两大类，一类是制度性表达渠道，一类是非制度性表达渠道（见图１）。

图１群众意见表达渠道
题和矛盾，他们甚至想不起找法院打官司，而是到政府部门去反映、投诉，期望领导出面帮助他们解决矛盾。

改革开放后，经济领域的快速发展，物质财富的大量积累，也让基层在利益博弈中产生了越来越多的矛盾。

当群众碰到矛盾的时候，他们依然选择相信党、相信政府，期望书记和县长帮他们“伸张正义”。

为了应对不断增多的申诉、投诉，各级党委和政府纷纷建立起规范化、流程化的投诉程序和渠道。

一些民生部门先后设立了投诉电话、投诉信箱、投诉网站，政府领导和部门一把手纷纷安排“领导接待日”，通过主要领导的现场办公，倾听民意、了解民情，帮助基层群众现场解决一些难题和矛盾。

通过正规的行政、司法程序来解决问题，是最理性、最规范、最省力的手段。

然而，少数地方政府或部门没有正确地对待群众程序化的申诉，政府花巨大成本建立的行政和司法体系，在一些地方被晾晒到一边。

群众到政府办事，门难进、脸难看；少数领导整天穿梭在“会山宴海”，不愿听、听不到群众的声音；一些部门的投诉电话打不通，打通了没人接，接了也相互推诿……。

密切联系和服务群众，是我们党最大的政治优势。

然而，一些“干部下基层按照安排好的线路，走马观花看一看的情况比较普遍，而很少能在一个点、一个村里待上一天，哪怕是半天，真正去了解群众的想法、愿望和意见”。

［７］少数地方政府或部门甚至直接与民争利，“裁判员下场踢球”，严重地破坏了公平和法治。

依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，遵纪守法、依法办事是任何人都不能例外的准则。

然而，“一有机会，少数人心目中的特权思想、认知观念、官本位思维就会溜出来作怪。

为了‘提高效率’，应该履行的程序被省略；为了‘跨越发展’，法律法规的‘红灯’就视而不见。

更有甚者，有的人手中有了权力，法治原则就成了‘对人不对己’的约束，就有了挑战法律的资格”。

［８］当正常的行政、司法渠道被堵塞时，群众必然会寻找新的维权、申诉之路。

（二）对基层政府不满的群众，极易走上上访、越级上访之路
舆论表达有意见表达和行为表达两种方式，上访、群体性事件是表达行为舆论的重要方式。

相比较而言，上访比群体性事件要理性很多，并且上访还是制度允许的一种舆论表达方式。

在中国古代社会，劳动人民普遍具有“青天情结”，他们总是期望包公、海瑞们出来主持公道。

当他们感觉基层腐败、无处伸冤时，他们会拦老爷的“轿”、挡皇帝的“驾”，期望在更高一级官员那里得到公平和正义。

这种越级“鸣冤”是基层群众千百年来一直传承的“上访”形式。

新中国成立后，人民政府将传统的“鸣冤”、“告状”制度加以规范，改造成具有中国特色的信访制度。

２００５年国务院颁布了新的《信访条例》，其中主要确定了６项制度：畅通信访渠道制度，信访事项的提出制度，信访事项的受理制度，信访事项的办理制度，维护信访秩序制度，有关违法行为的法律责任。

其中畅通信访渠道制度“要求行政机关公开有关信访工作的信息；建立信访信息系统，充分利用网络资源，实现资源共享；建立主动接待信访制度，由行政机关负责人协调处理信访事项，与信访人面谈沟通”。

［９］目前政府、群众、媒体所称的“上访”，主要是指基层群众越过本级政府，直接向上级党委或政府控诉基层政府的违法行为。

信访工作可以让各级政府和官员与群众接触，面对面与群众交流，感受群众的冷暖、疾苦，触摸到社会舆论的脉搏。

然而，目前我国基层政府的接访热情不高、受理信访程序不透明，致使很多社会矛盾无法解决，小问题拖成了大问题，最终导致一些偏激的群众踏上“上访之路”。

目前，群众上访有这样一些特点：一是群众上访的数量快速上升，越级上访、进京上访的势头迅猛；二是上访的问题多集中在征地拆迁、村民选举等利益集中领域；三是上访的行为越来越容易激化。

产生这些问题的主要原因是：“信息渠道不够畅通，有的地方或者部门对信访人反映的问题推诿塞责；信访问题处理层层转送，只转不办，责任不清，效率低下；对处理信访事项的机关监督力度不够；对侵犯群众利益引发信访问题的违法行政行为缺乏明确的责任追究机制；对破坏信访秩序的行为，缺乏必要的规范。

”［９］我国传统媒体的所有权属于国家，媒体领导也纳入党政干部系列管理，所以各级党委、政府能够很好地对媒体进行把关。

我国媒体独特的身份，使媒体既成为报道群众呼声的机构，也成为群众上访的重要部门，媒体经常承担起无法承担的任务。

多年来，中央电视台的《焦点访谈》每天都疲于应付，几乎成了全国的信访办公室。

人治与法治是治理国家的两种手段，不同国家、一个国家的不同时期，人治和法治的状况是不一样的。

儒家思想提倡依靠道德高尚的圣贤通过道德感化来治国，法家法治思想则主张统治者依靠强制性的法律来治国。

从国家发展的方向和趋势来看，法治是治国的主要手段，也是现代国家治理的根本手段。

目前基层群众选择上访解决问题，从根本上来
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说还是法治意识不强，或对司法部门不信任。

新中国成立以后，尤其是改革开放以来，我国已经建立起了庞大的政法系统，这个系统应该成为处理社会矛盾的主要渠道。

然而，在社会的某些角落，司法工作往往需要服从社会稳定、经济建设的需要，行政力量频繁而深入地干预司法活动，“二审终审制”难以落实。

当法院审判不抵领导批示，当终审判决可以改判或得不到落实时，司法权威和程序公正就会失去群众的信任。

当前很多群众迷恋领导指示、领导批示，认为只要通过上访感动了身处权力中心的领导，就能够解决一切问题。

群众碰到法律纠纷、利益纠纷，不再走司法程序，而是找书记、县长、市长。

如果问题一直得不到解决，他们就偏执地一路走上去，直至将首都作为上访的最终目标。

社会矛盾向党政机关集中，解决问题依靠领导批示，不仅耗掉了巨大的社会资源，也耗掉了党政部门的精力，更伤害了中国共产党执政的基础。

从目前中国社会现状来看，上访不是解决问题的最好办法。

要想从根本上解决上访问题，各级政府和部门必须要打开行政和司法的大门，让民情、民意有宽敞的道路可走，从而避免社会情绪向上访这个“独木桥”集中，缓解“上访”的沉重压力，疏散掉淤积的社会舆论能量。

（三）得不到有效接访的上访群众，容易采取极端行为危害社会
公民主张自己的权利、维护自己的利益，是现代民主社会的正常现象。

随着公民权利意识的觉醒，如果言论堵塞、法治不彰、投诉无门，公众的社会情绪就会向不良的方向发展。

有的公民会对体制丧失信心，情感上疏离主流社会，不再关心公共事业，社会道德、社会诚信极度滑坡。

２０１１年佛山小悦悦事件，已经让很多有识之士呼吁，社会必须重建诚信、道德体系，让公民在面对他人苦难时，不再袖手旁观、残忍麻木。

社会某些角落出现的“普遍道德冷漠、无所行动、犬儒麻木，正是社会缺乏理性的明显症状”。

少数官员“采取的种种压制措施正在进一步加剧和扩大这种社会疾病”。

［１０］虽然目前道德滑坡还是社会局部现象，但是依然值得我们整个社会高度警觉。

还有一类人在投诉无门之后，对社会、对体制充满了偏见和仇恨，他们很容易采取极端的行为，以伤害自己、伤害他人、伤害无辜的方式，转移心中淤积的心理能量。

挫折—攻击理论（ｆｒｕｓｔｒａｔｉｏｎ－ａｇｇｒｅｓｓｉｏｎ　ｔｈｅｏｒｙ）告诉我们，当我们达到目标的动机非常强烈，预设的美好结果遭遇严重挫折时，我们最有可能通过攻击行为来释放积蓄的心理能量。

公众的极端行为有两类：一类是以伤害自己的方式，强烈表达心中的不满和抗议，将自己的冤屈和伤害暴露在世人面前，如一些人选择以自残、跳楼、自焚的方式来维权；另一类是以伤害他人的方式，通过暴力手段来报复社会、伤害无辜。

近几年一些人在外力的挤压下，感觉制度性维权没有了希望，于是心理开始扭曲，绝望中失去了理智和人性，甚至沦为暴徒，将罪恶之手对准无辜的孩子。

单个人的攻击行为破坏力是有限的，如果具有相同遭遇的个体之间建立了联系，他们就可能以群体性的方式集体采取非理性的行为，这就是我们称之为“群体性事件”的一类群体行为。

近些年我国出现的群体性事件，一般是自发的、无组织的、不稳定的群体行为，只要基层政府合理引导、正确处理，群体性事件的危害是能够得到控制的。

在乌坎选举事件中，因为广东省有关部门的处理得当，不仅控制了乌坎事件带来的负面影响，而且还让乌坎事件成为村民选举进步的一个标志，给全国其他地方提供了可供参考的样本、可以借鉴的经验。

社会学家研究发现：“（１）大多数集群内部并不具有很高的同质性；集群成员在态度和参与程度上通常是不同的。

（２）集群行为本质上并不是无理性的，集群成员没有丧失理性，也没有脱离现实。

（３）集群行为与所有社会行为一样是受规范支配的。

”［１１］因此，基层政府在处理群体性事件时，一定不能把人民内部矛盾上升为“敌我矛盾”，否则不但不能很好地处理社会危机，而且还可能让群体性事件升级，甚至被一些人利用演变成社会运动。

（四）转型期社会舆论处理不好，就可能转化为失控的社会运动
任何社会都存在不同利益集团之间的政治角逐，如果个体极端行为、自发的群体性事件处理不好，就可能被反对派利用，发展成社会运动。

个体极端行为、自发的群体性事件虽然有其破坏性，但是事件局限在个体利益诉求的范围内，影响力有限。

社会运动则是较大范围内的群众性运动，它有自己的神圣化目标，能够说服、号召更多的群众加入到运动中来，从而对现有体制形成巨大的冲击和压力。

近年，世界上很多国家和地区都曾爆发过街头政治、颜色革命，这些运动并不使用枪杆子搞政变，而是通过围困议会大厦、冲进总统府、占领政府大楼的方式，通过民众力量夺权。

１９８６年菲律宾大选，执政的马科斯赢得胜利，但阿基诺夫人不予承认，鼓动上百万群众身穿黄色
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