市域社会精细治理：实践经验与运行逻辑——以北京市东城区网格化建设为例

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43公共管理变革･新视野
摘要：市域社会治理是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。

随着城镇
化进程加快，城市规模不断增大，社会问题不断增多，市域社会迫切需要精细治理。

北京市东城区开创性地把网格化管理手段应用到辖区事务的管理中，创造了独具中
国特色的市域社会精细治理样板。

在不断的创新发展探索中，东城区在组织结构、
部门协同、纵向层级建设以及技术创新等方面积累了诸多精细治理经验。

整合、技
术、规则和互动是市域社会精细治理运行的四个逻辑要素。

整体性政府、高水平技术、
有效制度以及组织变革和技术创新之间的良性互动，四个方面共同作用于市域社会
精细治理，不仅能够提升治理效果，也能进一步推动市域社会治理现代化。

关键词：市域社会治理；社会治理精细化；网格化治理；治理逻辑
中图分类号：D035.5 文献标识码：A 文章编号：1006-0138(2021)06-0043-06
市域社会精细治理：
实践经验与运行逻辑
——以北京市东城区网格化建设为例文／朱 瑞 顾林妮
基金项目：国家社会科学基金重大委托项目“新中国70年社会治理研究”（18@
Z H011）；中国行政体制改革研究会委托课题“完善新发展阶段基层社会
治理格局研究”（2021CSOARJJKT013）
作者简介：朱瑞，北京师范大学中国社会管理研究院/社会学院综合办公室主任，
管理学博士，北京市，100875；顾林妮，北京师范大学经济与工商管理学院博士后，北京市，100875。

市域社会治理是在市域范围内对社会建设和治理的改革和创新，是党和
国家根据我国发展实际情况、社会建设情况提出的一项关乎民生的社会治理
举措。

2018年6月，中央政法委相关领导同志首次提出了“市域社会治理
现代化”的概念。

2019年10月，党的十九届四中全会明确提出，加快推进
市域社会治理现代化，把更多资源下沉到基层，更好提供精准化、精细化服
务。

同年12月全国市域社会治理现代化试点工作启动以后，精细化治理成
为各地推进市域社会现代化的主要抓手。

市域社会治理是国家治理体系和治
理能力现代化的重要内容，党的十九届五中全会再次强调要加强和创新社会
治理，推进市域社会治理现代化。

2020年我国城镇化率已经达到64%，“如
何在一个超大城市中看管好一个井盖”这类看似琐碎细微的问题，对市域
社会治理提出了挑战。

在市域范围内对社会实施精细化治理也是解决大城市
病，满足不同群体的利益诉求和多样化、个性化公共服务需求的重要路径。

2004年北京市东城区首创“万米单元网格”进行城市管理，开创了市域社
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新视野･公共管理变革会精细治理之先河。

本文深度剖析北京市东城区网格化建设的发展历程，探索市域社会精细治理背后的运行逻辑，以期为全国实践提供参考蓝本。

一 社会精细治理的“东城样板”作为首都的中心城区，东城区是首都功能最主要的载体之一，是国家部委和北京市行政、事业机构的主要集中地。

2004年，在区委书记的积极推动下，东城区开创性地把网格化管理手段应用到辖区事务的管理中，创造了独具中国特色的市域社会精细治理样板，被比尔·盖茨誉为“世界级案例”，其实践经验被国家建设部、中央政法委等单位作为典型在全国范围内推广。

2013年，网格化精细治理更是写入了党的十八届三中全会文件中，会议公报明确提出：“构建以网格化管理、社会化服务为方向，健全
基层综合服务管理平台。

”[1]多年来，在不断创新发展探索中，东城区形成了独具特色的治理模式，在组织结构、部门协同、纵向层级建设以及技术创新等方面积累了宝贵经验。

（一）结构整合：从“双轴式”到整合性组织结构为深化社会管理职能转变，更加突出社会治理职能，东城区重新梳理相关职能部门的业务内容，厘清部门职责，于2014年进行组织机构的重组，建立新的协调整合机制。

新的整合性机构把原来的监督中心和指挥中心这一双轴组织结构和社会服务管理相关业务部门重新组合，机构的重组实质上是职能的重构，推动了从部件管理向事件管理转变，深化了从城市管理向社会管理职能转变，加强了在社会治理领域实施精细化建设。

在这一职能重构过程中，首先是设立了一个正处级单位，即网格化服务管理中心。

在网格化服务管理中心设立了社会服务科和社会治理科，加强了对社会服务和社会管理的业务指导，突出了对社会服务管理的重视。

同时建立了一个事业单位，即为民服务中心，突出了为民提供优质服务的功能和作用，同时把隶属于综治办的社会服务管理综合事务中心、隶属于城市管理监督中心的呼叫中心和派件员、隶属于政府办的12315热线三家相似的职能部门整合进来，这三个部门的职能相近，都是民众表达愿望、反映诉求的通道，把相似职能整合起来建设统一的综合服务系统，简化了民众咨询、建议、投诉、举报流程，方便了民众办事。

新组建的机构内配备了网格助理员。

网格助理员工作的重点在于收集民众诉求，重点关注动态、人为的社会事件；网格监督员的工作重心还在城市管理，关注的是城市部件管理。

在网格内配备专人负责社会服务管理精细化事项，是深化社会管理职能转变，加强社会管理职能的又一体现。

（二）横向协调：部门“线上”和“线下”协调东城区在横向部际协调性上不仅注重部际之间的线上协调，还重视健全线下协调机制。

东城区依托信息系统平台实现部门之间的线上协调。

一是把管理空间分层、分级管理，划分成单元网格，主要职能部门在网格内指定负责人，负责发现问题；二是对社会事件进行分类，在分类基础上，根据相关法律法规，规章制度，划分清楚职能部门的责任，避免部门之间因职责不清而发生相互推诿的情况；三是构建综合
信息平台，充分运用互联网、地理信息、数据
库、定位、遥感、数据挖掘、信息安全等技术，把相关职能部门、街道、社区整合进信息平台，开通社会管理特别服务热线和网站受理，当问题收集过来以后，监督中心会把案件分派给指挥中心，指挥中心根据案件类别实施任务派遣，把任务派送给相应职能部门进行处理和解决。

同时，东城区比较重视线下的组织协调。

制定了例会制度、专题工作协调会制度、联席会议制度等工作机制。

（三） 纵向分责：厘清权责和一体化运行为了厘清层级之间的权责关系，东城区首先从区级、街道和社区三个层面，对职责任务进行了明确划分。

区级平台是龙头，具有指挥、调度、派遣、监督等职能，在区网格化服务管理中心设立全区统一的为民服务热线，整合了区内服务、咨询和投诉等各类热线，是集中反映民众诉求的通道。

建设区网格化服务管理中心指挥大厅，用于加强区级层面处置突发事件和对涉及面广、影响大的重点难点问题的统一
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指挥调度。

街道平台是主体，按照“条块结合、属地为主”的原则，街道具有统筹、监督职能，街道网格化服务管理分中心是主体，与区龙头实现信息资源共享、工作协同联动。

另外，规定对进入网格化工作流程的各类事项，街道平台根据职责划分，负责处置解决地区性、社会性和群众性的工作事项；对专业性较强的管理服务，由街道统筹职能部门承担解决。

社区平台是基础，依据区、街道平台的职责，拓展社区网格化服务管理工作站的工作范围和工作内容，并在城市管理各项工作中强化社区作用。

与此同时，在区级和街道层面分别设立指挥中心，区级指挥中心和街道分中心在技术上实现无缝对接，无论是从基层网格中发现的问题，还是从区级为民服务热线反馈来的民众诉求，都先在街道分中心层面循环解决，如果不能解决，再上升到区级指挥中心循环解决，这样从网格到区级四个纵向层级被整合在信息系统里面，系统平台按照部门职责设置好权限和派件流向，案件能够在系统内自动派出，并能准确派给相应部门或街道科室，有效避免了职能部门和街道科室之间的相互推诿，而且把纵向层级上的职能部门或街道科室整合起来，实现了从区级到网格的纵向层级一体化运行。

（四）责任厘清：空间细分基础上的依法细化责任东城区首先进行地理空间上的细分，划分出若干个网格单元。

从行政层级上看，网格化管理分为全区、街乡、社区和基础网格四个层次，每个网格内设一到两名监督员负责网格管理。

这样的定人定责定位的细化管理方式，缩小和固定了管理范围，提高了管理针对性和效果。

东城区在科学划分网格的基础上，根据法律、行政法规、地方性法规、部门规章、地方规章、规范性文件和国家、行业及北京市标准等文件百余部，印制了法律法规汇编。

依据条文的效力位阶、规定的主客体以及条文内容，建立起类别体系框架并明确各个职能部门职责。

与细化区域和内容相比，东城区更重视对职能部门责任的细分。

权责关系一直是政府管理的核心议题和难题，部门利益冲突，各自为政，根本原因是权责问题。

只有部门之间权责清晰了，才能更好地处理“跨部门”的社会问题。

东城区为了保证运行的顺畅，首先是组建专人团队对法律条文进行梳理和研究，明确各业务部门的职能职责和法律法规，依据法律条文对职能部门进行履职监督。

（五）“大小循环”：闭环流程和标准化建设
在细分网格、内容和责任的基础上，在区级和街道层面统一实行七个步骤的闭环式流程循环，区级层面的大循环和街道层面的小循环都经历“信息收集—案件建立—任务派遣—任务处理—处理反馈—核查结案—综合评价”的流程循环完成案件处置。

在此基础上，东城区对基础网格划分、人员配置、运行管理流程、监督考评机制等方面进行规范化和标准化建设。

东城区不仅在区级层面依托信息平台实现了“大”循环，而且在街道层面建立了完备的信息系统平台，实现了“小”循环。

闭环式流程化设计的好处在于，从发现到评价是一个首尾相接的封闭式操作过程。

和开放式的问题解决模式相比，这样封闭的过程能够增强运行的连续性，有利于统一管理和集中监督。

同时，在流程化过程中划分各个部门职责，使得责任落实到流程的各个环节之中，推动部门履职，提升
了工作效率。

东城区不仅在区级层面厘清职责、建立连续性的闭环管理，而且在街道层面也实
施循环管理办法，把街道各科室职责定位在流程的各个环节上，使街道层面明确自己的职责所在。

通过这样的一大一小循环，整体提升了管理效率。

加强对各个环节的标准化建设。

标准化是精细化的重要特征。

标准化管理同时也是避免无章法、无秩序、粗放随意行为，落实不到位，执行不得力的管理方法。

东城区自2005年起受住建部和北京市委托，开始编制精细化管理的行业标准，规范了信息采集、网格划分、部件和事件划分、监管、验收等工作的标准。

同时，建立起了统一的网格化管理类别体系、立案标准、大小循环指挥派遣规则、处置标准、结案标准、监督考核办法以及实施细则。

统筹设计了统一的数据资源、共享交换、应用支持平台，制定和完善了技术系统和工作流程的标准体系。

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新视野･公共管理变革通过对内容、方式、效果和责任的标准化建设，规范执行人员行为和相关领域工作标准，明确各部门职责，推进规范运行，将网格划分、管理职责、人员配置、运行流程、监督考评等方面做到全区统一，提升了管理效率。

其出台的标准化文件被建设部推广至全国各地，运用到对其他地区的验收和测评，影响了整个行业的发展。

（六）数据驱动：部门数据共享和大数据辅助政府决策东城区近年来通过数据更新和整合，实现部门之间的功能整合。

在技术上，首先用二维码替代原有城市部件8位代码，实现社会管理与城市管理的融合。

原有数据库比较分散，没有集成，主要聚集在城市管理数据上，社会管理类的数据少且陈旧。

2014年在机构改革的同时进行了部门之间的数据整合。

把数据库重新整合为三类：基础数据、业务数据和专业数据。

其中基础数据包括城市部件数据、人口数据、法人单位组织及服务数据、房屋数据、公共安全数据等；业务数据包括文化服务管理案件和民情日志数据等；专业数据是城市服务管理网格系统运行过程中，不同专业领域产生的数据。

东城区对基础数据的更新和整合，实质上是把相关职能部门和街道科室凝聚在系统数据库里，用共享的数据打通部门信息壁垒，通过数据交换和信息互通，把各部门的职能汇聚在一起，达到部门职能整合的目的。

大数据的开发和应用，可以全面系统地预测、分析不同区域和不同人群对社会服务、社会管理、社会保障等方面差异化、多样化、个性化的需求，据此可以提高治理的精准化水平，控制或节约政府的治理成本。

目前，东城区已经可以运用大数据技术，挖掘和分析来自系统平台收集到的数据。

如通过对一定时期信息系统平台数据的分析，观测到目前“大循环”受理的诉求集中在违法建设、垃圾清运、地桩地锁、停车、教育入学等问题。

民情日志和业务流程显示“小循环”的诉求集中在保障房、养老、社会保障、平房区防汛、物业管理、噪音扰民、养犬等问题。

利用大数据分析技术，定期对社会服务管理信息平台中的重点服务人群的诉求信息进行统计，已经成为东城区的常态性工作，通过分析及时发现近期公众诉求集中的事件，为政府科学决策提供参考和依据。

二 市域社会精细治理的运行逻辑从北京市东城区网格化建设的实践探索过程可以发现，精细治理内在运行逻辑离不开整合、技术、制度和互动等要素，而组织结构的整合性、治理方式的技术性、制度的有效性以及组织与技术之间的互动性是实施精细治理最为重要的四个方面。

组织结构的整合性是推动市域社会精细治理的基本条件，治理方式的技术性是推动市域社会精细治理的关键要素，有效的制度是市域社会精细治理良性运行的根本保障，组织变革和技术创新的双向互动是市域社会精细治理创新发展的重要路径。

（一）整合逻辑：组织结构的整合性是基本条件组织结构是职能运行的载体，我国历史上的多次机构变革都表明了政府职能转变必须先在组织结构变革中逐渐实现。

也有学者通过量化的实证研究来验证结构对运行的影响以及影
响的程度。

比如叶岚等人构建了政府部门“结构—运作”分析框架，探索城市区级政府如何影响公务员对政府部门绩效的感知等。

[2]在我国，与社会治理相关的业务分散于各个职能部门，由此造成了职能部门碎片化的问题，整体性治理的整合模型提出了破解社会治理碎片化
问题的方案，认为就是要构建结构整合的政府。

从东城区运行过程来看，东城区按照国家和北京市的整体决策部署，根据实际发展需要推动机构革新和重组，建立了独立的精细治理统筹协调机构——网格化服务管理中心等，重新厘清横向部门之间和纵向层级之间的关系。

从横向上来看，部际协调既有线上的也有线下的，依托共享数据库实现部门功能上的整合。

从纵向上来看，没有打破固有的科层制，而是运用信息技术，在虚拟空间实现扁平化。

显然，纵横交错中结构之间的整合性和一体化不断增强，这就使得政府组织在整体上趋向整合，避免了内部互相掣肘，保障了社会精细治理有序推进。

由此可见，整合性组织结构及其形成的整体性
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政府，是推进市域社会精细治理的基本条件和
重要方面。

（二）技术逻辑：治理方式的技术性是关键要素治理区域、工作内容、治理责任的细化、流程化和标准化以及信息技术水平等这些方式及其技术性水平都会影响社会精细治理运行。

治理方式是运行过程的实现手段，直接影响着政府效能的高低。

政府社会管理职能是政府社会管理的职责与功能的统一。

首先表现为政府应该做什么、做到什么程度。

其次表现为政府应该发挥何种作用，怎么去实现职能。

即运用什么样的方式和手段去运行职能。

新公共管理理论提出的“划桨”和“掌舵”问题，实际上也是从方式或手段角度对政府职能的界定，反映出方式对政府运行的重要影响。

另一方面，整体性治理也重视手段或方式的重要作用，协调、信息化、制度化、信任等执行手段或工具能够推动整体性政府的建立。

东城区在细化治理内容、科学划分网格、落实网格责任上的技术都比较成熟，不仅使整体运行过程流程化，也对关键环节的流程进行优化、规范化和标准化。

同时也持续不断推动技术创新，用二维码替代原有8位代码，运用大数据分析技术，用收集到的民情社意分析数据背后的治理规律和特征等。

同时，在标准化建设上，东城区积极修订行业标准，牵头起草的《城市市政综合监管信息系统》系列行业标准填补了数字化城市管理领域行业标准的空白，《数字化城市管理信息系统》系列国家标准也被列入国家智慧城市标准体系框架。

因此，从方式或手段的角度来看，细化、流程化、标准化和信息化等精细化管理方法和技术手段的水平和程度，可以说是推动市域社会精细治理的关键要素。

（三）规则逻辑：有效的制度是根本保障制度是一种人们共同生产生活需要遵循的规则，是精细治理得以实现与发展的重要保障，特别是管用的、有效的制度是市域社会精细治理运行的基础，无论是组织结构的整体性变革还是治理方式的技术性创新，都离不开顶层制度设计和基层政策保障。

而有效的制度就是要在国家整体部署下，充分发挥市域统筹协调、辐射带动的层级优势，深化对精细治理社会、
精准服务民生的认识，同时根据地方经济社会文化特点，结合实际需要因地制宜，在发展中
不断调整顶层设计、局部规划和运行计划，以便更精准地解决治理问题、厘定治理范围、规定治理行为。

符合实际、管用有效的制度政策的推动作用在东城区精细治理发展过程中也是显而易见的。

早在2015年，北京市陆续颁布了《关于加强北京市城市服务管理网格化体系建设的意见》（京办发[2015]15号）和《北京市城市服务管理网格化体系建设基本规范（试行）》《北京市城市服务管理网格化体系建设指导目录（试行）》《北京市社会服务管理精细化测评指标（试行）》等“1+3文件”。

这一系列文件不仅明确了社会治理精细化的实践方向，而且在这些文
件指导下，东城区陆续编发了《东城区城市管理监督综合考核办法》《东城区便民事项网格化办理规定》和《东城区落实市民热线“接诉即办”工作实施方案》等文件，进一步明确了依托网格系统处理事项的责任主体、管理主体与执法主体，更加细化了主体责任和兜底责任，让精细治理更有章可依，有法可循。

（四）互动逻辑：双向互动是创新发展路径组织结构革新和技术创新不是割裂的，而是双向且良性互动的。

从东城区的案例中发现，北京市东城区政府组织结构变革与技术创新相得益彰。

为打破数据孤岛，推动部门协同，建立由一把手领导的高位独立的运行中心，发展过程中又对组织结构进行重组，以适用“两网融合”（城市管理网和社会服务管理网）发展需要。

技术是社会精细治理核心要素之一，技术赋能治理，与政府治理融合，形成了“最多跑一次”“一网通办”的智慧政务服务、智慧决策系统，实现了社会服务精准化，社会治理专业
化，社会决策科学化。

新一代科技革命确实为社会治理提供了新范式、创造了新工具、甚至构建了新模式，但政府自身也要主动改变，而不是单方面、一味的要求技术创新满足治理需要。

政府需要做的是改变单一的、自上而下的运行逻辑，配合技术需求，共同研讨精细治理（下转第61页）
2021.661加强和创新社会治理･新视野
线史》，北京：华人出版社，2018年，第207页。

[4]中共中央统战部：《中国共产党统一战线史》，第348-353页。

[5]叶子鹏、徐皇冠：《使命与复构：同心圆理论的马克思主义共同体思想在场——基于中华民族共同体与人类命运共同体的双重维度视角》，《理论导刊》2019年第9期。

[6]王惠：《社会治理共同体：新时代中国特色社会治理的全新语境与行动逻辑》，《长白学刊》2020年第6期。

[7]朱碧波：《论我国社会治理共同体的生成逻辑与建构方略》，《西南民族大学学报(人文社科版)》2020年第10期。

[8]殷啸虎：《统一战线在推进国家治理体系和治理能力现代化中的地位和作用》，《上海市社会主义学院学报》2020年第1期。

[9]田毅鹏、苗延义：《“吸纳”与“生产”：基层多元共治的实践逻辑》，《南通大学学报(社
会科学版)》2020年第1期。

[10]朱志伟、孙菲：《空间、结构与网络：社区情感治理的三重论域与实践路径》，《贵州
社会科学》2020年第5期。

[11]古斯塔夫·勒庞：《乌合之众》，冯克利译，北京：中央编译局出版社，2000年，第18页。

[12]李雪松：《社会治理共同体的再定位：一个“嵌入型发展”的逻辑命题》，《内蒙古社会科学》2020年第4期。

[13]丁煌、张冲：《泛北极共同体的设想与中国身份的塑造——一种建构主义的解读》，《江苏行政学院学报》2016年第4期。

[14]李欣：《中国城市社区协商民主实践创新：定位、特征与时代意义》，《陕西行政学院学报》2021年第1期。

责任编辑 余 茜（上接第47页）
的可行方案，共同找寻创新发展的路径，以便适应数字化时代的新要求。

三 推动市域社会精细治理的未来方向整合、技术、规则以及互动，这些是市域社会精细治理的内在运行逻辑要素，整体性政府、高水平技术、有效的制度以及组织变革和技术创新之间的良性互动，四个方面共同作用，能够既有序又有效的推动市域社会精细化。

但是这样的内在逻辑还是以政府为视角的，在多元主体共建共治共享的社会治理制度的安排下，市域社会精细治理实际上也离不开其他社会组织，特别是公民的参与。

虽然整合型政府掌握了大量的公共资
源，是精细治理的主导力量，但是事务处理和公共服务越精细，治理成本就会越高，单纯依靠政府自身力量，显然是力不从心的，因此鼓励和引导更多的社会力量、公众力量参与更加精细的社会管理和更加精准的服务供给，也是提升精细治理效果的重要方面。

精细治理社会在学界是一个新兴的课题，在实务界是一个新近的实践探索。

随着技术的持续升级，精细治理越来越容易实现。

但是在
实践中，还要把握好细化的程度，不是越细致越好，而是要适度细化。

如果把工作步骤、业
务内容、责任划分得太小太碎，导致执行程序
过多、流程过多、职能碎片化、执行人员的压
力过大，治理过程就会变得复杂繁琐，这样不仅不能提升治理效率，还会把治理活动复杂化，也可能会使以解决社会问题和提供精准服务为导向的精细治理，演变为形式上更为严格的管控。

因此，用绣花般的细心和巧心来治理一个城市，需要把握好细化的程度，运用治理智慧把握住内在运行逻辑，才能推动市域社会治理更加活力和有序。

参考文献：
[1]《中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议公报》，《人民日报》2013年11月13日，第1版。

[2]叶岚：《政府结构因素对公务员工作绩效的影响——基于城市区级政府的实证研究》，
《中共浙江省委党校学报》2017年第5期。

责任编辑 余 茜。