政府雇员制在我国的可行性分析

政府雇员制在我国的可行性分析
摘要:学术界对政府雇员制在国内的应用褒贬不一,本文通过总结各种反对意见并逐一进行分析,力求探索政府雇员制在我国的可行性。

关键词:政府;雇员制;可行性分析
一、政府雇员制的内涵
学术界大多采用如下定义,政府雇员是“各级政府在特定时期根据工作的特殊需要,用高薪从社会上雇用的从事政府某些专业性工作,服务于政府某项工作或者某个工作部门的人才。

他们不具有行政职务,不行使行政权力,不占用行政编制,只按照与政府签订的合同行事,具有非官僚化色彩”。

[1]也有些人认为,政府雇员制是指对政府雇员进行管理的现代人事行政制度,对涉及政府雇员选拔录用、日常管理、绩效考核、奖惩、薪酬、退出等方面进行规范,以保证整个制度协调运转。

[2]还有一些观点为,政府在特定时期根据政府工作的特殊需要,从社会上雇佣的旨在从事政府某些专门或特殊工作的具有专门技能的人才,他们一般不占用行政编制、不具有行政职务、不直接行使行政权力。

这样一种用人机制或制度规则的总和就是政府雇员制。

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综合以上观点,笔者认为,政府雇员制是指,为更好的满足人民的需求及适应社会主义现代化的快速发展进程,根据政府管理工作的特殊需求,用适当的薪金(按劳计酬或按成果计酬)从社会上雇佣相关人才,在一定时期内从事政府某些专业性工作,他们不具有行政职务,不行使行政权力,不占用行政编制,只按照与政府签订的合同行事,具有非官僚化色彩,这样一种用人机制或制度规则的总和就是政府雇员制。

二、一些反对的观点
1.政府雇员制与现行法律制度脱节。

目前我国还没有关于政府雇员制的法律法规,相关法律如《劳动法》也不完全适用,使得推行政府雇员制没有法律保障。

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2.实行政府雇员制,引入竞争,激活整个机关事业单位行政效率的效应短期内难以实现。

因而政府雇员制的“鲶鱼效应”很难发挥。

[4]端着“泥饭碗”的政府雇员干得再好,也不会对端“铁饭碗”的公务员形成威胁,这就好比将一条凶猛的“鲶鱼”放进一只没装沙丁鱼的水箱里,“鲶鱼效应”无从谈起。

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3.政府雇员的管理上,缺乏科学的准入标准、程序和考核。

目前我国政府雇员制在聘用、考核、晋升等方面不同于公务员有一整套严格的管理制度。

它在聘用上缺乏科学、统一的准入标准,同时政府雇员被录用后在管理、考核和晋升上也没有严格的程序。

这样势必会引起两个问题,一是使政府雇员制管理趋于混乱,慢
慢会演变成某些领导变相安排自己关系的空间;二是由于在考核和晋升上没有严格的考核程序,势必会造成一部分政府雇员缺乏竞争意识,安于现状,另一部分则由于对自己工作的付出和成绩没有明确的奖励和回报,严重影响其工作积极性。

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4.政府雇员的职业发展没有保障。

职业生涯发展的不明确性对政府雇员具有一定的消极影响,自身岗位的不稳定性容易诱发工作质量的不稳定性。

公务员的管理在国家的人事管理规定中有非常规范的制度,有一个非常明晰的职业上升通道,而政府雇员所具有的职业上升通道是很狭窄的,现有的政府雇员体制所要求的政府雇员是各种高端的专业人才,不担任行政职务,没有晋升机会,而在同样的岗位,做同样的工作,但待遇不同,发展机会不同,势必造成政府雇员心理上的负面效应。

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5.政府雇员制有可能造成新的政府机构臃肿。

毛寿龙认为,政府雇员制与政府机构精简有关。

他认为政府机构在精简,其编制没有办法突破,但财政编制规模是没有办法控制的,所以,现在有的地方借用事业编制,招入政府雇员干活,政府雇员制的施行成为变相增加人员,这就有可能以一种新的隐性方式造成政府机构臃肿、膨胀。

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6.会加重纳税人的负担。

北京师大公共管理系主任王建民认为,目前各级政府组织都面临着精简机构,裁减人员的压力,社会上存在着极其丰富的公务员资源,中央和地方各级政府在这样的情况下增加编制外的高薪雇员,显然不是理性行为。

如果编制外增加高薪雇员,将会进一步加重纳税人的负担。

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7.政府主体理性的无知与雇员的信息不对称所导致的效益损失。

所谓理性的无知是指人们面对信息搜寻上的成本和不确定性时不获取某些知识的行为。

人的知识是有专用性的,政府雇员会充分利用手中的专业知识优势和政府特殊的政治地位谋取私利。

而委托主体(政府)对雇员的专业技术管理知识知之甚少,与雇员处于明显的信息不对称状态。

雇主(政府)要想使雇员高效工作,就必须投入大量的人力、物力和时间成本,其监管成本和信息成本就极其高昂,这在实际操作上难以切实可行。

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8.政府雇员制会导致行政官员利用权力寻租和设租,甚至会产生与雇员合谋行为。

雇员面对高薪诱惑(最高年薪50万元),会进行成本——收益分析。

只要收益远远超过成本,就会不惜一切代价去贿赂主管聘用的人事官员,甚至在自身资格不够的情况下也如此。

官员在追求自身利益的驱使下也会主动设租或事先与雇员合谋,谋取利益的双赢,从而有损于社会的公平与正义。

[6]
9.政府雇员制的机会成本难以预测和交易成本高。

所谓机会成本是指所用资源失去的其他用途所带来的效益。

由于政府性质的特殊性,雇员的产出在某种程度上是难以衡量的。

投入巨额资金聘用雇员,其结果却不一定比政府内部公务员通过培训而达到技能的提高来得有效,通过外部聘请,在某种程度上也挫伤了内部公务员进取的士气。

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三、不同观点及采用建议
1.政府雇员制从法律层面上属于聘任制,因而在其实施过程中,政府部门和雇员双方完全可以根据《劳动法》、主管部门的现实情况及工作本身的要求签订相应的合同书,规定双方的权利和义务以及雇员相应的薪酬回报。

合同一旦签订即具有法律效力,并为今后可能出现的纠纷提供法律保证。

因此,可以在一开始就签订详细的合同来规避此种情况。

2.要明确一点,政府雇员不同于公务员,且从事的工作不同,因而发生关系的机会较少,无论能否出现“鲶鱼效应”都不是我们应该关注的重点。

当前政府公务员的数量虽说不在少数,但直接在一线为人民服务的公务员相对于公民对政府服务的需求来说却是极少数,采用政府雇员制以后,相应的雇员专门从事合同所规定的工作,而公务员可以专注于为人民服务的一线工作,而不用分精力于政府雇员的工作,政府的服务效率将会大大提高。

3.采用政府雇员制的初衷在于聘任相应的专门人才从事特定的工作,在聘任雇员时在合同中即可规定明确的相应的权利、义务以及其他方面的奖励,类似于事务外包,政府雇员必须在规定的期限内完成相应的工作,否则将视为违约,政府雇员不具有行政职务,因此也不存在相应的晋升问题。

4.政府雇员大多是高级知识分子,因而不必担心其职业发展。

建立在自愿基础上的政府雇员制不必在意政府雇员的各方面发展,这不是政府部门关注的内容,采用政府雇员的初衷即为节省行政成本且创造更大的效益。

笔者认为,政府雇员制指的是专门事务的外包而非职位或者岗位的外包,因而不必对政府雇员的职业发展负责。

5.需要澄清的是在开篇为政府雇员制下定义时即已指出政府雇员不占用行政编制,政府与其雇员之间形同于企业与员工之间的简单关系,一旦该项任务结束,二者之间的雇佣关系也即终止。

不但不会出现政府机构臃肿的可能,相反,长期实行政府雇员制有利于政府机构的精简及降低行政成本。

6.如前所述,建立在事务外包及不占行政编制基础上的政府雇员制不但不会增加纳税人的负担,随着政府雇员制的长期实行,政府雇员必将为其雇主创造大量的收益回报。

基于此,按劳计酬的政府雇员制不但不会进一步加重纳税人的负担,相反还会为人民大众创造更多的财富,在一定程度上间接减轻了纳税人的负担。

7.在本文开篇之时,笔者即对政府雇员制作了全新的阐释,政府雇员必须在一定时期内为政府工作,在其工作之前的合同内可明确规定雇员保密期限及定期汇报方面的责任与义务,合同所规定的工作结束后,雇员要将全部工作成果及相关信息交与雇主,从而帮助雇主了解工作成果及掌握相关信息,以便今后应用于其它领域。

8.政府雇员不具有行政职务,不行使行政权力,因而也就不存在权力寻租的前提。

此外,政府雇员制的主体与客体不是个别公务人员与相关专业人员,而是政府
与相关专业人员,个别公务员在整个过程中只能充当代表人的角色。

至于规避其与行政人员的权力寻租及合租的行为,不属于政府雇员制研究的范畴,此方面的预防及治理需从对政府公务员的监督方面探求治理之道。

9.政府官员制的实施也要遵循阳光行政的原则,从我国目前的政治体制来看,任何财政支出在经政府制定以后须交人大审议才能通过、实施,因任何一项行政成本都必须远小于其收益才有投入的必要,才能最终投入实施。

而一些认为通过对公务员进行培训也可在效果及成本上优于政府雇员制的观点,忽略了行政效率及在专业领域公务员与政府雇员的知识差异。

公务人员的工作是制定决策、实施决策及基层服务,不能因为其它事务混淆了公务人员的角色。

总之,任何一项制度的实施都需要相关人员以高度敏锐的眼光去发现其间的精华、规避其存在的缺点并运用到实践中。

政府雇员制不是放之四海而皆准的普适性的管理原则,但在若干领域,尤其是在社会转型时期,其优越性是相当明显的。

采用政府雇员制对政府瘦身、政府再造、政府改革、打造企业家政府以及进行相应的政府改革都有一定的积极意义。

因而,我们应在行政管理的实践中探索运用政府雇员制的领域及行政事务,以最小的行政投入创造最大的行政产出。

参考文献:
[1]彭菊生我国政府雇员制的模式及其对策思考[J]云南行政学院学报,2004(6):39
[2]蒋收获李颖试论政府雇员制[J]黑龙江社会科学,2004(4):19
[3]赵炎我国实施政府雇员制的可行性分析,河南大学硕士研究生学位论文
[4]耿颖莉我国目前试行政府雇员制的利弊分析[J]人口与经济,2008(4)
[5]王洪波政府雇员制:利弊分析及完善举措,党政干部论坛,2005(4)
[6]柯武刚,史漫飞制度经济学——社会秩序与公共政策[M]商务印书馆,2000:32-131。