公共政策制定中公民适度参与探析

公共政策制定中公民适度参与探析
公民参与公共政策的制定比参与选举更能体现公民资格和公民精神的追求。

公共政策制定中的公民参与是政策参与的核心。

只有适度的参与才能促进社会实现公平与公正。

然而，如何确定公民适度参与的状态却是政策参与的难点。

公民适度参与状态是公共管理部门和公民双方博弈的结果，它是一个动态的过程。

在这个动态的过程中，公民参与动机和公共管理部门的合法性程度相互促进而发展，从而实现民主的进步和社会的发展。

标签：公民适度参与；合法性程度；公民参与动机；公民适度参与状态
一、公民适度参与的提出
公民参与公共政策的制定比参与选举更能体现公民资格和公民精神的追求。

公共政策制定的阶段是政治过程的决定性阶段，公共政策制定中的公民参与是政策参与的核心。

有直接参与学派的学者主张认为，一个民主国家政治体制好或坏的重要指标，就是该国公民参与政治程度，参与程度高就意味着该国政治体制良好，而参与程度低则意味着该国政治体制已有明显“病症”。

持这个观点的学者过于相信民众的能力，并且忽视外界的政治经济文化环境的影响。

无序的公民参与或者一味地扩大公民参与，只能使政治共同体的秩序陷入混乱。

倘若积极参与的民众的利益诉求不能得到相应的满足，只能加剧民众对公共管理部门的不信任。

而保守主义学者亨廷顿却认为“今天在美国有关统治的一些问题，正是因为民主过剩引起的，民主需要节制。

”亨廷顿武断地批判民主，却没有发现导致问题产生的并不是民主本身而是美国实行的民主制度存在问题，从而使民主在一定程度上被扭曲。

台湾学者陈金贵的观点较为折中，他认为“适度的参与比激进的参与更有可能在两个角色之间取得满意的效果。

”托马斯认为不同类型的政策所要求的公民参与程度不同，“从抽象意义上讲，公民参与并没有好坏之分。

”笔者认为只有适度的参与才会促进公共管理者制定出适合当时社会经济政治环境的公共政策，最大程度的满足公民的利益诉求，促进社会实现公平和公正。

公民适度参与就是公民参与的程度适合公民自身的综合素质水平，适应其所处的社会经济政治环境，能凸显公民参与的优势并有效避免其风险，有利于实现公共管理者与公民，公共政策与社会环境的和谐。

具体表现为公民参与愿望与公共部门制度化安排的相互促进而发展。

二、公共管理部门合法性程度对公民参与程度的影响
公民参与程度是公共管理部门与公民双方相互博弈的结果。

公共管理部门抑或公民的任何一方都不能单方面决定公民参与的程度。

公民参与程度以公民多大范围内参与，在公共决策中分享到多少公共决策权为标准。

所谓政治合法性，就是指政府基于被民众认可的原则的基础上实施统治的正统性或正当性(the right to rule onthe basis of recognized principles)。

简单而言，就
是政府实施的统治在多大程度上被公众视为合理的和符合道义的。

当大多数民众认为政府实施统治(包括使用武力威胁)是正当的，也就是政府具有合法性的时候，民众对政府的统治会自觉服从，即使出现抵触，也不会危及根本统治。

我们把政治合法性的概念应用到整个公共管理部门。

公共管理部门的合法化程度可以通过民众对其认可和拥护的程度表现出来。

在民主化国家，公共管理部门允许公民参与公共政策制定的程度直接决定了公民对其的认可和拥护程度。

不同国家、不同地区、不同民族的公民对公共管理部门的相同程度的认可，对公民参与程度的需求是不同的，在拥有专制传统和浓重的宗教信仰的国家和地区，公民参与公共政策制定的需求较小；在民主化和自治化程度较高的国家和地区，公民参与公共政策制定的需求较大。

公共管理部门期望拥有更高的合法性，因为这样会减少他们推行公共政策的阻力，更重要的是可以保证政权的持续性。

一旦公共部门遭遇合法性危机，整个政治共同体就有崩溃和重建的可能。

在特定的政治共同体内，随着公民参与程度的提高，公共管理部门的合法性程度也会相应提高。

但是，公共管理部门的合法性程度不能无限度的扩大。

因为对于一个政治共同体来说，在组织和安排社会生活的时候，权力是必需的。

也就是说，即使在极端民主的国家，公共管理部门也不可能放弃所有的决策权而让公民享有所有的公共决策权。

“即使那些美国民主最狂热的拥护者们也不会宣称说，这个国家的2.75亿人口能够集合在一起制定国家的大政方针。

人们能够从出生到长大，再一直到死亡都不会等到这样的大会来制定政策。

”
三、公民参与动机对公民参与程度的影响
管理学认为人的行为是从需要开始的，公民参与也不例外。

当公共管理部门制定某项政策时，公民有某种表达利益诉求的意愿，希望公共管理部门制定相应的政策满足他们的诉求，公民便萌生了参与的需要，进而产生参与的动机，理性的公民在产生参与动机之后不会盲目地参与，他将会进行期望成本收益分析：当期望收益现实成本+机会成本时，公民就会产生满足感，提高对公共管理部门的主观评价，对公共管理部门的认可和信任程度提高，公民参与的动机也会随之增强，下次公民产生利益诉求并产生参与动机时，他就会进行期望成本一收益分析，因为上次参与后利益诉求被满足，他会不自觉地提高期望收益值，所以期望收益大于期望成本与机会成本之和的可能性增大，也就是说公民选择参与的可能性增大。

随着社会的进步，公民个体素质的提高，社会经济水平的发展，社会动员力量的增强，公民的参与动机增强，他所要求的参与程度也会随之提高。

在主观上，公民希望自己的参与程度可以持续提升，一直达到无限。

当公民参与动机增强时，公民参与程度要求相应提高，如果公民的参与意愿被满足，尤其是他主张的利益诉求得到回应时，他对政府的支持和认可程度会大大提高；如果公共管理部门发出利益诉求的召唤，公民参与动机较弱，没有作出相应的积极回应，公共部门绝对不能因为可以根据自己的偏好决定公共政策，为自己享有更多的公共决策权而沾沾自喜。

这只能说明公共部门发生了一定程度的信任危机，公民对自己表达利益诉求后能否得到满足没有信心，或者公民已经习
惯了放弃自己的参与权力，等待公共管理部门的安排。

公共管理部门应该及时调查公民参与动机减弱的原因，及时解决问题，避免因问题的积累而导致公民与公共管理部门矛盾的激化。

公共管理者要及时动员民众的参与力量，提高他们的参与程度。

否则，公众对其认可和拥护的程度就会降低，公共管理部门的合法性和权威性就会面临危机。

四、公民适度参与状态的确定
公共管理部门和公民之间的需求是矛盾的，公民希望得到更多的决策权，而公共管理部门却不愿意把更多的决策权分享给公民。

二者在博弈中实现均衡。

公民的参与动机在允许的情况下无限度增强，然而公共管理部门却不可能放弃所有的公共决策权，让公民决定所有的公共事务。

因此，存在一个公共管理部门所允许的公民参与程度的极限值，任何政治共同体的公共管理部门都不会允许超过这个极限值的公民参与。

公民适度参与状态不是一个点，也不是一个一成不变的区域，而是一个动态的过程。

在极限值以内，公民适度参与状态在公共管理部门和公民的博弈中不断提高，并无限接近极限值，在这个过程中政治共同体实现民主的进步和社会的发展。

在特定的政治共同体内，从总体趋势来看，由于社会经济的发展、公民个体素质的提高，公民参与意识的增强，公民参与动机不断增强。

而另一方面，公共管理部门为了提高其合法性程度，得到公民更多的支持和认可，它会相应的提高其所允许的公民参与程度，在总结经验，借鉴学习的基础上，充分发挥智囊的作用设计更为科学合理的制度，大力发展教育提高公民的素质，祛除传统保守文化的痼疾，组织更为有序的公民参与，从而更好地满足公民的利益诉求。

在这样的良性循环下，公民适度参与的动态过程得以实现。

社会的发展不可能是持续的不间断的，政治、自然和社会环境是复杂的和变幻不定的。

公民参与动机和公共管理部门的合法性程度也不可能呈线性增长。

出现短暂的甚至是较长时间的停滞、回落甚至是回到极度专制的状态都是不可避免的。

这时候公民适度参与的状态就会中断。

公共管理部门要及时调查原因并及时纠正。

如果某些掌握公共权力的公共管理者任其恶性发展，不断加剧公共管理部门的合法性危机，就可能出现政治共同体的瓦解和重构。

当新的政治共同体建立的时候，实施新的适合当时的经济政治文化环境和公民素质的公民参与政策，又重新回到公民适度参与的状态，这样，公民适度参与的动态过程得到继续发展。

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