关系网络_地方形象促进联盟_与城市基层治理_石发勇

关系网络、“地方形象促进联盟”与城市基层治理*石发勇内容提要本文检视了当前中国城市基层行政体制变迁对社区治理的影响。

由于单位体制的弱化，国家通过发起社区建设行动，重构了基层行政体系，并加强了街道办事处等社区行政机构在城市管理中的地位。

但这些基层政府机构工作目标也变得日益功利化。

为了维护自身的形象以谋求政治经济利益，它们和一些商业组织、上级政府官员以及部分媒体等形成了非正式联盟，借以操控社区政治场域。

这些联盟不但利用关系网络建立庇护关系，而且利用非正式网络对市民组织和普通居民施加种种限制和约束。

该联盟对社区事务的操控影响了民众利益，引发了市民的不满和抵制，由此导致了社区治理衰败和“政权内卷化”。

关键词关系网络基层政府形象建设导论自上世纪80年代以来，学术界在解释共产主义国家所发生的急剧的政治变迁时，大多认为是公民社会的兴起或市民抗争所致。

但当代中国研究的权威之一魏昂德则指出，中国等社会主义国家社会转型和公共空间的扩展主导性诱因是政治体制内部的变迁（Walder，1995），这给理解当下中国政治发展提供了另一视角。

城市是中国现代化建设的中心。

随着近年来经济社会变革，我国城市各级政府机构本身和行政管理体制也都发生了很大变化。

因此，要理解城市社区政治发展动力机制，我们首先需要检视基层政府和行政管理体制内部的变化状况。

正如张庭伟（Zhang，2002：476）指出的，城市治理和政府与利益群体关系是所有国家城市发展所面临的基本问题。

因而，探索社会主义国家的基层政府和利益群体在城市治理中的关系具有重要的理论意义。

当前，已经有大量研究探讨了农村地区基层政府的运行和施政状况，但对城市基层政府行动逻辑及其后果的探讨仍相对不足，本研究将对此问题进行探索。

总体而言，在当代中国政治体系中，正式制度大体限定了特定政治场域的边界。

但现有研究也揭示了“非正式政治”的影响和个人关系网络在中国政治场域中的作用（如Nathan，1973；Walder，1986；Dittmer，1995；Wank，1995；Brunn，33*本文为教育部人文社会科学研究青年项目“基层治理改革、社区冲突与国家政权建设研究”（项目号：10YJCZH126）的阶段性成果，初稿获得中国社会学会2011年会“优秀论文奖”一等奖。

蔡明发（Chua Benghuat）教授、陈倩（Selina Chan）教授、蔡永顺教授、赵力涛研究员和阮横俯博士对初稿进行了有益的评论，特此一并致谢。

1995；毕金华、周仲秋，2001；徐玉华、谢承蓉，2006；张紧跟、庄文嘉，2008）。

著名学者白鲁恂（Lucian W．Pye，1995）也指出，中国的政治体系还远没有实现严格的制度化，缺乏一套行之有效的法律制度约束，并且很多决策是秘密进行的，公众难以进行监督。

因此，本文将一方面检视城市基层行政管理中正式制度及其变迁，另一方面将探索基层政府用来开展管治活动的非正式渠道。

在下列部分，本文将首先讨论关于基层政府行为模式的现有研究；其后，本文将简要陈述从计划经济时代到市场经济体制转型过程中城市治理形势的变化，为进一步分析基层政府的行动逻辑提供基础。

最后，本文将探讨当前城市改革对于基层政府利益和关注重心的影响，并具体剖析其在社区的管理行动及其对基层治理产生的后果。

社会转型与基层政府行为：现有研究回顾全球化浪潮和制造业向服务业转型的经济重构导致了城市之间急剧的竞争（Jacobs，1984；Zhu，1999）。

相应地，作为城市发展中的一个主要推动者，地方政府非常关心经济增长，因而，其主要职能已经由过去的单纯提供行政服务转向致力于推动推动辖区生产更多产值（Zhu，1999；Pre-teceille，1990；Goldsmith，1992）。

基于对当代美国城市的再发展历程的检视，研究者们建构了后来广泛沿用的“城市政体”（urban regime）概念来分析在城市发展中地方政府和商业群体以及其他社会力量之间所形成的非正式联盟。

他们发现，在西方国家，地方政府代表着由选举产生的公共权威，它们和其他力量组成非正式联盟主要是为了促进经济增长和城市治理。

这些研究也检视了城市政治场域中各行动者的互动机制以及由此而形成的不同类型的城市政体（Logan＆Molotch，1987；Stone，1987，1993；Zhu，1999；Zhang，2002）。

总体而言，这些研究致力于检视一个问题：不同类型的统治联盟是如何以及在何种条件下形成、巩固并占据支配地位（Lauria，1997）。

在全球化背景下，当前中国城市发展和西方发达国家城市面临着很多相似的问题，上述研究视角对考察当下中国城市变迁也具有一定的借鉴意义。

中国从上世纪80年代启动的以市场经济为导向的改革也对基层治理产生了巨大影响。

目前已经有很多研究探讨了在此背景下基层政府功能和行为模式的转变。

在80年代中期以前，基层政府大多首先关注如何充分履行国家政策和促进当地社区平衡发展（Blecher，1991）。

但是，此后的很多制度变革（如地方分权和财税改革）使得基层政府可以与中央政府分成当地经济发展的“利润”（如税收）等。

因此，基层政府变得更加关心经济增长而非社会发展，并力图利用行政权力获取经济资源（杨善华、苏红，2002）。

因此，地方政府像公司企业一样运作（Walder，1995）。

研究者们也建构了很多模型以解释农村地区基层政府参与经济活动的机制。

戴慕珍（Jean Oi，1992，1995，1999）探讨了基层政府与附属企业的关系。

她发现基层政府有着现代公司的特征。

地方政府官员就像董事会一样干预企业的运营，并利用所控制的政治和经济资源支持下属企业。

因此，这些企业发展非常迅速。

她把这种类型基层政府与企业的共生关系称之为“地方法团主义”（local corporatism）。

林南（Lin Nan，1995）更加关注地方政治经济中非正式网络的作用。

他以天津大邱庄为例，创造了“地方市场社会主义”（local market socialism）的概念以突出家族网络在促进基层政治、经济机构运转上的重要性。

还有一些研究则考查了农村基层政府与农民之间的互动关系。

白思鼎和吕小波（Bernstein＆Xiaobo，2000）指出，在新世纪之前，中西部农村基层政府一直依靠从农户征收税费以满足开销和实施各种项目。

这给农民带来了沉重的经济负担，并导致了二者之间的关系危机。

周飞舟（2006）的新研究表明，由于税费改革的推行，过去一直依靠从农户收取税费维持运转的农村基层政府正在转变为依靠上级转移支付。

基层政府的行为模式也因而相应发生改变，总的趋势是由过去的向农民“要钱”和“要粮”转变为向上级“跑钱”和借债。

由此，农村基层政权从过去的“汲取型”转变为与农民关系更为松散的“悬浮型”。

借助于国外城市研究中广泛运用的“城市政体”视角，也有少数研究者开始考察中国城市基层政治的运作逻辑。

朱介鸣（Zhu，1999）认为，为了应对地区竞争和中央税收上缴压力，城市地方政府极力扶持当地企业、外来投资资本尤其是房地产行业，并由此和后者结成非正式联盟，通过促43关系网络、“地方形象促进联盟”与城市基层治理进当地经济增长以满足各自的特殊利益。

但这种小集团合作是以牺牲部分国家税收为代价的。

张庭伟（Zhang，2002：475）指出，在美国等西方自由政体国家中，大商业群体在地方政治中占据主导地位；但在中国，各个层面政府均全面参与经济发展项目，并占据着领导地位。

蔡永顺（Cai，2004）则认为，上述关于中国基层政府行为模式的归纳基本可以划分为“发展”和“掠夺”谱系。

他进而提出了超越于这种二分法之外的行为逻辑———基层政府的形象建设（image－building）行动。

他指出，当前盛行的基层政府官员不负责任地实施面子工程、形象工程和政绩工程建设的行动导致了严重的资源浪费，妨碍了长期经济和社会发展。

上述研究大多注重考察基层政府如何介入经济发展和资源分配活动；对于城市基层政府在社区日常管理中的行为模式及其对社区治理影响的研究还非常不足。

基于在上海开展的长达10年的深入调研①，本文致力于探究在城市改革背景下基层政府在社区政治场域中如何与其他社会力量互动，以及这种互动模式对治理绩效的影响等。

我们将探讨以下问题：城市改革，尤其是社区建设的开展，对基层政府的行为产生了什么样的影响？基层政府如何在社区中施行管治？其管治方式对社区治理乃至宏观政治产生怎样的影响？正式制度变迁：社区建设与城市基层管理体制重构基层社区是国家与社会尤其是市民大众直接互动的一个主要场所。

为巩固政权和实现发展目标，国家一直高度重视稳定和控制城市基层社区，并建立了一套复杂的管理制度，包括户口制、单位制和街道—居委会管理体系（简称街居制）等，从而对基层社会实现了严密的控制。

尤其是，改革前的单位制更是在城市管理和社会控制中发挥了支柱作用，并导致了市民的“组织依赖”（Walder，1986）。

在当时，街居制只是发挥了次要的辅助作用（华伟，2000；Wu，2002）。

上述体制构成了一张严密的行政控制网络。

据中国研究者观察，“（当时）在单位和社区中，管理者都会竭力要求市民按照官方所规范的行为方式行事”（Whyte＆Parish，1984：240）。

单位和社区中的“群众组织”如工会、妇联以及居委会等都按照政府要求来协助组织市民，从而使得中国社会生活呈现出“动员社会”的特点（Kasza，1995）。

就社会控制而言，这个行政网络可以说曾一度发挥了较好的作用。

和当时的世界其他城市相比，“1949年之后的中国城市变得高度有序”（Whyte ＆Parish，1984：247）。

严厉的国家控制也导致在城市社区中形成了集权型的权力结构，街道办事处和其他政府机构如派出所、房管所、粮站等在居委会的协助下控制了所有关系到市民衣食住行的重要事务，普通市民因而不得不服从所有的管理要求（Whyte＆Parish，1984）。

90年代市场导向的城市改革，包括国有企业、税收、劳动力以及房地产市场改革等，都对城市管理体制造成了巨大影响。

如在上海，1991年到1996年国企下岗工人高达100万人次（孙慧民编，1999：16）；越来越多的城市市民到国有单位之外的外资、民营等企业就业；与此同时，上海的外来流动就业人口高达数百万；本地市民“人户分离”状况也日益严重。

这意味着原来的城市管理体系中发挥支柱作用的单位制在很大程度上降低了效用，国家的统治能力受到削弱。

在此情况下，国家开始把城市基层管理职责逐步从单位转移到社区，因为无论如何所有的市民都至少要在一个社区生活，通过社区就可以在一定程度上规制其活动。

国家因而要求社区行政系统承担更多的以往由单位承担的基层管理和服务职责（华伟，2000；Tang＆Parish，2000；Yang，2002；Wu，2002）。