南通市政府关于南通市劳动和社会保障事业发展“十一五”规划的通知-通政发[2006]92号

南通市政府关于南通市劳动和社会保障事业发展“十一五”规划的通知
正文：
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 南通市政府关于南通市劳动和社会保障事业发展“十一五”规划的通知
（通政发〔2006〕92号）
“十一五”期间，是南通全面构建和谐社会，加快实现“依托江海，崛起苏中，融入苏南，接轨上海，走向世界，全面小康”发展战略的重要时期，是南通全面提高综合竞争力，提升在省内外地位的关键时期。

为使我市劳动和社会保障事业适应全市经济和社会发展的总体要求，更好地服务大局，服务中心工作，按照党的十六大和十六届五中全会精神，根据《江苏省劳动和社会保障事业发展“十一五”规划纲要》及《南通市国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，制订《南通市劳动和社会保障事业发展“十一五”规划》。

一、发展基础和形势分析
“十五”以来，全市劳动保障部门在各级党委、政府的正确领导下，坚持以经济建设为中心，紧紧围绕改革发展稳定大局，按照适应社会主义市场经济体制的要求，加快就业服务体系和社会保障体系建设，劳动和社会保障的各项事业取得了明显成效，圆满完成了“十五”规划确定的主要目标，为新一轮发展奠定了较好基础。

（一）就业局势基本稳定，就业结构进一步优化。

我市各地全面贯彻落实促进就业再就业的一系列优惠政策，以促进下岗失业人员再就业为重点，坚持以市场为导向的就业机制，多渠道开发就业岗位，努力改善创业环境，扶持劳动者自谋职业和自主创业，鼓励企业更多吸纳就业，帮助困难群体就业，统筹协调城乡就业。

“十五”期末，南通市总人口为770.86万人，城乡就业人员总量达到444.40万人，其中第一产业133.93万人，第二产业178.30万人，第三产业132.17万人，三大产业从业结构比例由“十五”期初的
45：31：24调整为30：40：30；全市城镇登记失业率为3.5%左右，控制在“十五”期初预定的5%以内；“十五”期间共安置23.3万名城镇下岗失业人员就业。

（二）社会保障体系框架基本确立，社会保险制度不断完善。

以养老、失业、医疗、工伤和生育保险为主要内容的社会保险体系已基本建立，各项政策不断完善，管理服务措施不断健全。

2004年市区城镇职工社会保险实现了统筹，对三个区经办机构实行了垂直管理，针对我市养老保险基金总量下降，备付率低的实际，市政府出台了《关于进一步做好城镇企业职工社会保险工作的意见》，各级劳动保障部门加大依法推进社会保险工作的力度，社会保险基金严峻的形势得到缓解；初步建立了农村养老保险与城镇养老保险的转换机制；医疗保险监管进一步加强，工伤保险在《条例》颁布后迅速推进。

社会保险不断扩大覆盖率，在保障广大劳动者“老有所养、病有所医、失有所助”等需求的同时，进一步为深化企业改革和社会经济发展提供了有利条件。

截止“十五”期末，全市企业养老、医疗保险参保人数达72.80万、90.95万，分别比期初增长17.70万、58.15万。

失业、工伤、生育等项保险参保人数也分别达到67.94万、62.79万、53.00万。

（三）劳动关系调整趋于法制化，收入分配改革力度不断加大。

劳动合同制度得到巩固和完善，区域性和行业性调解、劳动争议仲裁和人民法院审理与执行的三级劳动争议处理机制已基本形成，劳动保障法制监察工作进一步加强，以企业工资指导线和最低工资标准为主要内容的企业工资宏观调控新体系基本建立。

收入水平进一步提高，“十五”期间，我市职工工资年均增长 17.4%。

（四）能力建设
启动基层劳动保障服务平台的建设，初步形成市、县（市）区、乡镇（街道）、社区服务站四个层次的管理服务网络。

在全省率先实施“金保工程”建设，实现“五险合征”。

劳动保障各项行政执法工作初步纳入法制化、规范化的轨道。

（五）形势分析
“十一五”时期是我市实现全面小康的决胜期、持续跨越发展的黄金期、提升在全省和长三角城市地位的赶超期、经济社会发展进入全面腾飞的关键期。

全市的经济将呈持续跨越增长的态势，也将为扩大就业、完善社会保障体系提供更大的发展空间及良好的经济支撑。

但是，“十一五”期间的劳动保障体系建设也面临着一些外部的压力和内部亟待解决的问题与矛盾，如职业技能人才缺乏，就业压力居高不下；社会保险统筹层次偏低，抗风险能力弱，覆盖面不广；劳资纠纷趋多，劳动关系协调难度加大；农村城市化推进对就业压力进一步加大；目前劳动保障工作的思想理念、技术手段、保障能力还不能适应事业发展要求等，主要反映在：
1．就业形势依然严峻。

我市人口多，就业压力大，主要矛盾仍然是劳动者充分就业的需求与劳动力总量过大、素质不相适应之间的矛盾。

在城镇，部分地区、行业和社会群体的就业矛盾更加突出。

在农村，
失地农民就业矛盾突出。

据2005年调查统计，尽管我市剩余的农村劳动力还有22万人，但实际可供输出的只有5.6万人（主要是当年新成长的初高中毕业生）。

主要原因是女性偏多（占66%），年龄偏大（35岁以上占75%），文化偏低（初中及以下文化占92%），缺乏专业技能（无技能占74%）。

此外，在个别地区，落后的男主外女主内观念和小富即安，未富先安的思想也是制约输出的因素之一。

劳动者技能水平需要进一步提高，职业教育培训以就业为导向的机制以及职业培训运行机制尚待完善，技术工人特别是高技能人才数量少、技能水平偏低，与发展经济、提高产业竞争力的要求不相适应。

我市城镇职工队伍中，技术工人只占60%，而在技术工人队伍中，高技能人才（指高级工以上）仅占总数的9%，经济发达国家一般要达到40%，劳动者技能等级构成的不合理，造成经济发展中物质能源消耗高，产品质量低，科技成果转化率只有15％左右，技术进步对经济增长的贡献仅为29％，远低于发达国家70％的水平。

此外，经济形式多元化带来就业方式的多样化，非正规就业和灵活就业群体的扩大对就业、社会保险管理和劳动关系协调提出了更高要求。

2．社会保障支付压力越来越大。

据统计，到2005年末，全市769万户籍人口中，60岁以上的老年人已超过149万，占总人口的19.4%。

预计到“十一五”期末将达到170万人。

全市老年人口具有基数大、增长速度快、高龄化明显等特点。

我市社会保障制度面临着人口老龄化、城镇化、就业形式多样化和经济全球化等多方面的影响。

进入老龄化社会，给养老保险、医疗保险带来巨大压力。

据统计，1998年～2005年，领取基本养老金的企业离退休人数从15.4万人增加到26.01万人，2005年度共发放养老金22.79亿元。

2005年企业离退休人员占城镇从业人员的25%，因而我市养老保险基金的支撑将承受巨大压力。

由于存在两种养老保险制度，企业与机关事业单位退休人员养老金水平差距日益拉大，成为引发社会矛盾的重要因素，而且社会保险基金资金来源渠道单一，主要依靠企业及职工缴费、政府资金支持；养老保险空账规模较大；基金缺口地区增加、赤字规模不断扩大；社会保险基金支付压力不断增大，体系风险和政府责任不断积聚，社会保险可持续发展面临严峻挑战。

3．劳资矛盾日益突出。

用人主体多样化，劳动关系更加复杂化，协调劳动关系难度增大。

当前劳动关系运行过程中，仍然存在一些矛盾和问题：少数企业不与劳动者签劳动合同、不参加社会保险，无故克扣和拖欠职工工资、超时加班加点等严重侵犯职工合法权益的现象屡禁不止，维权形势依然严峻。

从劳动争议案件处理结果来看，劳动者胜诉率明显高于用人单位，企业败诉率高达90%以上。

劳动合同短期化、集体协商形式化、集体合同空泛化现象明显，劳动者难以按照平等自愿、协商一致的原则与用人单位平等协商相互之间的劳动关系。

部分改制企业劳动关系尚未调整到位。

职工劳动关系调整与企业产权制度改革不同步，一些地方和企业对职工经济补偿金采取降低标准乃至回避或者变相回避的做法，引发群体矛盾；企业改制后，相应的劳动、人事、分配机制改革滞后，在一定程度上已影响改制成果的巩固和深化。

一些涉及劳动关系的问题溢出企业，凸现在社会层面，部分劳动纠纷已明显带有地区性、行业性和群体性的特点，
成为影响社会稳定的潜在因素。

2005年全市劳动保障监察共受理案件达2860件。

此外，劳动保障行政部门现行职能和工作方式还不能完全适应劳动关系运行和发展的要求，行政效能有待进一步提高。

这些问题和矛盾如不能很好地解决和化解，将直接影响劳动保障事业的发展，构成影响社会稳定的隐患。

二、指导思想和发展目标
“十一五”期间我市劳动保障事业的发展，以科学发展观为统帅，把构建和谐社会、实现“两个率先”作为目标，以促进充分就业、提高劳动者技能与素质、健全社会保障体系、构建和谐劳动关系、维护劳动者合法权益、理顺收入分配关系为重点，把劳动保障机制创新、体制创新、管理服务创新作为动力，全面推进建设新时期劳动保障事业发展政策框架、制度框架和服务框架，为富民强市和推进小康社会建设提供强力支撑。

根据劳动保障部和省厅对劳动保障事业发展的规划部署，结合我市实际，“十一五”期间，全市劳动保障事业发展的主要任务和调控目标是：
（一）城乡就业
“十一五”期间，我市就业面临较大压力：一是劳动力增长较快，预计五年新增劳动力25万人左右；二是城市化进入加速推进期，按照到2010年城市化率达到55%以上的目标，预计五年将有70～80万农村人口转变为城镇人口，其中需就业的劳动力占50%以上；三是外市流入本市的劳动力还将持续增加。

积极扩大就业，拓宽就业门路、提高就业质量、改善就业环境、完善就业服务，建立完善有效的政府就业促进机制、促进经济发展与扩大就业的良性互动机制、就业促进基础工作机制、劳动者自主创业和灵活多样的就业机制、城乡统筹的就业机制、新型的公共就业服务体系。

到“十一五”期末全市实现新增城镇就业35万人，转移农村劳动力40万人，城镇登记失业率控制在4％以内。

（二）社会保障
基本建立起独立于企事业单位之外、与社会主义市场经济体制和我市经济发展水平相适应的、制度比较完善、管理比较科学、体系比较健全、便于城镇各类从业人员参加的社会保险制度与管理服务体系。

实现资金来源多渠道、保障方式多层次、管理服务社会化、保险关系可续接。

到“十一五”期末，全市城镇基本养老、医疗、失业、工伤、生育保险覆盖率达95％以上，基金征缴率达96％以上。

基本养老保险社会化发放达100％，企业退休人员社会化管理服务率达99.6%，其中：社区管理率达到90％，通州、海门、启东三市“本地社会化管理率”要实现100％。

（三）职业培训
大力开发劳动力资源，全面推进技能劳动者培养，调动社会各方面的积极性，加快形成政府推动、企业主导、行业配合、学校参与、社会支持、个人努力的职业培训工作新格局。

“十一五”期间，创办一所高
级技工学校（技师学院）。

加大中、高级技术工人培养力度，组织上报鉴定评审技师、高级技师1500人，核发职业资格证书3.8万份（其中高级以上占鉴定人数的15%），到2010年全市技术工人初、中、高的发展比例达20：55：25，对有突出贡献的技能人才，制定相关政策，实行政府津贴制度。

每年培训农村剩余劳动力9万人，培训失业人员3.5万人，培训合格率达到95%，培训后再就业率60%以上；创业培训2万人。

（四）劳动关系
推动各类企业重点是私营企业、劳务派遣企业与劳动者依法签订劳动合同，确保全市劳动合同签订率不低于95％；集体合同签订率不低于已建工会企业数90％。

建立严格的劳动合同书面审查制度，完善劳动关系三方协调机制，保障三方兼职仲裁员参与办案数占案件受理数10%以上。

深化劳动争议仲裁体制改革，全市劳动争议案件按期结案率达100%。

大力推进和完善企业劳动保障诚信评价制度。

大力加强劳动保障监察队伍的建设，劳动保障监察案件按期结案率达100%。

（五）企业工资
以工资集体协商为抓手，推进企业建立健全适应市场经济要求的工资决定机制；以规范工资支付行为和实施最低工资标准为重点，依法保障劳动者的劳动报酬权益；以职工工资合理增长为目标，发挥政府的规范、监督、指导和调节作用，形成良好的分配秩序和合理的分配关系，构建和完善符合我市实际的“市场机制调节、企业自主分配、职工民主参与、国家监控指导”的工资收入分配体系与制度。

实现企业在岗职工的平均工资年增幅和经济增长率同步增长。

（六）劳动保障能力建设
继续推进“金保工程”建设，完善信息系统功能，市级劳动保障数据中心在向上与省厅中心数据库实现联网的基础上，向下加强与县（市）区、街道、社区劳动保障服务所（站）的信息交流，扩大覆盖面，增加业务功能。

充分发挥劳动保障网站作用，建设“12333”劳动保障呼叫中心，为劳动者提供全面的咨询、查询、举报服务，市区发行社会保障卡，为广大职工提供方便。

强化劳动保障法制建设、政策宣传和政务公开工作。

加强劳动保障部门对外窗口建设，努力提高对外服务水平。

围绕构建和谐社会，切实抓好政风行风和勤政廉政建设，着力提高干部队伍履职能力和拒腐防变能力，不断增强服务水平，为劳动保障事业发展提供有力的保证。

三、主要任务
为实现以上目标，总的要求是：坚持以人为本的科学发展观，坚持与经济发展相适应，坚持依法行政政务公开，坚持统筹城乡协调发展。

实施积极的就业再就业政策，促进就业再就业，扩大就业再就业的成果；深化社会保障制度改革，健全完善城乡社会保障体系，增强“安全网”的保障作用；进一步完善工资水平调控和增长机制，积极推进工资集体协商制度；加强职业能力建设，加速技能人才队伍的培养；大力推进劳动关系协调工作，切实维护社会稳定，创造和谐的发展环境；加强队伍建设，提高干部的政策业务
水平，增强依法行政能力。

（一）进一步加大促进就业的力度。

1．建立完善有效的政府就业促进机制。

认真实施国家制订的各项就业促进政策，延伸、扩展、调整和完善再就业政策措施。

将增加就业岗位、提高就业质量和控制失业率列入政府的重要职责，作为每年宏观调控的重点指标，确保就业资金的投入。

实施政府购买就业岗位和培训成果，增加低技能人员的就业，提高城乡劳动者的职业技能。

进一步制订和落实扩大就业的优惠政策，鼓励企业吸纳失业人员。

各级财政用于失业人员再就业的经费和征缴的失业保险费用要确定一定的比例用于失业人员再就业培训。

建立有效的就业工作协调机制，调动社会各界力量做好就业促进工作。

2．建立完善促进经济发展与扩大就业的良性互动机制。

“十一五”期间的经济发展和经济结构调整要考虑扩大就业的因素。

在制订发展规划时，既要重点发展科技密集型企业，也要考虑发展先进的新一代劳动密集型企业。

要在鼓励发展民营经济和提高第三产业份额方面下功夫，扩大就业渠道，扩大就业规模，保持就业岗位的持续增加。

3．建立完善就业促进基础工作机制。

以创建充分就业社区为突破口，将就业促进工作向街道社区延伸，建立基础扎实、情况准确、动态管理、强化服务的就业促进的网络平台。

通过创建充分就业社区，开发社会公益性岗位，落实就业援助措施，建设就业困难群体的“绿色通道”。

建立起比较科学、完善的就业登记制度和就业统计工作，切实做好就业基础管理工作。

4．建立完善劳动者自主创业和灵活多样的就业机制。

采取切实措施鼓励劳动者自谋职业、自主创业或组织起来就业。

鼓励、规范发展各类职业中介服务机构和职业培训机构，加强创业培训和创业服务，落实好国家对劳动者自主创业或组织起来就业兴办的经济实体的各项扶持政策。

多渠道筹措再就业援助专项资金，开辟小额担保贷款发放的快速通道，切实为下岗失业人员创业提供资金支持；鼓励劳动者以非全日制、临时性、季节性、弹性工作和通过劳务派遣等灵活多样的形式实现就业，并实行与之相适应的工资支付方式、劳动关系形式、社会保险政策等。

从根本上改变我市的就业结构和模式。

5．建立完善城乡统筹的就业机制。

加快城乡统筹就业的调查和研究步伐，尽快实现城乡统筹就业格局。

建立城乡统一的就业和失业登记管理制度，统一城乡劳动力市场，形成城乡劳动者平等就业的制度。

加快农村劳动力转移力度，引导农村劳动力平稳有序转移。

进一步完善就业登记制度，逐步将管理服务工作延伸到乡镇和村，形成城乡统一的就业管理服务网络体系。

将进城务工人员、失地农民、大中专毕业生纳入就业再就业服务体系，享受就业优惠政策；切实加强农村富余劳动力的就业服务和职业能力培训，形成城乡一体的新的就业观念、就业方式和就业渠道。

改善进城务工人员在城镇就业的环境，依法维护进城务工人员的合法权益。

6．建立完善新型的公共就业服务体系。

按照人本服务的要求，借鉴发达国家先进的公共就业服务理念，
推进公共就业服务的“制度化、专业化、社会化”。

努力提高职业培训和就业服务社会化程度，规范管理和资金补贴工作。

公共就业服务要建设成具有示范能力的、能发挥主渠道作用的体系，加强公共就业服务信息网络的规划、建设和管理。

公共职业介绍和职业指导要创立自己的品牌，在“十一五”期间要树立一流品牌示范工作室。

公共就业服务要向人力资源综合开发转变。

（二）进一步加快完善社会保障体系。

1．进一步完善养老保险制度。

一是坚持社会统筹与个人账户相结合，按照国务院和上级主管部门的部署，在积极开展做实个人账户调研工作的基础上，实行历年结余基金用于做实个人账户、账户补贴与缴费率挂钩办法，“十一五”期间，在全市范围内逐步做实城镇基本养老保险个人账户，同时做好改革养老金计发办法的试点工作，建立更加规范和完善的社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度。

二是进一步探索和规范机关事业单位养老保险制度。

三是依法扩大养老保险覆盖面。

确立建设“和谐社保”的理念，坚持应保尽保，应收尽收，努力构建社会保障安全网。

四是根据省统一部署，逐步提高养老保险统筹层次，逐步统一各县（市）缴费基数和缴费比例，在条件成熟的情况下，实行全市养老保险基金统一管理，到“十一五”期末实现养老保险市级统筹。

五是对企业退休人员养老金计发办法进行改革，建立基本养老金水平与缴费基数和缴费年限更加紧密挂钩的养老金计发办法。

六是积极鼓励和引导企业开展企业年金制度，加快建立多层次的养老保险体系。

“十一五”期间，在有条件的企业都要建立企业年金，劳动保障行政部门要建立企业年金的营运监管体系，落实企业年金税收优惠政策，鼓励企业年金发展。

七是完善企业退休人员社会化管理服务体系，高起点推进退休人员社会化管理，基本实现企业退休人员的社会保险事业工作和日常管理工作全部移交社区。

2．加快完善社会医疗保险制度。

一是进一步完善以基本医疗保险为主，大病统筹、住院保险以及社会医疗救助为辅的“基本保障、多种层次、广泛覆盖”的医疗保险体系。

根据我市经济发展水平和医保基金的承受能力，逐步提高参保人员的医疗保险待遇。

体现出制度安排的广泛性、医疗保障方式的多样性和参保对象的可选择性，满足不同人群的医疗需求。

二是建立覆盖城镇所有人群的城镇居民医疗保障制度，让他们共享改革发展成果，同时做好各保障制度之间的转换和衔接。

三是进一步推进医疗保险、医疗卫生、药品生产流通体制“三改”同步、协调发展，努力用低廉的费用提供比较优质的服务，满足参保人员的基本医疗服务需求。

对社区卫生服务、养老护理服务机构采取政策倾斜，进一步做好社区医疗保险工作，支持和促进社区医疗卫生、养老护理服务事业的发展。

四是加强对医疗保险基金的征缴与结付管理。

建立基金预警制度，实现对基金全程监控；建立医疗保险风险基金，增强基金的应急能力和抗风险能力。

五是将健康保险理念引入基本医疗保险，逐步开展健康体检、预防保健、健康咨询等项目，探索建立全民健康保险体系。

3．巩固完善失业保险制度。

致力于建设失业控制体系。

依托失业保险制度，建立失业监控体系。

充分
发挥失业保险保障失业人员基本生活和促进就业的双重功能，用好促进再就业补贴政策，合理安排和使用失业保险基金对就业的投入，降低失业人员的就业成本。

要进一步研究制订失业保险待遇与失业人员失业登记、实际就业状况衔接的办法，加强对失业人员的管理和服务，强化失业保险与再就业工作的紧密衔接。

建立起失业控制的预警机制，并要有相应的处置预案。

4．进一步完善工伤和生育保险制度。

健全工伤和生育保险制度，完善配套政策，进一步扩大参保覆盖面。

5．稳步探索农村社会保险制度。

建立与全市经济社会发展相适应的农村社会养老保险制度，合理确定缴费基数和缴费标准，鼓励支持有缴费能力的农民参保；政府和集体经济应对参保农民给予一定财政支持，要逐步建立个人、集体、政府三方筹资机制，提高保障水平，增强农民参保的积极性。

根据我市地区差异，农村经济社会发展水平和农民非农民化程度，采取由经济发达地区向经济欠发达地区逐步推进，由富裕群体向广大农民逐步推进的策略，“十一五”期末基本建立起与全面建设小康社会相适应的城乡可衔接发展的农村社会养老保险制度。

6．加强社会保险基金监督管理。

增加财政的社会保障投入，多渠道筹措社会保障基金，进一步健全和完善社会保险基金监督管理制度。

加大基金运行分析、通报、预警力度。

切实贯彻《社保基金反欺诈办法》，拓宽监管内容，推动监管方式的转变，重点开展现场监督检查和非现场监督工作，规范监督行为，加强基金征收、支付、管理环节的监督。

规范社会保险待遇支付，严防基金流失。

充分发挥社会保障监督委员会的作用，健全部门之间基金监管的协调工作机制。

（三）进一步完善工资水平调控和增长机制。

1．完善有关政策措施，规范市场分配秩序。

一是结合政府职能的转变，抓紧细化、修订有关政策性文件，增强适用性，特别是干预性的政策文件，如涉及工效挂钩、计税工资、工资集体协商和最低工资保障等方面；二是按照公平和效率的政策导向，调节不合理的分配关系。

将政府和市场的作用力结合起来，规范市场分配秩序，并促使企业在分配机制、分配制度、分配水平和人工成本方面提高竞争力。

2．建立和完善以工资集体协商为重要形式的企业工资决定机制。

一是按照市场经济体制的要求，建立一支工资集体协商指导队伍，为企业开展协商提供指导、帮助和服务，进一步推行工资集体协商制度。

通过开展工资协商，使职工工资收入随着企业经济效益的增长而增长，随着劳动生产率、政府工资增长指导线和城镇居民消费价格指数的提高而提高；二是积极建立企业职工工资正常增长分配机制。

引导和督促企业根据本单位经济效益增长情况、政府发布的工资指导线、工资指导价位和本地区、行业的职工平均工资水平等，逐步增加劳动者的工资。

要继续完善企业职工工资增长与经济效益挂钩办法，使企业工资总额增长和工资水平提高与经济效益增长保持合理关系；三是继续完善最低工资保障机制。

要根据经济社会发展情况，依法适时调整最低工资标准，保障劳动者正常的工资收入，切实提高低收入群体的工资水平。